Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 663/23

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 728/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.N. (dalej jako "strona" albo "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji (dalej jako "Komendant") z dnia 14 lutego 2022 r. nr 421 utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 4 listopada 2021 r. nr 1954 wydany w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

W uzasadnieniu kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji rozkazu personalnego Komendant wskazał, że wnioskiem z dnia 26 września 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia skarżącego - wówczas policjanta Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Referatu Prewencji Komisariatu Policji w [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] ze służby w Policji. We wniosku wskazano, że w dniu 26 września 2021 r. wszczęte zostało przeciwko wymienionemu postępowanie dyscyplinarne o to, że: w dniu 26 września 2021 r. w L. na ul. K., będąc jako funkcjonariusz Policji zobligowany do postępowania w taki sposób, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji, pomimo tego, że powinien przestrzegać zasad poprawnego zachowania, jak również dbać o społeczny wizerunek Policji, jako formacji, w której służy, prowadził pojazd mechaniczny (samochód marki [...]) w stanie po spożyciu alkoholu, potwierdzonym badaniem urządzeniem służącym do pomiaru alkoholu w wydychanym powietrzu o wartościach: o godz. 11:54 - 0,17 mg/1, o godz. 12:10 - 0,16 mg/1, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2, § 7 i § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz.

KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3). W ocenie Komendanta Powiatowego Policji w [...], w interesie społecznym leży odsunięcie od wykonywania zadań służbowych policjanta, wobec którego istnieje uzasadnione przypuszczenie dopuszczenia się tak nagannej postawy względem obowiązującego prawa, uzasadniającej wykluczenie go z ram organizacyjnych służby publicznej. Ponadto Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 26 września 2021 r. nr 422 wydanym na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres sześciu miesięcy.

Zawiadomieniem z dnia 26 września 2021 r., doręczonym w dniu 26 września 2021 r., skarżący został poinformowany o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Jednocześnie pouczono go o uprawnieniach i obowiązkach strony związanych z przedmiotowym postępowaniem. Ponadto, kolejnym pismem z dnia 26 września 2021 r., organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 43 ust. 4 ustawy o Policji, wezwał skarżącego do wskazania zakładowej organizacji związkowej, o której mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, w terminie 3 dni od dnia doręczenia wezwania. W odpowiedzi A.N. pismem z dnia 29 września 2021 r. wskazał "NSZZ [...]", jako reprezentującą go organizację związkową.

Pismem z dnia 1 października 2021 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego [...] z prośbą o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia A.N. ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby.

W uchwale nr 70/VII/2021 z dnia 6 października 2021 r. Prezydium Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów w [...] wyraziło zastrzeżenia do decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, wnosząc o "rozważenie możliwości wymierzenia innej kary dyscyplinarnej niż wydalenie ze służby wobec kol. A.N. po prawomocnym wyroku stwierdzającym winę".

Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] Karny, w sprawie o sygn. akt II Ko 54/21, wydał w dniu 1 października 2021 r. postanowienie w przedmiocie zatrzymania z dniem 26 września 2021 r. prawa jazdy o numerze [...] wydanego na nazwisko A.N. W uzasadnieniu wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności protokół badania stanu trzeźwości, uzasadnia przypuszczenie, iż kierujący samochodem osobowym marki [...] popełnił wykroczenie z art. 87 § 1 ustawy – Kodeks wykroczeń.

Pismem z dnia 8 października 2021 r., doręczonym w dniu 25 października 2021 r. skarżący został poinformowany o czynnościach zmierzających do zakończenia prowadzonego postępowania administracyjnego i o uprawnieniach strony, które może zrealizować w terminie 3 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

W dniu 27 października 2021 r. skarżący zapoznał się z aktami postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji, jak również udostępniono mu kopie wskazanych przez niego kart z akt sprawy.

W dniu 2 listopada 2021 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji [...] wpłynął wniosek skarżącego z dnia 27 października 2021 r., w którym wymieniony zwrócił się o poddanie go badaniu stężenia alkoholu w wydychanym powietrzu na przenośnym urządzeniu pomiarowym AlcoQuant, po zastosowaniu odświeżacza do ust o nazwie "fresh breath". Dodał, iż czynność tą chce wykonać w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. aby potwierdzić, iż w dniu zdarzenia wynik badania był błędny, na co wpływ miał użyty preparat, który może spowodować niemiarodajny odczyt tego alkomatu.

Do wniosku skarżący załączył oświadczenie z dnia 27 października 2021 r., w którym stwierdził, że w dniu 26 września 2021 r. został zatrzymany do kontroli drogowej i dwukrotnie zbadany przenośnym urządzeniem służącym do pomiaru alkoholu w wydychanym powietrzu AlcoQuant o godz. 11:54 - 0,17 mg/l, o godz. 12:10 - 0,16 mg/l. Skarżący wskazał, iż nie zgadzał się z pomiarami i był nimi zdziwiony, a ponadto, że informował funkcjonariuszy, iż jest policjantem i pełni służbę w Komisariacie Policji w [...]. Dodał, że dopiero po upływie ponad godziny został przewieziony do Komendy Powiatowej Policji w [...], gdzie na urządzeniu stacjonarnym sprawdzającym stan alkoholu w wydychanym powietrzu uzyskał dwukrotnie wynik 0,00 mg/l.

Następnie pobrana została mu krew w celu weryfikacji obecności alkoholu we krwi. W dalszej kolejności funkcjonariusz wskazał, iż w dniu kontroli, ani w dniu poprzedzającym zdarzenie, nie spożywał żadnego alkoholu, a po przeanalizowaniu sytuacji, stwierdził, iż na wynik kontroli miał wpływ inny czynnik, tj. użycie przez niego odświeżacza do ust o nazwie "fresh breath". Wymieniony dodał, iż był zupełnie nieświadomy tego, iż odświeżacz do ust, którego używa zawierał alkohol oraz nie zdawał sobie sprawy, iż w związku z jego użyciem wynik pomiarowy na urządzeniu AlcoQuant może osiągnąć wartości niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów.

Komendant wskazał, że podstawę rozkazu personalnego wydanego przez organ pierwszej instancji z dnia 4 listopada 2021 r. nr 1954 stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Rolą organu administracji w sprawie o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby. W rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do wyjaśnienia i oceny, czy w obecnym stanie faktycznym pozostawanie skarżącego w służbie narusza jej ważny interes. Przedmiotem tego postępowania nie jest wyłącznie prowadzenie przez skarżącego samochodu osobowego w stanie po użyciu alkoholu, chociaż czyn ten ma istotne znaczenie w kontekście spełnienia przesłanki wynikającej z przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, ale także uzasadnione podejrzenie popełnienia przez niego wykroczenia z art. 87 § 1 Kodeksu wykroczeń.

Należy mieć bowiem na uwadze całokształt okoliczności zaistniałych w tej sprawie i wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności temu towarzyszące (i to zarówno te, które nastąpiły przed jak i po zdarzeniu). Organ prowadzący to postępowanie nie badał i nadal nie bada, czy w istocie czyn ten (wykroczenie) został popełniony, a także czy w wyniku jego popełnienia policjant może pełnić dalej służbę, ale czy okoliczności stanowiące pewien ciąg zdarzeń (zależnych oraz niezależnych od woli skarżącego) spowodowały konieczność wykluczenia tego policjanta z szeregów formacji policyjnej, z uwagi na "ważny interes służby".

Zatem punktem odniesienia (punktem centralnym) tego postępowania nie jest wyłącznie sam policjant, ale przede wszystkim dobro formacji konkretyzujące się w pojęciu ważnego interesu służby. W wielu zawodach, zwłaszcza wymagających zaufania społecznego - a do takich należy zaliczyć zawód policjanta - pewne zachowania i postawy powodują, że policjant traci przymiot nieposzlakowanej opinii i nie można pozostawić takiego funkcjonariusza w służbie. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Okolicznością powodującą niemożność pełnienia przez skarżącego służby, a tym samym uzasadniającą rozwiązanie z wymienionym stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, jest bowiem przede wszystkim utrata przez policjanta nieposzlakowanej opinii. Wymieniony nie posiada zatem przymiotu koniecznego do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu, a tym samym nie może on pełnić dalszej służby bez uszczerbku dla jej ważnego interesu.

Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w trakcie prowadzonego w dniu 26 września 2021 r. w L. na ul. K. przesiewowego badania stanu trzeźwości kierujących, do kontroli zatrzymany został kierujący samochodem osobowym marki [...] skarżący, będący funkcjonariuszem Policji. Mężczyznę poddano badaniu na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu urządzeniem marki AlcoQuant z wynikiem: o godz. 11:54 - 0,17 mg/l, o godz. 12:10 -0,16 mg/l. Wymieniony nie zgłaszał uwag co do sposobu przeprowadzenia badania, jak również nie żądał wykonania kolejnych pomiarów zawartości alkoholu w wydychanym powietrzu. Kolejne badania na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu urządzeniem marki Alkometr A 2.0 wykonano o godz. 13:51 i 14:05 z wynikami 0,00 mg/l.

Wymienionemu pobrano również krew na obecność alkoholu etylowego: I próbka - stwierdzono obecność alkoholu etylowego w ilości poniżej 0,1 %0, tj. poniżej zakresu badawczego metody, II próbka - nie stwierdzono obecności alkoholu etylowego. Prowadzone czynności wyjaśniające o wykroczenie zostały zakończone skierowaniem do sądu wniosku o ukaranie. Następnie w dniu 28 grudnia 2021 r. zapadł nieprawomocny wyrok nakazowy Sądu Rejonowego [...] Wydział Kamy, sygn. akt II W 490/21, w którym A.N. został uznany winnym popełnienia zarzucanego mu czynu, tj. prowadzenia pojazdu po użyciu alkoholu w ruchu lądowym, wyczerpującego znamiona wykroczenia z art. 87 § 1 Kodeksu wykroczeń i wymierzono mu karę grzywny w wysokości 1.500 złotych, orzeczono środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres sześciu miesięcy oraz zasądzono na rzecz Skarbu Państwa - Sądu Rejonowego [...] kwotę 220 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2021 r., poz. 1119, z późn. zm.) stan po użyciu alkoholu zachodzi w sytuacji, gdy zawartość alkoholu w organizmie wynosi lub prowadzi do obecności w wydychanym powietrzu od 0,1 mg do 0,25 mg alkoholu w 1 dm3. Natomiast prowadzenie pojazdu mechanicznego w ruchu lądowym w stanie po użyciu alkoholu stanowi wykroczenie przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji, stypizowane w art. 87 § 1 Kodeksu wykroczeń. Przedstawione wyżej okoliczności jednoznacznie wskazują, że skarżący dopuścił się zachowania o znamionach wskazanego wyżej wykroczenia. Nie stanowią usprawiedliwienia twierdzenia skarżącego przekazane funkcjonariuszowi dokonującemu kontroli drogowej w dniu 26 września 2021 r., iż zażył syrop na przeziębienie (karta nr 50 akt sprawy oraz protokół badania stanu trzeźwości analizatorem wydechu - karta nr 30 akt sprawy), czy odmienne wyjaśnienia wymienionego zawarte w protokole przesłuchania osoby, co do której istnieje uzasadniona podstawa do sporządzenia przeciwko niej wniosku o ukaranie z dnia 18 października 2021 r., iż na wynik badania mogło mieć wpływ używanie odświeżacza o nazwie "Fresh Breath", który jest na bazie alkoholu (karty nr 55-56 akt sprawy), ani nawet powoływanie się na "nieświadomość" co do zawartości alkoholu w stosowanym środku.

Jeżeli bowiem skarżący, jak sam wskazuje, spożywał lub używał produkty, które w swoim składzie zawierały alkohol, a następnie prowadził pojazd mechaniczny po drodze publicznej, to wykazał się co najmniej daleko idącą nieodpowiedzialnością, która nie pozwala na przyjęcie, że posiada on przymioty umożliwiające pełnienie służby w formacji mającej chronić społeczeństwo.

Jednocześnie swoim nieodpowiedzialnym postępowaniem skarżący doprowadził do uznania go (nieprawomocne) za winnego popełnienia wykroczenia polegającego na prowadzeniu pojazdu mechanicznego w ruchu lądowym w stanie po użyciu alkoholu, który to czyn nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, o których mowa w rocie ślubowania policjanta. Ponadto, wskazany czyn jest szczególnie naganny i wskazuje na duży stopień lekceważenia przez osobę, która taki czyn popełnia, norm bezpieczeństwa, a jego sprawca stwarza zagrożenie nie tylko dla siebie, ale przede wszystkim naraża na niebezpieczeństwo innych uczestników ruchu drogowego.

Tym samym organ uznał, że skarżący nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią, zatem nie spełnia podstawowego warunku wskazanego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, niezbędnego do pełnienia służby w Policji. Okoliczności te uniemożliwiają natomiast pozostawienie wymienionego w służbie, a zarazem stanowią wystarczającą przesłankę do zwolnienia go ze służby w Policji, ze względu na jej ważny interes.

Komendant wskazał, że za pozostawieniem skarżącego w służbie nie przemawia również jego bardzo krótki staż w Policji. Wymieniony został bowiem przyjęty do służby w Policji z dniem 23 lutego 2021 r., a zatem pełnił służbę przygotowawczą, która, stosownie do art. 29 ustawy o Policji, cechuje się tymczasowością. Podczas trzyletniego okresu służby przygotowawczej funkcjonariusze są poddawani m.in. weryfikacji przez bezpośrednich przełożonych w celu ustalenia cech osobistych funkcjonariusza, jak i jego umiejętności zawodowych. Służba przygotowawcza oznacza zatem, że organy Policji są zobowiązane do szczególnego weryfikowania przydatności funkcjonariusza do służby tak, aby do służby nie trafiały osoby nieodpowiednie, których późniejsza służba mogłaby dezawuować Policję, jako instytucję wykonującą zadania w imieniu Państwa. Dlatego też w stosunku do funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej stosowane są szczególnie surowe oceny ich postępowania (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r.; sygn. akt I OSK 41/16).

Zdaniem Komendanta skarżący winien był zdawać sobie sprawę z tego, że w tym okresie będzie podlegał szczególnie wnikliwej ocenie swoich przełożonych oraz że powinien wykazać, iż w każdej sytuacji gotowy jest wypełniać rotę złożonego ślubowania, a także udowodnić, iż posiada wszelkie predyspozycje do wykonywania zawodu policjanta (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r.; sygn. akt I OSK 1083/16). Wymaganiom stawianym policjantom skarżący jednak nie sprostał. Podstawą do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji było zatem ustalenie braku przymiotu nieposzlakowanej opinii. Fakt ten potwierdzały okoliczności towarzyszące zdarzeniu z dnia 26 września 2021 r. Nie była natomiast przedmiotem badania postawa funkcjonariusza w służbie, jej przebieg, czy pozytywna opinia służbowa. Organ nie kwestionował bowiem, że ww. pełniąc służbę w Policji cieszył się nieposzlakowaną opinią.

Był to warunek sine qua non, umożliwiający mu nieprzerwane kontynuowanie stosunku służbowego. Stąd też weryfikacja tych okoliczności byłaby bezprzedmiotowa dla tego postępowania. Odnosząc się zaś do kwestii zasady domniemania niewinności Komendant podniósł, że zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest uzależnione od wyniku prowadzonego postępowania wykroczeniowego. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem tego postępowania, a brak prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o wykroczenie pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. Natomiast zgromadzone w przedmiotowym postępowaniu materiały nie pozostawiają wątpliwości co do konieczności zwolnienia skarżącego ze służby ze względu na ważny interes służby.

W ocenie Komendanta, w chwili obecnej wymieniony nie posiada autorytetu oraz nieposzlakowanej opinii, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania. Pozostawanie wymienionego w służbie jest niemożliwe, gdyż mogłoby pozbawić tę formację wiarygodności w oczach opinii publicznej oraz wpłynąć co najmniej demotywująco, a nawet demoralizująco, na innych policjantów, od których wymaga się, aby sprostali stawianym im wysokim wymaganiom etyczno-moralnym. W zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby pozostaje, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji i w pełni realizujący stawiane przed tą formacją wymagania. Tych kryteriów skarżący obecnie nie wypełnia.

Skarżący wywiódł skargę od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 14 lutego 2022 r. nr 421 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucono naruszenie:

1. - art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy interes służby nie wymaga zwolnienia ze służby albowiem bezsporne jest to, że skarżący był opiniowany pozytywnie oraz osiągał bardzo dobre wyniki w służbie, jednakże zbagatelizowano wnioski, o przydatności skarżącego do, służby. Organy orzekające w sprawie nie przedstawiły okoliczności, które uzasadniałyby zwolnienie ze służby i przewagę interesu służbowego nad uzasadnionym interesem skarżącego;
2. - art. 42 ust. 3 Konstytucji poprzez kategoryczne uznanie, iż skarżący dopuścił się czynu polegającego na prowadzeniu pojazdu po użyciu alkoholu oraz popełnił wykroczenie stypizowane w art. 87 Kodeksu wykroczeń, w sytuacji gdy postępowanie wykroczeniowe nie jest prawomocnie zakończone, a tym samym skarżącemu przysługuje domniemanie niewinności i ciążące na nim zarzuty nie mogą być jeszcze traktowane jako okoliczności pewne i bezsporne;
3. - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na:
4. a) pominięciu okoliczności, iż do zdarzenia z powodu, którego prowadzone jest przeciw skarżącemu postępowanie karne i dyscyplinarne doszło poza służbą;
5. b) pominięciu faktu, iż skarżący nie był karany sądownie ani też dyscyplinarne;
6. - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, iż:

1. a) wszczęcie przeciw stronie postępowania wykroczeniowego uzasadnia wydalenie ze służby, w sytuacji gdy interes służby wymaga pozostawienia w niej funkcjonariuszy, którzy rzetelnie realizują zadania i czynności, dbają o kondycję fizyczną i są dyspozycyjni;
2. b) proces adaptacji i służba przygotowawcza odbyta przez stronę nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, w sytuacji gdy strona otrzymywała dobre noty dotyczące służby, a także poprzez: dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, iż wszczęcie przeciw stronie postępowania karnego i dyscyplinarnego uzasadnia wydalenie ze służby, w sytuacji gdy interes służby wymaga pozostawienia w niej funkcjonariuszy, którzy rzetelnie realizują zadania i czynności.

W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżony rozkaz personalny odpowiada prawu. Przy wydaniu zaskarżonego i poprzedzającego go rozstrzygnięcia nie doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego, jak również prawa procesowego w stopniu, który miałby wpływ na wynik niniejszej sprawy. Tylko zaś w takiej sytuacji możliwe jest uwzględnienie skargi.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że rozstrzygnięcie organu w niniejszej sprawie podjęte zostało na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Celem prowadzonego postępowania było wskazanie przyczyn i okoliczności uzasadniających zwolnienie skarżącego ze służby ze względu na ważny interes służby, nie zaś do ustalania i badania postawy, osiągnięć czy przebiegu służby skarżącego. Są to okoliczności relewantne z punktu widzenia normy prawnej stanowiącej podstawę materialną zaskarżonej decyzji. Punktem odniesienia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest wyłącznie sam policjant, ale przede wszystkim dobro formacji konkretyzujące się w pojęciu ważnego interesu służby. Istotą sprawy było zatem dokonanie przez organ Policji ustalenia, czy pozostawienie skarżącego w służbie narusza ważny interes służby i w konsekwencji uzasadnia jego zwolnienie ze służby.

Rozkaz personalny wydany na podstawie powyższego przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowany jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie akt o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych, czy celowościowych dotyczących realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r.; sygn. akt I OSK 301/11).).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprawdzie prawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "ważny interes służby" jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego.

Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Pojęcie ważnego interesu służby nie zostało bliżej określone w przepisach prawnych. W praktyce na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalszej służby, ale nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 1999 r.; sygn. akt II SA 426/99).

W interesie policyjnej służby leży, aby każdy funkcjonariusz był nieskazitelny w zakresie przestrzegania przepisów prawa (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji), aby strzegł on tajemnicy prawnie chronionej, honoru i godności Policji, a także aby dbał o dobre imię służby. Interes służby przejawia się ponadto w stałym spełnianiu przez policjanta wymogów stawianych osobie ubiegającej się o przyjęcie do służby w Policji, określonych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji (nieposzlakowana opinia, brak nagannych postaw wobec państwa, społeczeństwa, przełożonych).

Sąd meriti podkreślił, że interes służby (interes Policji) jest dobrem prawnie chronionym, które wchodzi w skład innego dobra, a mianowicie określonego w art. 7 k.p.a. jako interes społeczny. Nie każdy naruszony interes służby może prowadzić do zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, bowiem przepis ten wymaga, aby była to kwalifikowana forma interesu służby w postaci ważnego interesu służby. Na uwagę zasługuje tutaj również stwierdzenie, że podstawą zwolnienia policjanta w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji mogą być także zdarzenia niezawinione przez policjanta, nie związane z jego nagannym postępowaniem i wskutek niefortunnego zbiegu wydarzeń prowadzące do konieczności usunięcia go ze służby. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi więc ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji dokonały w tej sprawie prawidłowej wykładni i właściwie zastosowały art. 41 ust. 2 pkt 5, jak też art. 43 ust. 3 i 4 ustawy o Policji, w sposób wyczerpujący uzasadniając przy tym podjęte rozstrzygnięcia, co pozwoliło Sądowi stwierdzić, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie była dowolna. Organy administracji publicznej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Ustalony w sprawie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji dopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń. Tak więc, również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie istotnych (wskazanych w skardze) okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy okazał się nieuzasadniony.

W sprawie zostało bowiem wykazane przez organy Policji, że skarżący w dniu 26 września 2021 r. w L. na ul. K., będąc jako funkcjonariusz Policji zobligowany do postępowania w taki sposób, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji, pomimo tego, że powinien przestrzegać zasad poprawnego zachowania, jak również dbać o społeczny wizerunek Policji, jako formacji, w której służy, prowadził pojazd mechaniczny w stanie po spożyciu alkoholu, potwierdzonym badaniem urządzeniem służącym do pomiaru alkoholu w wydychanym powietrzu o wartościach: o godz. 11:54 - 0,17 mg/1, o godz. 12:10 - 0,16 mg/1. Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy zgodzić się z Komendantem Głównym Policji, że konsekwencją dokonanych w sprawie ustaleń, co do prowadzenia przez skarżącego samochodu w stanie po spożyciu alkoholu, jest utrata przez niego nieposzlakowanej opinii.

Zachowanie to, jako nieetyczne i sprzeczne z etosem zawodu policjanta, daje podstawę do podważenia posiadania przez funkcjonariusza nieposzlakowanej opinii, a także zdolności do pełnienia służby w formacji zmilitaryzowanej, podległej szczególnej dyscyplinie służbowej, której jest gotów się podporządkować. Uzasadniony jest zatem pogląd, że nie do pogodzenia z "ważnym interesem służby" jest realizacja zadań służbowych przez policjanta, który utracił przymiot nieposzlakowanej opinii. Policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych, co znajduje pełne uzasadnienie w przepisach ustawy o Policji. Policjant powinien mieć zawsze wzgląd na to, aby swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji. Powinien też unikać wszelkich sytuacji zarówno w służbie, jak i w życiu prywatnym, które godziłyby w dobre imię Policji. Ocena organu, że skarżący utracił - w kontekście powyższego - przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu, nie jest więc dowolna.

Organ miał podstawy do stwierdzenia, że skarżący - z uwagi na zadania spoczywające na Policji - nie powinien dalej pełnić w niej służby. Zachowanie skarżącego zasadnie ocenione zostało przez organ pierwszej instancji i Komendanta Głównego Policji, jako naruszające ważny interes służby. Podkreślić należy przy tym, że sąd administracyjny nie dokonuje kontroli prowadzonej przez organ policji polityki kadrowej. Do sądu administracyjnego należy dokonanie oceny, czy działanie organu i podjęte w jego ramach rozstrzygnięcia nie były dowolne, czy organ rozważył wszechstronnie wszystkie okoliczności istotne w tej sprawie oraz czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd meriti stwierdził, że organy Policji miały podstawy do zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i przepis ten został zastosowany prawidłowo.

W ocenie Sądu pierwszej instancji bez wpływu na istnienie przesłanek opisanych w tym przepisie pozostaje prawnokarna zasada domniemania niewinności. Sam bowiem fakt, że skarżący w postępowaniu wykroczeniowym nie został prawomocnie skazany nie świadczy jeszcze o braku podstaw do zwolnienia skarżącego ze służby ze względu na istnienie ważnego interesu służby. W sprawie tej Komendant Wojewódzki Policji [...] wypełnił także obowiązek nałożony na niego przez ustawodawcę w art. 43 ust. 3 i ust. 4 ustawy o Policji, tj. wystąpił o opinię organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów.

Reasumując, w ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, została podjęta zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. na podstawie wyczerpująco wnikliwej analizy całokształtu sprawy w kontekście specyfiki służby i sytuacji kadrowej policjanta. Zgromadzony materiał dowodowy dał zaś wystarczające podstawy do podjęcia przedmiotowej decyzji. Organy dokonały przy tym, zgodnie z art. 80 k.p.a., swobodnej, a nie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Również uzasadnienia obu rozstrzygnięć odpowiadają art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy obu instancji w przekonywujący sposób wyjaśniły bowiem przyczyny, z powodu których uznały, że zachowanie skarżącego naruszyło chroniony prawnie ważny interes służby oraz powody z jakich rozstrzygnięciu w przedmiocie zwolnienia ze służby nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu - z odwołaniem się do "art. 57 § 1 ust. 3 P.p.s.a." - naruszenie:

1. 1) art. 41 ust 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez błędne zastosowanie, w sytuacji gdy interes służby nie wymaga zwolnienia ze służby skarżącego albowiem bezsporne jest to, że skarżący był opiniowany pozytywnie oraz osiągał bardzo dobre wyniki w służbie, jednakże zbagatelizowano wnioski o przydatności skarżącego do służby. Organy pierwszej i drugiej instancji nie przedstawiły okoliczności, które uzasadniały by zwolnienie skarżącego i przewagę interesu służbowego nad uzasadnionym interesem skarżącego;
2. 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:
3. a) pominięcie okoliczności, iż do zdarzenia z powodu, którego prowadzonej jest przeciw skarżącemu postępowanie karne i dyscyplinarne doszło poza służbą;
4. b) pominięcie faktu, iż skarżący nie był karany sądowi ani też dyscyplinarne;
5. 3) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, iż:
6. a) wszczęcie przeciw stronie postępowania wykroczeniowego uzasadnia wydalenie ze służby, w sytuacji gdy interes służby wymaga pozostawienia w niej funkcjonariuszy, których rzetelnie realizują zadania i czynności, dbają o kondycję fizyczną i są dyspozycyjni;
7. b) proces adaptacji i służba przygotowawcza odbyta przez stronę nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, w sytuacji gdy strona otrzymywała dobre noty dotyczące służby;
8. 4) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, iż wszczęcie przeciw stronie postępowania karnego i dyscyplinarnego uzasadnia wydalenie ze służby, w sytuacji gdy interes służby wymaga pozostawienia w niej funkcjonariuszy, których rzetelnie realizują zadania i czynności.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył nadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ oświadczył nadto, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu.

Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi) może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sąd drugiej instancji nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera, a ponadto została częściowo wadliwe skonstruowana. Zauważyć bowiem należy, że w świetle art. 174 P.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną winien wskazać w sposób nie budzący wątpliwości, czy w jego ocenie miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a), czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez stronę skarżącą pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (zob. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r.; sygn. akt II GSK 3248/17). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających), wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r.; sygn. akt I OPS 10/09; publ. ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna w ogóle nie przyporządkowuje poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 P.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała przy tym na jakikolwiek przepis postępowania sądowoadministracyjnego, którego naruszenie zarzuca Sądowi pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta - jak to wskazano w jej petitum - na "art. 57 § 1 ust. 3 p.p.s.a.". Wskazać należy, że art. 57 § 1 P.p.s.a. dotyczy wymogów formalnych skargi w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Co ważne, przepis ten składa się z paragrafów. Paragraf 3 tego przepisu stanowi, że jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej odwołując się do wskazanej regulacji przywołał przepisy dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz postępowania dowodowego przed organem, związane z gromadzeniem i oceną dowodów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka konstrukcja rozpoznawanego środka zaskarżenia odbiega od ustawowego wymogu powiązania zarzutów naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu administracyjnego pierwszej instancji w danej sprawie. Podkreślić bowiem należy, że dla poprawności zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej. Sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia prawidłowość ich zastosowania przez organy.

Mając zaś na uwadze znaczenie konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 P.p.s.a. oraz określone tymi przepisami prawa konieczne wymogi, którymi w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty nie można pominąć wskazania, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, transparentność i czytelność formułowanej w niej treści jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 października 2017 r.; sygn. akt II FSK 1445/17 oraz z dnia 9 listopada 2023 r.; sygn. akt II GSK 973/20). Przedstawione uchybienia nie uniemożliwiają jednakże Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenia kontroli kasacyjnej w świetle wskazanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09).

W ramach rekonstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej na tle skorelowania ich treści z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zakwalifikował pierwszy zarzut skargi kasacyjnej jako zarzut "niewłaściwego zastosowania prawa materialnego", a trzy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej jako zarzuty "naruszenia przepisów postępowania".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi na rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. O tym bowiem, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie.

Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej. Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdził, że istota zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do wytknięcia Sądowi pierwszej instancji pominięcia istotnych okoliczności faktycznych, a tym samym dowolną ocenę materiału dowodowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej braki w zakresie należytej analizy stanu faktycznego przez organy Policji orzekające w sprawie nie zostały poddane należytej ocenie przez Sąd pierwszej instancji.

Jak wynika z art. 7 k.p.a., organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 75 § k.p.a. jako dowód należy zaś dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego. Art. 107 § 3 k.p.a. określa z kolei jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji.

Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji - z uwagi na ważny interes służby - organ Policji zobowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i umożliwiał wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę podzielić należy ocenę zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji, że taki materiał został w sprawie zebrany, a jego ocena dokonana przez organy Policji była swobodna a nie dowolna.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2011 r.; sygn. akt I OSK 301/11).

W konsekwencji, w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja orozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było jej wykluczenie z tego grona.

Co ważne, rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować w służby w omawianej formacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy o Policji, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych.

Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący.

Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby tej formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona przesłanka zwolnienia ze służby przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

W myśl zasad etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji oraz powinien dbać o społeczny wizerunek Policji, jako formacji i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. Funkcjonariusz traci przymiot "nieposzlakowanej opinii" znajdując się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Przypisywany skarżącemu czyn jest naganny z punktu widzenia poszanowania zasad porządku prawnego, co jest szczególnie ważne ze względu na rodzaj pełnionej służby oraz podważa wiarygodność skarżącego niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta oraz godzi w dobre imię formacji, której był funkcjonariuszem. Wszystkie okoliczności przytoczone przez organy Policji oraz Sąd pierwszej instancji pozwalały na ocenę, iż skarżący utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było w pełni uprawnione.

W okolicznościach niniejszej sprawy interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad dobrem Policji. W orzecznictwie ugruntowana jest stanowisko, zgodnie z którym przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta (w tej materii zob. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2019 r.; sygn. akt I OSK 710/17).

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że organy Policji nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego, uzasadniając swoje stanowisko w zgodzie z wymogami określonymi treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób się zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera obszerny wywód, który sprowadza się raczej do analizy aksjologii pracy w Policji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń.

Podkreślenia wymaga, że celem prowadzonego postępowania wyjaśniającego było wskazanie przyczyn i okoliczności uzasadniających zwolnienie skarżącego ze służby ze względu na ważny interes służby. Istota sprawy sprowadzała się zatem do wykazania ważnego interesu służby i jego naruszenia czy też zagrożenia, nie zaś do ustalania i badania postawy oraz przebiegu służby skarżącego. Są to okoliczności relewantne z punktu widzenia normy prawnej stanowiącej podstawę materialną zaskarżonej decyzji. Ustalenia dokonane w toku postępowania umożliwiają ocenę postawy moralnej i etycznej skarżącego, jako nagannej. Podkreślić należy, że zwolnienie skarżącego ze służby należy rozpatrywać w aspekcie zdecydowanej reakcji formacji na przejaw łamania prawa i lekceważenie etosu policjanta oraz jako sygnał zwrotny dla społeczeństwa wskazujący na to, że Policja jest sama w stanie oczyścić swoje szeregi z osób nie zasługujących na służbę w niej.

Skarżącemu został postawiony bowiem zarzut prowadzenia pojazdu po użyciu alkoholu w ruchu lądowym, wyczerpującego znamiona wykroczenia z art. 87 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (obecny publikator: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2119). W dniu 28 grudnia 2021 r. wobec skarżącego zapadł nieprawomocny wyrok nakazowy Sądu Rejonowego [...] Wydział Karny, sygn. akt II W 490/21, w którym skarżący został uznany winnym popełnienia zarzucanego mu czynu, tj. prowadzenia pojazdu po użyciu alkoholu w ruchu lądowym, wyczerpującego znamiona wykroczenia z art. 87 § 1 Kodeksu wykroczeń i wymierzono mu karę grzywny w wysokości 1.500 złotych, orzeczono środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres sześciu miesięcy oraz zasądzono na rzecz Skarbu Państwa - Sądu Rejonowego [...] kwotę 220 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W kontekście powyższego podkreślić należy, że przedmiotem kontrolowanego postępowania nie było ustalanie sytuacji prawnokarnej skarżącego. Wyjaśnić należy, że zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostaje bez związku z wynikiem prowadzonego postępowania karnego. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2021 r.; sygn. akt III OSK 4722/21 oraz z dnia 6 września 2022 r.; sygn. akt III OSK 2592/21). Organ nie ma obowiązku weryfikowania zarzutów przedstawionych policjantowi w toku postępowania karnego, w szczególności nie musi wykazywać winy funkcjonariusza, a tym samym gromadzić dowodów na okoliczność potwierdzenia popełnienia przez policjanta zarzucanych mu przestępstw (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 1951/21).

W niniejszej sprawie nie jest także uprawione powołanie się na zasadę domniemania niewinności wyrażoną w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (obecny publikator: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 37 ze zm.), stosowanym odpowiednio na mocy odesłania zawartego w art. 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (obecny publikator: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1124 ze zm.). Art. 42 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Stosownie zaś do treści art. 5 § 1 ustawy – Kodeks postępowania karego oskarżonego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem. Niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść oskarżonego (§ 2).

Zasada wynikająca z art. 42 Konstytucji RP oraz art. 5 wskazanego kodeksu. znajduje zastosowanie wyłącznie na gruncie postępowania karnego. Tym samym nie ma ona zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem jej przedmiotem było ustalenie zasadności zwolnienia funkcjonariusza Policji z uwagi na ważny interes służby. Celem przedmiotowego postępowania nie było zbadanie, czy skarżący dopuścił się czynu zabronionego, ale czy jego zachowanie – w opinii społecznej – pozwala na jego pozostanie w służbie. Organy Policji dokonywały oceny zachowania skarżącego pod kątem tego, czy w dalszym ciągu posiada on przymiot nieposzlakowanej opinii.

Z powyższych względów nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując ze skarżącym stosunek służbowy z uwagi na ważny interes służby. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes policjanta był ważniejszy od dobra formacji oraz by z naruszeniem ważnego interesu służby należało go bezwzględnie pozostawić w gronie funkcjonariuszy Policji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać należy zatem za bezzasadny. Sądowi pierwszej instancji i organom Policji nie można bowiem zarzucić nieprawidłowej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu w niepodważonych okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, ustalonych - jak wskazano powyżej – w sposób prawidłowy.

Nawiązując do argumentacji autora skargi kasacyjnej, że przeciwko wydaleniu skarżącego ze służby wypowiedział się Zarząd Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa [...], zaznaczyć należy, że na tle art. 43 ust. 3 ustawy o Policji ukształtował się jednolity pogląd, że zasięgnięcie opinii organizacji zakładowej związku zawodowego jest obligatoryjne, ale wymóg ten oznacza jedynie, że organ planując zwolnienie policjanta ma obowiązek uprzedzić o tym organizację związkową i umożliwić jej zajęcie w tym zakresie stanowiska. Przy czym stanowisko organizacji związkowej ma wyłącznie charakter konsultacyjny, a w związku z tym negatywne stanowisko strony związkowej nie może stanowić argumentu przemawiającego za pozostawieniem skarżącego w służbie w Policji.

Podkreślenia nadto wymaga, że w sprawie przedmiotem badania nie była postawa funkcjonariusza w służbie, jej przebieg, czy pozytywna opinia służbowa. Z kolei wobec argumentacji autora skargi kasacyjnej, że zaistniałe zdarzenie miało miejsce poza służbą podkreślić należy, że stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o Policji przed podjęciem służby policjant składa ślubowanie, którego treść w sposób jednoznaczny wskazuje, że funkcjonariusza Policji, skoro ma obowiązek chronić porządek prawny i przestrzegać prawa, obciąża również obowiązek znajomości tych przepisów prawa, które są związane z pełnioną przez niego służbą. Funkcjonariusz Policji powinien zachowywać się godnie nie tylko w czasie wykonywania czynności służbowych, ale także w życiu prywatnym. Jest to jeden z jego podstawowych obowiązków.

Zatem także w czasie poza służbą policjant musi bezwzględnie unikać takich zachowań, które mogą pozbawiać macierzystą formację wiarygodności w opinii publicznej. Nawet bowiem poza służbą od funkcjonariusza wymaga się odpowiedniego zachowania z uwagi na to, że osobą swoją reprezentuje on zarówno godność Państwa, jak i pełnionej służby. Skarżący - jak wynika z wydanych przez organy Policji rozkazów personalnych, jak i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji - wymogowi temu nie sprostał.

Mając powyższe względy na uwadze i uznając, że skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.