Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 754/20 oddalił skargę A.S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Grodzisku Mazowieckim w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej (dotyczy wniosku z godz. 10:32:45).
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 10 września 2020 r. o godzinie 10:32:45 A.S. zwrócił się (za pośrednictwem platformy ePUAP) do Prezesa Sądu Rejonowego w Grodzisku Mazowieckim z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:
"Proszę o doprecyzowanie informacji publicznej przez podanie więcej informacji niż do tej pory uzyskałem z instytucji publicznych: Sądu, Prokuratury, Policji. W jakim trybie przekazano akta [..] do Prokuratury Rejonowej w Grodzisku Mazowieckim? Był wniosek Prokuratury? Kiedy? Znak pisma z Prokuratury? Data pisma z Prokuratury? Kiedy Sąd wysłał akta do Prokuratury (data)? W jakim trybie przekazano akta [..] do Prokuratury Rejonowej w Pruszkowie? Był wniosek Prokuratury? Kiedy? Znak pisma z Prokuratury? Data pisma z Prokuratury? Kiedy Sąd wysłał akta do Prokuratury (data)? Wiem, że skarga Starosty [..] (kontekst art. 212 k.k. i "mrożenie" dziennikarza społecznego krytycznego wobec władzy publicznej) z KPP w Grodzisku Maz. na początku grudnia 2017 roku została wysłana do Sądu Rejonowego w Grodzisku Maz.
Sąd założył akta [..] i co dalej się działo? Na mocy prawa (jeśli, to proszę podać podstawę prawną) z urzędu Sąd wysłał akta do Prokuratury Rejonowej? Prokuratury z którego miasta? Kiedy wysłał (data)? W odpowiedzi proszę przywołać imię, nazwisko, funkcję funkcjonariusza publicznego (np. [..]), sygnaturę sprawy sądowej (tj. [..]), datę podpisania mojego niniejszego Wniosku o Udostępnienie Informacji Publicznej (w skrócie: WoUIP)".
W odpowiedzi na powyższe Prezes Sądu Rejonowego w Grodzisku Mazowieckim wystosował do strony pismo z dnia 16 września 2020 r., w którym stwierdził, że wniosek dotyczy sprawy tutejszego Sądu o sygn. akt: [..]. Akta sprawy [..] w dniu 20 września 2018 r. zostały przekazane do Prokuratury Rejonowej w Grodzisku Mazowieckim w trybie art. 35 § 1 k.p.k., która od tego dnia jest dysponentem akt.
A.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w rozpatrzeniu jego wniosku, zarzucając jego niezrealizowanie wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.
W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że pismo organu nie ma podpisu zaufanego ani kwalifikowanego. Podkreślił, że doszło do wyraźnego naruszenia prawa, ponieważ udzielona mu informacja nie była przedmiotem złożonego wniosku. W ocenie skarżącego organ powinien ściągnąć z powrotem własne akta sądowe i udzielić odpowiedzi na pytania. W oparciu o segregatory, rejestry papierowe i rejestry cyfrowe oraz komputery, bez nadmiernej pracowitości i przetwarzania informacji można było w terminie ustawowym udostępnić informację publiczną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Nadmienił, że pismem z dnia 16 września 2020 r. udzielono wyczerpującej odpowiedzi na postawione we wniosku zapytania. Informacja publiczna została udostępniona w ustawowym terminie i w sposób wskazany przez wnioskodawcę. Organ wskazał nadto, że wniosek dotyczy sprawy o sygn. akt [..], której to akta w dniu 20 września 2018 r. zostały przekazane do Prokuratury w trybie art. 35 § 1 k.p.k. Powyższe oznacza, że sąd uznał się za niewłaściwy i przekazał akta innemu organowi. Wobec powyższego nie było wniosku Prokuratury o przekazanie akt. Ponadto poinformowano wnioskodawcę, że od dnia 20 września 2018 r. dysponentem akt jest Prokuratura Rejonowa w Grodzisku Mazowieckim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśniając zakres kontroli sądowej w sprawach na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej oraz stwierdzając, że Prezes Sądu Rejonowego w Grodzisku Mazowieckim jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, stwierdził, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. Jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej.
W ocenie Sądu żądana w niniejszej sprawie wnioskiem z dnia 10 września 2020 r. informacja stanowi informację publiczną, dotyczy ona bowiem działania organu władzy publicznej, jakim jest Sąd Rejonowy w Grodzisku Mazowieckim. Pytania zawarte we wniosku dotyczyły czynności Sądu podjętych w związku z wpłynięciem do tego Sądu "skargi" Starosty [..] M.W.. W odpowiedzi na ten wniosek organ poinformował skarżącego, że istotnie taka sprawa została zarejestrowana w Sądzie pod numerem [..]. Akta tej sprawy zostały w dniu 20 września 2018 r. przekazane do Prokuratury Rejonowej w Grodzisku Mazowieckim, a przekazanie to nastąpiło w trybie art. 35 § 1 k.p.k., co oznacza, że Sąd uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy i przekazał sprawę innemu organowi. Prezes Sądu Rejonowego wyjaśnił też, odnosząc się do żądania skarżącego, że nie było wniosku Prokuratury o przekazanie akt.
Ponadto, co istotne, poinformowano wnioskodawcę, że od dnia 20 września 2018 r. dysponentem akt jest Prokuratura Rejonowa w Grodzisku Mazowieckim. Zdaniem Sądu tak udzielona odpowiedź, biorąc pod uwagę treść wniosku oraz sposób formułowania pytań, stanowi kompletną odpowiedź na ten wniosek, a co za tym idzie powoduje, że organ nie pozostaje w bezczynności. Szczególnie wobec faktu, że skarżący właściwie nie precyzuje na czym polegać ma niekompletność załatwienia jego wniosku, czy też – jak twierdzi – udostępnienie informacji innej niż objęta zakresem przedmiotowego wniosku.
Odnosząc się do zarzutu wadliwego doręczenia odpowiedzi na wniosek, Sąd stwierdził, że brak podpisu zaufanego, czy też podpisu kwalifikowanego nie może zostać uznany za okoliczność świadczącą o bezczynności organu. Zdaniem Sądu, dopuszczalne było przekazanie skarżącemu skanu tego pisma w formie elektronicznej, zważywszy na to, że skarżący kategorycznie nie życzył sobie, aby kierować do niego korespondencję pisemną drogą tradycyjną (pocztową).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.S. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie wyroku i stwierdzenie bezczynności organu, zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez niedostrzeżenie naruszenia prawa materialnego przez organ skarżony w postaci art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezasadne przyjęcie, że organ udzielił wyczerpującej odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nie odpowiedział na zawarte we wniosku pytania dotyczące tego, czy był wniosek Prokuratury o wysłanie akt i kiedy taki wniosek był wysłany. Okoliczność, że Sąd z urzędu stwierdził swoją niewłaściwość w sprawie nie wyklucza istnienia wniosku Prokuratury o przesłanie akt sprawy. Organ nie udzielił zatem odpowiedzi w tym zakresie, co oznacza, że pozostawał w bezczynności.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 529) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania.
W ocenie skarżącego kasacyjnie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) – dalej: p.u.s.a., w wyniku niezasadnego przyjęcia, że organ udzielił wyczerpującej odpowiedzi na wniosek.
Zarzut ten nie mógł być skuteczny.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była sprawa bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, a nie sprawa ze skargi na decyzję lub postanowienie. Sąd I instancji oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 nie stosował i nie mógł stosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania w sprawie ze skargi na decyzję lub postanowienie, a nie w sprawie ze skargi na bezczynność. Sąd zatem nie mógł naruszyć ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ani powiązanego z nim w treści zarzutu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., zgodnie z którym "Kontrola, o której mowa w § 1 (tj. kontrola działalności administracji publicznej – przyp. NSA), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej".
Należy przypomnieć, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Skoro zatem art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli.
Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie wskazał. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542).
Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p..u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473).’
Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Po pierwsze, Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047). Po drugie, nie doszło do naruszenia przepisów powiązanych w treści zarzutu z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wykazano już wyżej. Nieskuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu skutkowała z kolei nieskutecznością powiązanego z nim naruszenia art. 10 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p.
Skoro bowiem podstawę oddalenia wniesionej skargi stanowił art. 151 p.p.s.a., który Sąd zastosował w związku z brakiem podstaw do uznania, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to brak wskazania przepisów zobowiązujących Sąd do wydania rozstrzygnięcia o zaistniałej bezczynności w powiązaniu z przepisami zobowiązującymi organ do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w połączeniu z zarzutem wadliwego oddalenia skargi, powodował, że zarzut "niedostrzeżenia naruszenia prawa materialnego" (art. 10 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p.) oparty o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie mógł odnieść skutku.
Dodatkowo kwestionowanie kompletności, a zatem treści odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji nie mogło być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek", ani zarzutem naruszenia art. 13 u.d.i.p., który – poza tym, że składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych nie sprecyzowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie, reguluje kwestie terminu udostępniania informacji publicznej na wniosek.
Z wyżej wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., z uwagi na nieskuteczność postawionych zarzutów, skargę kasacyjną oddalił.
Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pozostawiono do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy.