Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: spółka) uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 2 listopada 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu z 25 sierpnia 2020 r. w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 25 sierpnia 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu określił spółce opłatę stałą w wysokości 2 639,00 zł za pobór wód powierzchniowych z koryta potoku [...] w km 0+170 na potrzeby sztucznego śnieżenia stoku narciarskiego w m. [...] za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.
Decyzją z 2 listopada 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę decyzji organ powołał art. 271 ust. 3 i ust. 7 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. - dalej: Prawo wodne).
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Zgodnie ze stanowiskiem organu, przepis ten przesądza, że dla ustalenia opłaty za usługi wodne znaczenie ma jedynie treść posiadanego przez stronę pozwolenia wodnoprawnego. Nie jest natomiast istotne, czy strona faktycznie korzysta z usług określonych w tym pozwoleniu.
W ocenie Sądu I instancji, skutkuje to brakiem wyjaśnienia okoliczności faktycznych innych niż treść pozwolenia wodnoprawnego, a w tej sprawie uznaniem za nieistotne, że ujęcie wody, którego dotyczy pozwolenie wodnoprawne nie zostało wybudowane, a pobór wód nie ma miejsca. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu prowadzi do "oderwania" opłaty za usługi wodne od rzeczywistego korzystania z tych usług i zbliża istotę tego obciążenia do swojego rodzaju rocznej opłaty za pozwolenie wodnoprawne. Sąd I instancji wskazał natomiast, że art. 271 ust. 5a Prawa wodnego wszedł w życie 23 listopada 2019 r., na podstawie art. 1 pkt 51 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2170). Na podstawie przepisów ustawy nowelizującej nie doszło natomiast do zmiany art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, z którego wynika, że obowiązek poniesienia opłat ustawodawca związał z określonymi tam enumeratywnie sposobami korzystania ze środowiska, w tym z poborem wód podziemnych lub wód powierzchniowych, a nie z faktem posiadania decyzji administracyjnej.
Podobnie zredagowany został art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, który określając sposób ustalenia opłaty posługuje się sformułowaniem "pobór wód powierzchniowych". Oznacza to, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłaty dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do poboru wód powierzchniowych. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że pozwolenie wodnoprawne dla spółki zostało wydane w poprzednim stanie prawnym, który nie przewidywał tego rodzaju opłaty za usługi wodne. Zgodnie z art. 135 pkt 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.), pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Taką samą treść ma obecnie obowiązujący art. 414 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Z treści tych przepisów wynika, że faktyczne wykonanie w określonym terminie urządzeń wodnych, służących np. do poboru wód determinuje funkcjonowanie w obrocie prawnym całego pozwolenia wodnoprawnego.
W ocenie Sądu I instancji, brak wybudowania ujęcia wody nie był przedmiotem ustaleń organu, co oznacza naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 271 ust. 5a Prawa wodnego przez przyjęcie, że przepis ten nie daje podstawy do obciążenia opłatą stałą za pobór wód powierzchniowych podmiotu posiadającego ważne pozwolenie wodnoprawne wyłącznie w oparciu o to pozwolenie, a warunkiem koniecznym jest istnienie urządzeń umożliwiających taki pobór.
Po drugie, art. 9 ust. 3 Prawa wodnego przez dokonanie wykładni art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1 oraz art. 271 ust. 5a Prawa wodnego w sposób naruszający zasadę sformułowaną w tym przepisie, zgodnie z którą w gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne. Spółka posiadająca ważne pozwolenie wodnoprawne nie korzysta obecnie z zasobów środowiskowych, ale potencjalnie blokuje korzystanie z wód w sposób pozwalający na uzyskanie maksymalnych korzyści społecznych.
Po trzecie, błędną wykładnię art. 268 ust. 1 pkt 1 oraz 270 ust. 1 Prawa wodnego. Polegał to na przyjęciu, że pomimo brzmienia art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, opłata stała za pobór wód określona pozwoleniem wodnoprawnym jest opłatą za rzeczywisty pobór wody, a nie opłatą za gotowość środowiska do poboru wody.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 271 ust. 7 Prawa wodnego, przez uchylenie zgodnej z prawem decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, tj. zgodnej z art. 271 ust. 5a Prawa wodnego.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez uchylenie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ze względu na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność faktycznego rozpoczęcia poboru wody przez spółkę.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu.
Opłaty stałe wprowadzone zostały w Prawie wodnym i obejmują korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Prawa wodnego było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – dalej: Dyrektywa). Z art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi przez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci".
Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem.
W świetle tych przepisów w orzecznictwie sądowym przyjęto wówczas, że sama możliwość korzystania ze środowiska przez pobór wód powierzchniowych stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody powierzchniowe miałyby być pobierane, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska (por. wyroki NSA z 13 lutego 2020 r., II OSK 3692/18, II OSK 3689/18, II OSK 3686/18, II OSK 3750/18, z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1998/19, z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 167/19, z 7 grudnia 2021 r., III OSK 684/21 oraz z 16 lutego 2022 r., III OSK 4652/21).
W świetle zarzutów skargi kasacyjnej istotne znaczenie w tej sprawie ma wejście w życie art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, co nastąpiło 23 listopada 2019 r., na podstawie art. 1 pkt 51 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Sąd I instancji wskazał, że nowelizacja Prawa wodnego nie dotyczyła jednak innych, mających zastosowanie w tej sprawie przepisów Prawa wodnego i nadal opłata stała uiszczana jest za pobór wód powierzchniowych, a nie wydanie pozwolenia wodnoprawnego na ten pobór. Stanowisko to można co do zasady zaakceptować, w szczególności uwzględniając dotychczasowe, powołane wyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie zastosowania w tej sprawie wykładni systemowej odwołującej się do zasady "zanieczyszczający płaci".
Można zatem przyjąć, że norma z art. 271 ust. 5a Prawa wodnego wyznacza jedynie najwcześniejszy możliwy termin pobierania opłaty stałej, który w świetle art. 9 Dyrektywy i art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, wymaga doprecyzowania przez ustalenie daty, w której możliwe było faktyczne korzystanie z danego urządzenia wodnego. Tego rodzaju wykładnia nie znajduje jednak oparcia w obowiązujących przepisach prawa, uwzględniając wprowadzony tą samą nowelizacją art. 271 ust. 5b Prawa wodnego, zgodnie z którym w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Jest to zatem wyjątek od art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, który wyklucza rozumienie tego przepisu prowadzące do nakładania opłat stałych w takim sam sposób (od tej samej daty), jak to ma miejsce w przypadku opłat stałych odnoszących się do urządzeń liniowych.
Podzielenie stanowiska Sądu I instancji oznacza bowiem, że organ jest zobowiązany ustalić, czy urządzenie wodne zostało wykonane i od daty rozpoczęcia jego użytkowania ustalić opłatą stałą. W świetle takiego stanowiska norma z art. 271 ust. 5b Prawa wodnego byłaby normą nieracjonalną i stanowiła zbędne powtórzenie. Powyższe oznacza, że w obowiązującym stanie prawnym wolą ustawodawcy było powiązanie opłaty stałej z uzyskaniem przez pozwolenie wodnoprawne waloru ostateczności, z wyjątkiem inwestycji o charakterze liniowym, dla których opłatę stałą ustala się od daty oddania urządzenia wodnego do użytkowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane wyżej rozumienie art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, nie miało jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, ponieważ ma on zastosowanie do spraw, w których pozwolenie wodnoprawne zostało wydane po wejściu w życie wskazanego przepisu tj. po 23 listopada 2019 r. Nie ma w tym przypadku zastosowania zasada retrospekcji. Z retrospektywnością prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, czyli takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 2002 r. sygn. P 7/01, OTK-A 2002/6/80, a także E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355).
Pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz spółki stało się ostateczne jeszcze przed wejściem w życie przepisów art. 271 ust. 5a i ust. 5b Prawa wodnego więc ustalenie opłaty stałej nie może być powiązane – jak to wskazuje organ - jedynie z istnieniem pozwolenia wodnoprawnego. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego na rzecz spółki i uzyskanie przez nie przymiotu ostateczności nastąpiło przed dniem wejścia w życie art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, a okoliczność ta stanowi zdarzenie zamknięte. Nie ma zatem w szczególności charakteru otwartego lub ciągłego, a skutki wydania przedmiotowej decyzji nie mogą być oceniane przez pryzmat przepisów nieistniejących dacie jej wydania. Dlatego też w świetle obowiązującego art. 271 ust. 5a Prawa wodnego znaczenie ma wydanie pozwolenia wodnoprawnego i uzyskanie przez nie waloru ostateczności. Okoliczność ta powinna być brana pod uwagę przy ocenie, czy w tej sprawie znajdzie zastosowanie zasada retrospekcji, czyli zastosowania nowych przepisów do zdarzeń powstałych w przeszłości i mających charakter ciągły, do czego prowadzi stanowisko organu.
Nie można bowiem abstrahować od daty, w której doszło do zdarzenia (tj. uzyskania przez decyzję waloru ostateczności), z którym ustawodawca wiąże obecnie naliczenie opłaty stałej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2022 r., III OSK 4652/21).
Zaznaczyć także trzeba, że opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, a tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nienasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organów stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, przez co są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.
Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia w przypadku, kiedy pozwolenie wodnoprawne zostało wydane przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, wprowadzającej do porządku prawnego przepis art. 271 ust. 5a, który uzależnia obowiązek ponoszenia opłaty stałej od uzyskania przez pozwolenie wodnoprawne waloru ostateczności. Spółka uzyskała pozwolenie wodnoprawne w poprzednim stanie prawnym, wobec czego wysokość opłaty stałej wiąże się w tym przypadku z faktycznym wykonaniem urządzenia wodnego. Jak już wyżej wskazano, przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie sądowoadministracynym ugruntowało się jednolite stanowisko co do tego, że pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednak samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Przyjęto, że wykładnia ta jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z ustawy Prawo wodne, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci".
Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne, kiedy brak jest urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową. Z uwagi na brak możliwości faktycznego korzystania z usługi wodnej opłata roczna stanowiłaby należność o charakterze fiskalnym, a nie opłatę w ścisłym rozumieniu tego terminu. Istotą instytucji opłaty, w przeciwieństwie do podatku, jest otrzymanie w zamian za jej uiszczenie jakiegoś ekwiwalentu, którym w przedmiotowej sprawie byłoby pobranie wód należących do zasobu publicznego. W braku takiego ekwiwalentu świadczenie takie traci charakter opłaty przyjmując postać daniny o charakterze czysto fiskalnym.
Jedynie ubocznie zauważyć należy, że nawet przyjęcie, że w tej sprawie art. 271 ust. 5a Prawa wodnego miał zastosowanie, również uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w związku ze wskazanym przez Sąd I instancji naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Jak bowiem trafnie wskazał Sąd I instancji, zgodnie z art. 135 pkt 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Analogiczną treść ma obecnie obowiązujący art. 414 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Z treści tych przepisów wynika, że faktyczne wykonanie w określonym terminie urządzeń wodnych, służących np. do poboru wód determinuje funkcjonowanie w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego. Ewentualna utrata mocy pozwolenia wodnoprawnego ma istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości wymierzenia opłaty stałej, co wyraźnie wynika z art. 271 ust. 5a Prawa wodnego. Kwestia ta ma jednak uboczne znaczenie, bowiem jak już wyżej wskazano, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, norma ta nie miała w tej sprawie zastosowania.
Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, a także art. 9 ust. 3 Prawa wodnego w związku z art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1 Prawa wodnego. Nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 7 Prawa wodnego, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.