Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Op 523/21 oddalił skargę Powiatu N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], którym stwierdzono nieważność uchwały Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora [...] Liceum [...] w N..
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Zarząd Powiatu w N. dopuścił się istotnego naruszenia prawa, bowiem nie podjął uchwały w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] Liceum w N., co powoduje, iż uchwała Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 2021 r. w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia tego konkursu podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Powyższe obligowało Wojewodę Opolskiego do wyeliminowania wyżej opisanej uchwały z obrotu prawnego w trybie nadzorczym.
Podkreślono, że uchwała Zarządu Powiatu jako akt administracyjny jest odrębnym dokumentem od protokołu z posiedzenia Zarządu. Protokół ten nie może zastąpić uchwały. Jest on tylko odzwierciedleniem (utrwaleniem) przebiegu posiedzenia, w szczególności dyskusji nad rozstrzygnięciami podejmowanymi przez Zarząd Powiatu, czy też poszczególnych czynności i wypowiedzi jego uczestników. W przedłożonym przez skarżącego protokole nr [...]z posiedzenia Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] czerwca 2021 r. (akta sądowe sprawy, karta 27) opisano, że Naczelnik Wydziału Edukacji i Kultury omówił i uzasadnił wniosek w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego przeprowadzenia konkursu na dyrektora [...] Liceum w N.. Wskazano, że Zarząd podjął decyzję o wszczęciu procedury przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] Liceum w N. poprzez ogłoszenie konkursu. Zdaniem Sądu to ostatnie sformułowanie wyraża jedynie zamiar (intencję) Zarządu Powiatu w N. w zakresie ogłoszenia konkursu, nie materializując tego zamiaru.
Innymi słowy, wynikająca z ww. protokołu wola wszczęcia procedury konkursowej nie świadczy o podjęciu uchwały w tym przedmiocie. Wola ta powinna bowiem zostać właściwie uzewnętrzniona przez podjęcie stosownej uchwały i to w wymaganej prawem formie.
W świetle powyższego Sąd w pełni zgodził się z Wojewodą, że stwierdzona wadliwość w zakresie ogłoszenia (wszczęcia) postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora [...] Liceum w N. oznacza, iż wszystkie akty i czynności stanowiące konsekwencję niezgodnego z prawem i tym samym nieważnego aktu ogłoszenia (wszczęcia) postępowania konkursowego istotnie naruszają prawo. Zaakcentowano, że uchwała o ogłoszeniu konkursu stanowi pierwszy etap procedury konkursowej, zaś podjęcie następczej uchwały, czyli uchwały z dnia [...] lipca 2021 r. w sytuacji, gdy doszło do naruszenia procedury konkursowej, bo nie wydano uchwały inicjującej procedurę konkursową, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały następczej. Tylko właściwie podjęte czynności w trakcie prawidłowo ogłoszonego konkursu upoważniały Zarząd Powiatu do powołania składu osobowego komisji konkursowej. Przez brak wydania uchwały o ogłoszeniu konkursu Zarząd Powiatu uniemożliwił kontrolę tego aktu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat N., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 920) zwanej dalej u.s.p. poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że uchwała nr [...] Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] lipca 2021 r. została wydana z istotnym naruszeniem prawa, co spowodowało wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności ww. uchwały, a następnie oddalenie skargi, podczas gdy Zarząd Powiatu w N. na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2021 r. podjął skuteczną uchwałę o powołaniu składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Liceum w N.;
- 2) przepisów postępowania, tj. art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu elektronicznego, tj. nagrania posiedzenia zarządu powiatu N. z dnia [...] czerwca 2021 r. zapisanego na nośniku elektronicznym pendrive na okoliczność podjęcia skutecznej uchwały przez Zarząd Powiatu w N., przebiegu procedowania, przeprowadzenia głosowania, wyników głosowania nad uchwałą.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a., względnie skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;
- 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;
- 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany;
- 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. polegające na przyjęciu, że uchwała nr [...] Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] lipca 2021 r. została wydana z istotnym naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna uzasadniać pogląd, zgodnie z którym Zarząd Powiatu w N. na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2021 r. podjął skuteczną uchwałę o powołaniu składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora [...] Liceum w N. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna i o jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.
Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził kontrolując zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze, że uchwała Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora [...] Liceum [...] w N. mogła zostać podjęta dopiero wówczas, gdyby poprzedzała ją odrębna uchwała o wszczęciu procedury konkursowej w zakresie wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora [...] Liceum w N..
Zgodnie z art. 63 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 z późn. zm.) kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Przeprowadzenie postępowania konkursowego wymaga jego wszczęcia. Dopiero wszczęcie takiego postępowania stanowi podstawę do powołania, na podstawie art. 63 ust. 14 ww. ustawy komisji konkursowej.
Potwierdza to § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428), zgodnie z którym organ prowadzący szkołę publiczną ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora takiej szkoły. W przypadku szkoły ponadpodstawowej będącej liceum ogólnokształcącym zarząd powiatu wszczyna postępowanie konkursowe, powołuje komisję konkursową i zatwierdza wyniki przeprowadzonego konkursu oraz powierza stanowisko dyrektora szkoły wybranemu w konkursie kandydatowi.
Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w tej sprawie nie została podjęta uchwała o wszczęciu postępowania konkursowego, to nie było podstawy prawnej do podjęcia unieważnionej przez organ nadzoru kolejnej uchwały, którą była uchwała Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu. Powołano komisję konkursową do przeprowadzenia konkursu, który nie został wszczęty.
Taki stan faktyczny sprawy w pełni uzasadniał stwierdzenie podjęcia uchwały z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] z istotnym naruszeniem prawa. Tym samym w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa stwierdzając, że skoro ww. uchwała nr [...] została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, to art. 79 ust. 1 u.s.p. nakazywał organowi nadzoru jej unieważnienie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podnosi, że wprawdzie nie sporządzono uchwały o wszczęciu postępowania konkursowego do przeprowadzenia konkursu celem wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora [...] Liceum w N., to jednak nie oznacza, że w istocie takiej uchwały nie podjęto. Przywołuje przy tym wyciąg z protokołu posiedzenia Zarządu
Powiatu w N. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] z treści którego wynika, że
Naczelnik Wydziału Edukacji i Kultury Starostwa Powiatowego w N. przedstawił okoliczności wskazujące na ogłoszenie konkursu celem wyłonienia kandydata na dyrektora [...] Liceum w N. w maju 2021 r. oraz uchyleniu tej uchwały w dniu [...] maja 2021 r. z powodu pandemii Covid-19. Z treści tego protokołu wynika, że Zarząd Powiatu podjął decyzję o wszczęciu procedury konkursowej na stanowisko dyrektora [...] Liceum w N. poprzez przeprowadzenie konkursu.
Jednakże nie można uznać, że taki zapis protokołu zastępuje uchwałę Zarządu Powiatu. O tym bowiem, w jaki sposób Zarząd Powiatu podejmuje uchwały decyduje Statut tego Powiatu określony w uchwale Nr [...] Rady Powiatu w N. z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu N. (Dz. Urzęd. Woj. [...]), zwanej dalej Statutem.
Zgodnie z § 68 ust. 1 Statutu sprawy należące do kompetencji Zarządu Powiatu rozstrzygane są w formie uchwał bądź decyzji administracyjnych. Wszczęcie procedury konkursowej następuje na podstawie uchwały, a nie decyzji administracyjnej, ponieważ żaden przepis nie przyznaje kompetencji organowi prowadzącemu szkołę do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie.
Statut Powiatu N. nie przewiduje możliwości podjęcia uchwały w sposób dorozumiany lub ustnie. Zgodnie bowiem z § 68 ust. 3 Statutu każda uchwała Zarządu Powiatu jest podpisywana przez wszystkich członków Zarządu obecnych na posiedzeniu. Dodatkowe elementy formalne uchwały Zarządu Powiatu wynikają z § 68 ust. 4 Statutu.
Tym samym skoro każda uchwała Zarządu Powiatu w N. musi być podpisana przez wszystkich członków tego Zarządu biorących udział w jej podjęciu, to brak takich podpisów oznacza, że Zarząd Powiatu nie podjął uchwały. Tym samym skoro z akt sprawy wynika, że nie sporządzono samej uchwały i jej nie podpisano, to nie można uznać za skuteczne jej podjęcie. Protokół z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] odzwierciedla co najwyżej chęć podjęcia "decyzji" o wszczęciu postępowania konkursowego. Ponadto należy dodatkowo zauważyć, że każde podjęcie uchwały powinno poprzedzać głosowanie członków Zarządu (§ 72 § 2 Statutu), a wynik głosowania odnotowuje się w protokole (§ 72 ust. 4 Statutu). Znajdujący się w aktach sprawy wyciąg z protokołu posiedzenia Zarządu Powiatu w N. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] nie zawiera żadnych wyników głosowania ani nawet informacji o przystąpieniu do głosowania nad uchwałą o wszczęciu postępowania konkursowego w sprawie wyłonienia kandydata na dyrektora [...] Liceum w N. (akta sądowe sprawy, karta nr 27).
Uchybienie polegające na braku podjęcia uchwały przez Zarząd Powiatu w N. w sprawie wszczęcia postępowania konkursowego nie mogło zostać zakwalifikowane jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 79 ust. 4 u.s.p. Takie stanowisko zajął w tej sprawie także Sąd pierwszej instancji i jest ono trafne.
Nie jest również zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 106 ust. 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu elektronicznego, tj. nagrania posiedzenia Zarządu Powiatu N. z dnia [...] czerwca 2021 r. zapisanego na nośniku elektronicznym pendrive na okoliczność podjęcia skutecznej uchwały przez Zarząd Powiatu w N., przebiegu procedowania, przeprowadzenia głosowania, wyników głosowania nad uchwałą.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że protokół z przebiegu posiedzenia Zarządu Powiatu w N. w dniu [...] czerwca 2021 r. znajduje się w aktach sprawy. Statut Powiatu nie dopuszcza do podejmowania przez Zarząd uchwał w drodze elektronicznej, a tym samym nośnik pamięci pendrive nie pozwala na udowodnienie w tej sprawie podjęcia uchwały.
Ponadto należy podnieść, że sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w kontrolowanym postępowaniu. Dopuszczalność przeprowadzenia przez taki sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a sam sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego. Może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy (wyrok NSA z 28 września 2022 r. sygn. akt II OSK 1349/21; wyrok NSA z 21 września 2022 r. sygn. akt III FSK 3492/21). Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uznał, że informacje zawarte na przedłożonym przez stronę skarżącą pendrivie pozwalałyby na usunięcie jakichkolwiek wątpliwości, skoro z akt sprawy wynika, iż Zarząd Powiatu w N. nie podjął uchwały o wszczęciu postępowania konkursowego i okoliczność ta nie budzi wątpliwości.
Tym samym należy uznać, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie art. 106 § 3 P.p.s.a. również nie znajduje uzasadnienia.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Powiatu N. zasądzić na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).