Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6257/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 413/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.F. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpoznania wniosku D.F. z dnia 5 marca 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D.F., skierowanym w drodze wiadomości e-mail pismem z dnia 5 marca 2020 r., zwrócił się do Kancelarii Prezydenta RP, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia tego wniosku". Drugim wnioskiem z dnia 5 marca 2020 r., także wniesionym za pośrednictwem e-maila, wniósł zaś o udostępnienie wykazu umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia tego wniosku. Oba wnioski zostały skierowane z adresu [..], zawierały żądanie przesłania informacji na ww. adres oraz zostały podpisane "D.F. [..]".

Pismem z dnia 17 marca 2020 r. organ "odnosząc się do zapytania z dnia 5 marca br." poinformował wnioskodawcę, że ze względu na konieczność zgromadzenia i analizy danych przedłuża rozpoznanie zapytania z dnia 5 marca 2020 r. do dnia 4 maja 2020 r. Odpowiedź ta została wystosowana w trybie odpowiedzi na wiadomość z dnia 5 marca 2020 r., którą wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie wykazu umów cywilnoprawnych.

Kolejnym pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. – tym razem wygenerowanym w trybie odpowiedzi na wniosek z dnia 5 marca 2020 r. o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych, organ poinformował wnioskodawcę, że termin udzielenia odpowiedzi na wniosek został przedłużony, następnie uległ zawieszeniu i w związku z uchyleniem regulacji zawieszających zaczął dalej biec. Organ w piśmie tym wystąpił ponadto o sprecyzowanie zapytania dotyczącego wykazów umów, zakreślając 7-dniowy termin odpowiedzi oraz wskazując, że zapytanie ma szeroki zakres czasowy, a jednocześnie nieprecyzyjnie odnosi się do "wykazów", bez wskazania co wykazy miałyby zawierać.

Wnioskodawca odpowiedział na powyższe pismo w tym samym dniu, zwracając uwagę, że prośba o doprecyzowanie wniosku nie dotyczy wniosku z dnia 5 marca 2020 r. o udostępnienie skanów umów, a pismo to zostało skierowane "w odpowiedzi" na wniosek o udostępnienie skanów umów. W związku z tym wystąpił o niezwłoczne udzielenie odpowiedzi "na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 marca 2020 r.".

Pismem z dnia 29 czerwca 2020 r. wnioskodawca wystąpił o niezwłoczne udzielenie odpowiedzi na oba wnioski, wskazując, że w przeciwnym razie redakcja [..] będzie zmuszona zaskarżyć bezczynność organu do sądu administracyjnego i zawiadomić prokuraturę o nieudostępnieniu informacji publicznej na podstawie art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ udzielił odpowiedzi wiadomością z dnia 29 czerwca 2020 r. – w odniesieniu do obu wniosków.

W zakresie skanów umów, mając na względzie wskazany w zapytaniu okres, tj. od maja 2015 r. wyjaśnił, że akta spraw zawierające umowy z lat 2015-2018 zostały przekazane do Archiwum Prezydenta RP i stanowią materiał archiwalny w rozumieniu ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Archiwum Prezydenta RP jest archiwum wyodrębnionym, wobec tego zasady i tryb udostępniania informacji są uregulowane w powołanej ustawie oraz rozporządzeniu wykonawczym. Ustawa ta stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Niezależnie zaś od powyższego, z uwagi na szeroki zakres wniosku, organ wskazał, że nie posiada gotowego zbioru skanów umów, zatem z uwagi na obszerny zakres czasowy wniosku, powodujący konieczność sięgnięcia do akt niemal 500 spraw i wyselekcjonowania żądanej informacji, organ stwierdził, że informacja ta ma charakter informacji przetworzonej.

Z tego względu wezwano wnioskodawcę do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Organ wyjaśnił także, że w jego ocenie termin do udzielenia odpowiedzi jeszcze nie upłynął, z uwagi na zawieszenie biegu terminów procesowych ustanowione szczególnymi regulacjami w związku z epidemią Covid-19.

Odnosząc się do wniosku dotyczącego wykazu umów cywilnoprawnych, poinformowano wnioskodawcę, że wobec niesprecyzowania wniosku, został on pozostawiony bez rozpoznania.

Wnioskodawca w wiadomości z dnia 30 czerwca 2020 r. stwierdził, że interesem publicznym stojącym za wnioskiem o udostępnienie umów cywilnoprawnych jest poinformowanie opinii publicznej o wykorzystywaniu środków publicznych. Jednocześnie wnioskodawca stwierdził, że wezwanie do doprecyzowania wniosku było bezprzedmiotowe, skoro zostało skierowane w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych, a nie na wniosek o udostępnienie wykazu umów. Jednocześnie jednak wskazał, że domaga się - ponownie - udostępnienia w formie arkusza kalkulacyjnego wykazu umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia tego wniosku, poprzez podanie stron umów, przedmiotu umowy, kwoty, daty zawarcia umowy.

W dniu 14 lipca 2020 r. organ skierował do wnioskodawcy wiadomość, w której w odniesieniu do udostępnienia wykazu umów cywilnoprawnych, poinformował, że akta spraw zawierające żądane wykazy umów z lat 2015-2018 zostały przekazane do Archiwum Prezydenta RP i stanowią materiał archiwalny w rozumieniu ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz wyjaśnił, że Archiwum Prezydenta RP należy do kategorii archiwów wyodrębnionych, które podlega szczególnej regulacji w stosunku do pozostałych archiwów regulowanych wskazaną ustawą, w związku z czym rozpatrzenie sprawy o udostępnienie materiałów archiwalnych odbywa się na podstawie pisemnego zgłoszenia przez osobę zainteresowaną kierowanego do Szefa Kancelarii Prezydenta RP.

Jednocześnie w załączeniu do wiadomości przesłano wnioskodawcy wykaz umów cywilnoprawnych za okres 2019-2020, wskazując, że przekazywany rejestr ma charakter pomocniczy i jest prowadzony wyłącznie w celu nadania numerów porządkowych zawieranym umowom.

W drugiej wiadomości z dnia 14 lipca 2020 r. organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP od maja 2015 stwierdził, że, jak już zostało to wnioskodawcy wskazane, umowy z lat 2015-2018 zostały przekazane do Archiwum Prezydenta RP i procedowanie wniosku o ich udostępnienie może odbyć się wyłącznie w oparciu o ustawę o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Organ wskazał, że koniecznym warunkiem jest skierowanie pisemnego zgłoszenia do Szefa Kancelarii Prezydenta RP.

W odniesieniu do udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych za okres 2019-2020 podtrzymano informację, że ze względu na zakres materiału podlegającego przetworzeniu, a także ze względu na konieczność dalszego utrzymywania reżimu sanitarnego przez pracowników, zostaną podjęte starania, aby w jak najszybszym czasie przygotować i udostępnić żądane skany umów.

Następną wiadomości e-mail z dnia 23 lipca 2020 r. "w nawiązaniu do korespondencji dotyczącej wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie informacji publicznej o charakterze przetworzonym" Kancelaria Prezydenta poinformowała, że w jej ocenie wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego o znaczeniu szczególnie istotnym. Przetworzenie informacji celem zrealizowania wniosku w żaden sposób nie wpłynie na poprawę i usprawnienie wykonywania zadań publicznych.

Pismem z dnia 3 lipca 2020 r. "D.F., Redakcja [..]" wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Kancelarii Prezydenta RP – w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej "w sprawie z wniosku o informację publiczną z dnia 5 marca 2020 r. wysłanego o godzinie 11:35". Uzasadniając skargę wskazał, że organ poinformował go, iż akta spraw zawierające żądane umowy z lat 2015-2018 zostały przekazane do Archiwum Prezydenta RP oraz wezwał do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego, dla którego żądana informacja powinna być udostępniona. Zdaniem skarżącego organ pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu jego wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ przedstawił swoje stanowisko, w pierwszej kolejności wnosząc o jej odrzucenie, z uwagi na fakt, że skoro skarga została wniesiona w imieniu redakcji [..], a skoro wnoszący skargę redaktor nie jest redaktorem naczelnym Redakcji, to – w przypadku niedopełnienia obowiązku z art. 29 w zw. z art. 49 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga winna być odrzucona. W przypadku uznania jej dopuszczalności, organ wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał skarżącego do sprecyzowania w terminie 7 dni, czy skargę wnosi jako osoba fizyczna, czy występuje w imieniu redakcji [..], pod rygorem uznania, że skargę wniósł jako osoba fizyczna.

Zarządzeniem Sędziego z dnia 19 stycznia 2021 r., wobec braku odpowiedzi na wezwanie, uznano, że skarga została wniesiona przez osobę fizyczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymienionym na wstępie wyrokiem zobowiązał Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpoznania wniosku D.F. z dnia 5 marca 2020 r. oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przytaczając następujący stan faktyczny sprawy:

Sąd stwierdził, że D.F. pismem z 5 marca 2020 r. zwrócił się do Kancelarii Prezydenta RP z dwoma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie następnie wskazał, że "w odpowiedzi na wniosek, pismem z 17 marca 2020 r. organ poinformował skarżącego, że ze względu na konieczność zgromadzenia i analizy danych przedłuża rozpoznanie zapytania z 5 marca 2020 r. do dnia 4 maja 2020 r. Następnie pismem z 8 czerwca 2020 r. wskazano skarżącemu, że termin udzielenia odpowiedzi na wniosek został przedłużony, następnie uległ zawieszeniu i w związku z uchyleniem regulacji zawieszających zaczął dalej biec.

Ponadto wezwano skarżącego do wykazania przesłanki szczególnej istotności udostępnienia dla interesu publicznego w zakresie wniosku dotyczącego udostępnienia skanów umów. W dniu 30 czerwca 2020 r. skarżący w korespondencji e-mail wskazał, że interesem publicznym stojącym za wnioskiem o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych jest poinformowanie opinii publicznej o wykorzystywaniu środków publicznych. Równocześnie doprecyzował wniosek w zakresie wykazu umów, ponownie prosząc o udostępnienie w formie arkusza kalkulacyjnego wykazu umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta od maja 2015 r. do dnia rozparzenia tego wniosku poprzez podanie stron umów, przedmiotu umowy, kwoty, daty zawarcia umowy."

Sąd stwierdził, że skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kancelarii Prezydenta RP w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 marca 2020 r., domagając się stwierdzenia, że doszło do bezczynności, zobowiązania organu do załatwienia wniosku, a także zasądzenia kosztów postępowania, wyjaśniając, że organ do dnia wniesienia skargi nie przedłużył terminu rozpoznania wniosku, który jest przedmiotem niniejszej skargi ani nie udostępnił wnioskowanej informacji. Podkreślił, że prezentowana w piśmie organu z dnia 8 czerwca 2020 r. informacja jest prawdziwa jedynie w odniesieniu do innego wniosku, który skierował do Kancelarii Prezydenta w dniu 5 marca 2020 r. o godz. 11:34. Podniósł, że wskazany przez ustawodawcę czternastodniowy termin odpowiedzi na wniosek, wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej upłynął, a organ nie poinformował także o potrzebie wydłużenia terminu odpowiedzi.

Sąd odnotował, że z nadesłanych przez organ przy odpowiedzi na skargę dokumentów sprawy wynika, że pismem z dnia 14 lipca 2020 r., organ, odnosząc się do żądania udostępnienia skanów umów za lata 2015-2018, wskazał zasady dostępu do materiałów archiwalnych znajdujących się w Archiwum Prezydenta RP, natomiast w zakresie skanów umów za lata 2019-2020 poinformował, że sprawa nadal podlega rozpatrzeniu. Równocześnie, w korespondencji z dnia 14 lipca 2020 r. częściowo udostępnił żądane informacje i częściowo udzielił wyjaśnień. Następnie, w korespondencji e-mail z dnia 23 lipca 2020 r., poinformowano skarżącego, że w zakresie skanów umów za lata 2019-2020 nie wykazał on przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej. Pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. organ wezwał skarżącego do złożenia podpisanego (podpisem własnoręcznym lub elektronicznym) wniosku zawierającego żądanie udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta - w zakresie skanów umów za lata 2019-2020, wskazanie osoby, od której pochodzi oraz jej adresu.

Równocześnie wskazano, że jeżeli skarżący składa wniosek w imieniu redakcji, winien wykazać swoje umocowanie do działania w jej imieniu. Wobec nieuzupełnienia przez skarżącego braków formalnych wniosku, pismem z dnia 14 września 2020 r. organ powiadomił skarżącego o pozostawieniu wniosku we wskazanej powyżej części bez rozpoznania. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 64 § k.p.a.

Następnie Sąd I instancji stwierdził – w ramach części historycznej uzasadnienia wyroku – że we wniesionej na skargę odpowiedzi organ wniósł o jej odrzucenie bowiem została ona wniesiona przez skarżącego w imieniu Redakcji [..]., ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko, że na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej: "ustawa o COVID-19"), wobec epidemii koronawirusa, przyjęto początek zawieszenia terminu realizacji sprawy na dzień 14 marca 2020 r. Następnie w dniu 17 marca 2020 r. (w trakcie zawieszenia), zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, termin realizacji przedmiotowej sprawy został wydłużony do dnia 4 maja 2020 r. Dalej wskazał, że organowi pozostało zatem 52 dni terminu maksymalnego na rozpatrzenie wniosku.

Termin ten rozpoczął bieg w dniu 24 maja 2020 r. i zakończył się w dniu 14 lipca 2020 r. Sąd wskazał, że organ podkreślił przy tym, że wielu pracowników świadczyło pracę zdalnie, co uniemożliwiało tym samym bezpośredni dostęp do akt spraw i niosło za sobą brak możliwości przystąpienia do analizy sprawy. Kancelaria wskazała, że zrealizowała częściowo wniosek z dnia 5 marca 2020 r. w zakresie żądanych wykazów umów, jak również udzieliła informacji w zakresie części wniosku dotyczącej skanów umów. Wobec uznania, że w zakresie skanów umów za lata 2019-2020 skarżący nie wykazał przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, poinformowała o prowadzeniu dalszego postępowania.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Sąd stwierdził, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność Rady Powiatu Wołomińskiego w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Następnie Sąd stwierdził, że stroną niniejszego postępowania, jak również postępowania zainicjowanego na wniosek z dnia 5 marca 2020 r. jest D.F. - osoba fizyczna, powołujący się w treści wniosku wprost na ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący wnosząc wniosek we własnym imieniu, nie powołał się w jego treści na regulacje dotyczące informacji prasowej, a wprost wskazał na ustawę o dostępie do informacji publicznej jako materialnoprawną podstawę wnioskowania o udostępnienie żądanych dokumentów. Wobec powyższego należało przyjąć, że wniosek ten został wniesiony przez D.F. działającego we własnym imieniu, a zatem również nie było podstaw do przyjęcia, by skarga z dnia 3 lipca 2020 r. została wniesiona przez podmiot nieuprawniony.

Oceniając zasadność skargi Sąd uznał, że Kancelaria Prezydenta RP jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż Szef Kancelarii Prezydenta RP pozostaje w błędnym przeświadczeniu, że z uwagi na treść art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, terminy w kontrolowanym postępowaniu uległy zawieszeniu.

W ocenie Sądu, podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności, w tym niepozostawanie przez organ biernym w stosunku do wniosku skarżącego, uzasadniają stwierdzenie, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego. Organ informował bowiem o przedłużeniu terminu realizacji wniosku, a także powodach, dla których nie jest w stanie podjąć czynności w terminie. W zakresie orzeczonego w punkcie 1 wyroku zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 marca 2020 r., Sąd stwierdził, że w odpowiedzi na skargę organ zajął stanowisko, zgodnie z którym zrealizował częściowo wniosek z dnia 5 marca 2020 r. w zakresie żądanych wykazów umów, jak również udzielił informacji w zakresie części wniosku dotyczącej skanów umów.

Jednocześnie Sąd odnotował jednak, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowego nie jest wniosek skarżącego dotyczący udostępnienia wykazu umów, a jedynie wniosek dotyczący skanów. Oceniając działanie organu Sąd uznał, że tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, nie stanowi w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej lex specialis, które mogłoby ograniczać możliwość wnioskowania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej o dostęp do materiałów znajdujących się w archiwum. Również samo wskazanie przez podmiot, który dokumenty do archiwum przekazał, iż brak jest możliwości realizacji wniosku z tego powodu nie jest prawidłowe. Stoi ono bowiem w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Okoliczność, iż organ przekazuje wytworzone w wyniku swojej działalności dokumenty do zasobu archiwalnego, nie oznacza, iż podmiot posiadający dokument obejmujący informację publiczną, zwolniony jest z obowiązku rozpoznania wniosku o udostępnienie tych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na tej podstawie Sąd uznał, że "rzeczą organu będzie zatem dokonanie analizy wniosku skarżącego z 5 marca 2020 r. w zakresie udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta w latach 2015-2018".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. I) polegające na błędnej wykładni art. 15 zzs ust. 1 pkt 10 i ust. 2 oraz art. 14a ust. 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-10, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r., dalej "ustawa o COVID") w zw. z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), polegającej na błędnym przyjęciu, że sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej ustawodawca uznał za pilne, a zatem takie, których nie dotyczy wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów, co dotyczyło też terminów w kontrolowanym postępowaniu organu w sprawie wniosku o dostęp do informacji publicznej, podczas gdy z literalnej wykładni przepisu art. 15zzs ust. 2 ustawy o COVID (w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r.) wynika, że przepis ten obejmował swoją dyspozycją wyłącznie sprawy rozpoznawane przez sądy, a nie ograny administracji na etapie postępowania administracyjnego;
3. II) polegające na błędnej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 22 ust. 1, art. 23, art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, dalej "u.n.z.a.a.", poprzez przyjęcie, że tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nie stanowi w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej lex specialis, które mogłoby ograniczać możliwość wnioskowania na podstawie u.d.i.p. o dostęp do materiałów znajdujących się w archiwum, podczas gdy szczególne unormowania, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zawiera ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze, w zakresie, w jakim normują dostęp do informacji (dokumentów, innych materiałów) przechowywanych w archiwach wyodrębnionych, a w konsekwencji w odniesieniu do informacji publicznych znajdujących się w takich archiwach, wskazane unormowania szczególne mają pierwszeństwo przed ogólnymi regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wyniku błędnej wykładni. Sąd I instancji nie zastosował powyższych przepisów w stanie faktycznym sprawy.
4. III) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.n.z.a.a., podczas gdy działalność archiwalną w zakresie państwowego zasobu archiwalnego prowadzi państwowa sieć archiwalna, którą tworzą archiwa państwowe, archiwa państwowe wyodrębnione i archiwa zakładowe, a archiwum Prezydenta RP stanowi archiwum wyodrębnione, z którego materiały są udostępniane w szczególnym trybie i na szczególnych zasadach ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz wydanym na podstawie art. 17 ust. 3 tej ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych z dnia 22 czerwca 2011 r. (Dz.U. Nr 196, poz. 1161), a zatem udostępnianie materiałów archiwalnych z takiego archiwum jest instytucją odmienną od udostępniania informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze stanowią wyczerpującą odrębną regulację dotyczącą zasad i trybu udostępniania informacji publicznych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych;
5. 2. naruszenie przepisów postępowania:
6. IV) art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 8-9 oraz art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137, zwanej dalej: "p.u.s.a."), poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i błędne uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do rozpoznania wniosku D.F. z dnia 5 marca 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przedmiot żądania udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP w latach 2015-2018 stanowi materiał archiwalny, znajdujący się w wyodrębnionym Archiwum Prezydenta RP, przez co skarżący kasacyjnie był uprawniony do poinformowania uczestnika postępowania o możliwości dostępu do żądanych umów z lat 2015-2018 na podstawie przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, co stanowiło prawidłowy sposób rozpatrzenia wniosku w sprawie i powinno skutkować oddaleniem skargi.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał na podstawy kasacyjne dotyczące błędu w ustaleniach faktycznych Sądu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1. V) art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 8-9 oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 6, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 22 ust. 1, art. 23, art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 17 ust. 3 u.n.z.a.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych sprawy i wadliwe zakwalifikowanie znajdującego się w aktach sprawy żądania udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP w latach 2015-2018 jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż żądanie wniosku w zakresie skanu umów z lat 2015-2018 obejmowało materiały archiwalne, znajdujące się w wyodrębnionym Archiwum Prezydenta RP, udostępniane w trybie i na zasadach ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz wydanym na podstawie art. 17 ust. 3 tej ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych z dnia 22 czerwca 2011 r., przez co skarżący kasacyjnie był uprawniony do poinformowania Uczestnika postępowania o możliwości dostępu do żądanych umów z lat 2015-2018 na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, co stanowiło prawidłowy sposób rozpatrzenia wniosku w sprawie i powinno skutkować oddaleniem skargi;
2. VI) art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 8-9 oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 22 ust. 1, art. 23, art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 17 ust. 3 u.n.z.a.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych sprawy i wadliwe pominięcie okoliczności powoływanych przez organ w korespondencji z wnioskodawcą (m.in. korespondencja z dnia 14 lipca 2020 r. w aktach sprawy), że Archiwum Prezydenta RP stanowi archiwum wyodrębnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż materiały archiwalne znajdujące się w takim archiwum udostępniane są w trybie i na zasadach ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz wydanym na podstawie art. 17 ust. 3 u.n.z.a.a. rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych z dnia 22 czerwca 2011 r. (Dz.U. Nr 196, poz. 1161), a nie w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez co skarżący kasacyjnie był uprawniony do poinformowania uczestnika postępowania o możliwości dostępu do żądanych umów z lat 2015-2018 na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, co stanowiło prawidłowy sposób rozpatrzenia wniosku w sprawie i powinno skutkować oddaleniem skargi;
3. VII) art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 8-9 oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 58 § 1 w zw. z art. 25 § 3, art. 29 oraz art. 49 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3a, art. 7 ust. 2 pkt 1 i 8, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 1914), poprzez błędne przyjęcie, że uczestnik postępowania wniósł wniosek w imieniu własnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uczestnik postępowania jest dziennikarzem i reprezentuje redakcję [..], ale nie wykazał działania w imieniu prasy, co powinno skutkować odrzuceniem skargi.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie wskazanych zarzutów oraz wyjaśniono zarówno podstawy stanowiska organu o braku bezczynności z uwagi na regulacje ustawy o Covid, jak i podstawy stanowiska o odrębnym trybie dostępu do materiałów pozostających w zasobach archiwum wyodrębnionego, a także podkreślono, że z uzasadnienia wyroku nie sposób jednoznacznie odkodować ustalonego stanu faktycznego sprawy odnośnie do podstawy prawnej żądania wniosku, statusu prawnego Archiwum Prezydenta RP jako archiwum wyodrębnionego oraz statusu wnioskodawcy jako dziennikarza i przedstawiciela prasy. W uzasadnieniu podniesiono także nieuzasadnione pominięcie okoliczności sprawy wskazywanych przez organ.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Podkreślić trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej - w zarzutach V-VII, stanowiących podstawę kwestionowania ustaleń faktycznych Sądu, skarżący kasacyjnie wskazał m.in. na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd nienależycie wykonał obowiązek kontroli i wadliwie uwzględnił skargę, pomijając okoliczności powoływane przez organ. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono zaś, że z uzasadnienia wyroku nie sposób jednoznacznie odkodować ustalonego stanu faktycznego sprawy odnośnie do podstawy prawnej żądania wniosku, statusu prawnego Archiwum Prezydenta RP jako archiwum wyodrębnionego oraz statusu wnioskodawcy jako dziennikarza i przedstawiciela prasy. Powyższe okoliczności stanowią bez wątpienia istotę zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro skarżący kasacyjnie nie jest w stanie zrekonstruować przeprowadzonego przez Sąd procesu rozumowania, które legło u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia o zaistnieniu bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 5 marca 2020 r. W sformułowanych zarzutach V-VII podniesiono także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...).

Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania i ustalony na podstawie tych akt stan faktyczny sprawy.

Analiza kontrolowanego w sprawie wyroku Sądu I instancji, w kontekście zarzutów naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i całokształtu przytaczanych na ich uzasadnienie argumentów, skutkowała koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, niezależnie od dostrzeżonej przez Naczelny Sąd Administracyjny braku trafności części argumentacji przytaczanej na uzasadnienie tych zarzutów. Trzeba bowiem podkreślić, że zarzutem naruszenia powyższych przepisów nie można skutecznie kwestionować ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, na czym w znacznym stopniu koncentrują się zarzuty naruszenia omawianych przepisów. W skardze kasacyjnej wskazane wyżej przepisy powiązano jednak również z szeregiem innych przepisów, a z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika bezspornie, że zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – jak to już wyżej wskazano - "z uzasadnienia wyroku nie sposób jednoznacznie odkodować ustalonego stanu faktycznego sprawy odnośnie do podstawy prawnej żądania wniosku, statusu prawnego Archiwum Prezydenta RP jako archiwum wyodrębnionego oraz statusu wnioskodawcy jako dziennikarza i przedstawiciela prasy" (strona 16 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Niewątpliwie w ramach postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej zarzucono wadliwe rozstrzygnięcie o bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku również ze względu na niewyjaśnienie, jaki stan faktyczny przyjął Sąd za podstawę orzekania. I właśnie w tym zakresie omawiane zarzuty okazały się skuteczne.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie to nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, a mianowicie, gdy nie daje podstaw do oceny poczynionych przez sąd wniosków co do legalności działań kontrolowanego organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15). Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć zatem taką sytuację, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku oddalającego skargę lub uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.

Wyrok sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

W niniejszej sprawie Sąd nie zrealizował wymogu czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku, co uwidoczniło się nie tylko w niedbale wskazanym stanie faktycznym sprawy, lecz także we wstępnej części rozważań prawnych Sądu, który wskazał na kompetencje kontrolne sądu administracyjnego do rozpatrywania skarg na decyzje administracyjne oraz w następnym zdaniu stwierdził, że przedmiotem sprawy jest bezczynność Rady Powiatu Wołomińskiego. Niedbałość zauważalna jest także w dalszej części uzasadnienia, w tym także w zakresie wyjaśnienia zajętego stanowiska, co legło ostatecznie u podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej. W istocie bowiem uzasadnienie uznania stanu bezczynności organu sprowadza się do gołosłownego stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 5 marca 2020 r.

W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim podkreślić, że Sąd, wskazując na stan faktyczny, w którym złożono jednocześnie dwa wnioski w tym samym dniu i nie zwracając uwagi na tok działań podejmowanych przez organ, doszedł do przekonania, że "organ informował o przedłużeniu terminu realizacji wniosku" a ostatecznie "w odpowiedzi na skargę organ zajął stanowisko, zgodnie z którym zrealizował częściowo wniosek z dnia 5 marca 2020 r. w zakresie żądanych wykazów umów, jak również udzielił informacji w zakresie części wniosku dotyczącej skanów umów" (strona 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Okoliczności te nie znajdują bezpośredniego potwierdzenia w aktach sprawy w stosunku do wniosku, którego nieprawidłowe w ocenie skarżącego załatwienie zainicjowało postępowanie sądowe.

Sąd opierając się na oświadczeniu organu w ogóle nie ocenił, czy do realizacji wniosku "w części" doszło, czy doszło w terminie określonym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej: u.d.i.p. oraz w jakiej "części" wniosek ten został zdaniem Sądu zrealizowany. Jednocześnie – jak wynika z punktu 1 sentencji wyroku - Sąd zobowiązał organ do zrealizowania "wniosku z dnia 5 marca 2020 r." – w całości. Znamienne jest także i to, że uzasadnienie rozstrzygnięcia odnosi się wyłącznie do części wniosku o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia tego wniosku, w zakresie w którym umowy te zostały przekazane do Archiwum Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (stanowisko Sądu o braku nadrzędności regulacji ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2020 r., poz. 164) wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej także nie zostało wyjaśnione).

Sąd pominął natomiast ocenę postępowania organu w odniesieniu do wniosku o udostępnienie skanów umów za lata 2019-2020, stwierdzając, że "rzeczą organu będzie zatem dokonanie analizy wniosku skarżącego z dnia 5 marca 2020 r. w zakresie udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta w latach 2015-2018, zgodnie z oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu i jego rozpoznanie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej". W realiach tej sprawy istotne jest przypomnienie, że usunięcie (o ile takie nastąpiło) przez podmiot zobowiązany stanu bezczynności po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalnia sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy bezczynność zaistniała, ani z oceny charakteru tej bezczynności. Orzeczenie sądu wydane w tym trybie ma bowiem charakter deklaratoryjny i stwierdza retrospektywnie dopuszczenie się przez organ bezczynności lub przewlekłości w okresowym czasie trwania postępowania. Sąd nie podjął zatem próby wyjaśnienia, jaki i dlaczego przyjął stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie.

Istotną okolicznością w rozpoznawanej sprawie, jest także fakt, że stosownie do zarządzenia z dnia 30 lipca 2020 r. zwrócono się do skarżącego o doprecyzowanie, czy skargę wnosi on we własnym imieniu, czy w imieniu Redakcji [..], zobowiązując skarżącego do nadesłania do Sądu stosownych dokumentów upoważniających skarżącego do reprezentowania redakcji [..] w przypadku, gdy działa on w imieniu redakcji. Powyższe oznacza, że Sąd powziął istotne wątpliwości, co do podmiotu, który wystąpił ze skargą. Jak wynika z nagłówka wniesionej skargi, skarżącym jest "D.F. Redakcja [..]" Podany w skardze adres jest adresem ww. Redakcji. Także z akt organu wynika, że wnioskodawca wprawdzie wystąpił o informację w trybie u.d.i.p. jednocześnie jednak posługując się służbowym adresem mailowym, administrowanym przez [..] oraz w korespondencji z organem wskazując, że redakcja [..] zmuszona będzie wystąpić ze skargą na bezczynność organu do sądu administracyjnego.

Skoro Sąd miał wątpliwości i zaistniały podstawy do wezwania skarżącego o doprecyzowania skargi, to przyjęcie, że skargę wniósł w imieniu własnym było co najmniej przedwczesne. Jak wynika z akt sprawy, wezwanie skierowane do D.F., na wskazany przez niego adres (Redakcji) zostało doręczone - co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 17 akt sprawy) - "przedstawicielowi ustawowemu". Doręczenie wezwania było zatem nieskuteczne - co oznacza, że Sąd nie mógłby przyjąć na tej podstawie, że skarżący wniósł skargę w imieniu własnym, przy czym z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd w ogóle brał pod uwagę tę część akt sprawy.

Przypomnieć należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej ma obowiązek wziąć pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi m.in. wówczas, gdy sąd pominie istotną część akt sprawy.

W tych warunkach doszło więc do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola Sądu I instancji odbywa się w granicach sprawy. Sąd zobowiązany jest rozstrzygać w oparciu o całokształt zgromadzonego i przedstawionego przez organ materiału dowodowego. Uzasadnienie wyroku powinno natomiast prawidłowo odzwierciedlać stan sprawy oraz wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia, które winno jednoznacznie wskazywać zakres i przedmiot rozpoznania.

W realiach niniejszej sprawy z powołanych wyżej względów, tj. ze względu na wadliwość procedowania w niniejszej sprawie i wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uznania, że zajęte przez Sąd I instancji stanowisko jest prawidłowe, co w rezultacie skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. ze zobowiązaniem Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy do rzetelnego przedstawienia stanu faktycznego sprawy na podstawie akt sprawy, jednoznacznego określenia zakresu podjętego rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienia podstaw zajmowanego stanowiska, po jednoznacznym ustaleniu, czy zachodzą podstawy do uznania, że skarga może być traktowana jako wniesiona w imieniu własnym - nawet w przypadku odebrania na obecnym etapie sprawy stanowiska strony ją wnoszącej, potwierdzającego taki zamiar.

Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19).

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego i do uchylenia zaskarżonego wyroku była wadliwość orzeczenia sądu pierwszej instancji spowodowana niepoprawnym skonstruowaniem uzasadnienia tego orzeczenia, tj. w sposób sprzeczny z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a., a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonej bezczynności, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.