Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 965/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 25 października 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 710/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. U. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rozkazem personalnym z [...] lutego 2018 r., nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o Policji") Komendant Miejski Policji w Krakowie mianował z dniem 1 marca 2018 r. asp. szt. P. U. na stanowisko detektywa Zespołu Operacyjno–Rozpoznawczego Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] w Krakowie w 5 grupie zaszeregowania z mnożnikiem 1,55 kwoty bazowej dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2.360,00 zł i z dodatkiem służbowym przyznanym na czas nieokreślony w kwocie 498,00 zł miesięcznie, w tym 48 zł miesięcznie ze środków przyznanych ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. o ustanowieniu Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu w latach 2017-2010 (Dz. U. poz. 2140). Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu organ wskazał, że rozkazem personalnym z [...] lutego 2018 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie przeniósł asp. szt. P. U. z urzędu do pełnienia dalszej służby w Komendzie Miejskiej Policji w Krakowie z dniem 1 marca 2018 r. Z wnioskiem o mianowanie policjanta na stanowisko detektywa Zespołu Operacyjno-Rozpoznawczego Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] w Krakowie wystąpił Komendant tamtejszej jednostki, motywując to potrzebami służby. W ocenie wnioskującego asp. szt. P. U. posiada odpowiednie kwalifikacje ogólne oraz doświadczenie zawodowe, niezbędne do prawidłowego wykonywania zadań na tym stanowisku służbowym. Policjantowi zostały powierzone z dniem 1 sierpnia 2017 r. obowiązki służbowe na stanowisku detektywa ww. Zespołu. Kierując się koniecznością określenia sytuacji kadrowej policjanta, w związku z jego przeniesieniem w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o Policji do Komendy Miejskiej Policji w Krakowie oraz uwzględniając potrzebę uzupełnienia stanu osobowego Zespołu, podjęto przedmiotowy rozkaz personalny. Mianowanie asp. szt. P. U. na stanowisko detektywa Zespołu uzasadnione jest aktualną sytuacją kadrową oraz potrzebą zapewnienia prawidłowego funkcjonowania tej komórki organizacyjnej.

Organ podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem stosunek łączący policjanta z jego pracodawcą jest stosunkiem służbowym i wszelkie uregulowania dotyczące jego nawiązania, ustania, przeniesienia na inne stanowisko służbowe reguluje ustawa o Policji i wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Mianując policjanta na nowe stanowisko służbowe, uwzględniono jego wykształcenie, kwalifikacje zawodowe oraz staż służby (zgodnie z dyspozycją art. 34 ust 1 ustawy o Policji). Bez zmian pozostaną składniki jego uposażenia i stopień etatowy. Funkcjonariusz nadal będzie pełnił służbę w pionie kryminalnym.

Rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2018 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy ww. rozkaz personalny organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że asp. szt. P. U. pełnił służbę w Policji od 16 stycznia 2003 r. do 15 stycznia 2004 r., ponownie został przyjęty do służby w Policji z dniem 22 listopada 2004 r. Doświadczenie zawodowe zdobywał wykonując czynności na stanowiskach wykonawczych w pionach prewencji oraz kryminalnym. Ostatnio zajmował stanowisko detektywa Zespołu Operacyjno-Rozpoznawczego Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] w Krakowie Komendy Miejskiej Policji w Krakowie. Rozkazem personalnym z [...] lipca 2017 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, na podstawie art. 37 i art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, powierzył skarżącemu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku detektywa ww. Zespołu z dniem 1 sierpnia 2017 r. W dniu 15 lutego 2018 r. do Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie wpłynął wniosek personalny Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie o przeniesienie funkcjonariusza do pełnienia dalszej służby w Komendzie Miejskiej Policji w Krakowie z dniem 1 marca 2018 r. We wniosku stwierdzono, że asp. szt.

P. U. posiada odpowiednie kwalifikacje ogólne, doświadczenie zawodowe (przydatne w procesie rozwoju zawodowego mniej doświadczonych funkcjonariuszy) oraz wskazano na konieczność uzupełnienia stanu osobowego Komendy Miejskiej Policji w Krakowie. Organ drugiej instancji wskazał, że w związku z brakiem przeciwwskazań ze strony Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, przychylając się do powyższego wniosku personalnego, rozkazem personalnym z [...] lutego 2018 r., nr [...], zwolnił asp. szt. P. U. z pełnienia obowiązków służbowych oraz z zajmowanego stanowiska i z dniem 1 marca 2018 r. przeniósł go z urzędu do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w Krakowie. Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji policjant złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, które do dnia orzekania przez organ w tej sprawie nie zostało rozpatrzone.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego przeniesienie funkcjonariusza do innej jednostki pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować się powinien kryteriami potrzeb służby, jej interesem i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Z regulacji art. 32 i art. 36 ustawy o Policji nie wynika, że do przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości jest wymagana jego aprobata (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 680/16, publ. LEX nr 2315360). Celowość, racjonalność i zasadność zmian stanowisk pracy poszczególnych funkcjonariuszy, tj. przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko pozostawiono właściwym przełożonym służbowym, dając im swobodę w kształtowaniu polityki kadrowej. Uznaniowość decyzji polega na tym, że to do organu należy ostatecznie wybór postępowania w zakresie polityki kadrowej, a ramy tego uznania wyznacza art. 7 k.p.a., a mianowicie interes społeczny (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1453/16, publ. LEX nr 2253600).

Organ drugiej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu nie sposób wywnioskować o przyczynach przeniesienia funkcjonariusza. Zwrócił uwagę na stwierdzenie Komendanta Miejskiego o "konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komendy Miejskiej Policji w Krakowie", co jednoznacznie wskazuje, że istniała potrzeba uzupełnienia stanu osobowego tej jednostki, a odpowiednie kwalifikacje ogólne i duże doświadczenie zawodowe zdecydowały o wyborze konkretnego funkcjonariusza. Organ przypomniał, że skarżący od 1 sierpnia 2017 r. faktycznie pełnił obowiązki w Komendzie Miejskiej Policji w Krakowie, stąd specyfika zadań służbowych tej jednostki była mu znana.

Rozważając argumenty funkcjonariusza dotyczące braku odniesienia się do kwestii równorzędności stanowiska, Komendant Wojewódzki stwierdził, że funkcjonariusz po przeniesieniu nadal pełni służbę na stanowisku detektywa, w wydziale kryminalnym, z mnożnikiem 1,55 kwoty bazowej, dokładnie takim samym dodatkiem i stopniem służbowym. Stanowisko detektywa w 5 grupie zaszeregowania jest stanowiskiem wykonawczym, a w takim przypadku kategoria jednostki nie ma znaczenia dla uprawnień policjanta. Twierdzenia, że przeniesienie zablokowało wymienionemu drogę awansu są chybione. Na stanowisku, na jakim obecnie policjant będzie pełnił służbę, w samej strukturze Zespołu Operacyjno-Rozpoznawczego Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w Krakowie występują również 2 stanowiska specjalisty, czyli wyższe od zajmowanego przez niego obecnie. Organ zwrócił uwagę na prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że art. 32 ustawy o Policji ma nie tylko charakter kompetencyjny, ale stanowi także samodzielną podstawę do podjęcia decyzji o mianowaniu oraz zwalnianiu funkcjonariusza Policji ze stanowisk służbowych.

Jednocześnie z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji wynika, że funkcjonariusz może zostać bez swojej zgody mianowany na inne nie niższe (równorzędne) stanowisko służbowe. Wprawdzie ustawa nie precyzuje pojęcia "stanowisko równorzędne", ale zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych o równorzędności stanowisk decyduje przede wszystkim grupa zaszeregowania i stopień etatowy przyporządkowany temu stanowisku (zob. wyroki NSA z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2219/13 oraz z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 654/14).

Komendant Wojewódzki wskazał, że w omawianej sprawie asp. szt. P. U. został mianowany na nowe, równorzędne stanowisko służbowe. Zgodnie bowiem z tabelą zaszeregowania takich stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowiącą załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., póz. 1236 ze zm.) stanowisko detektywa Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] w Krakowie Komendy Miejskiej Policji w Krakowie oraz detektywa Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie są zaszeregowane do tej samej grupy uposażenia zasadniczego oraz odpowiada im jednakowy stopień etatowy.

Ponadto w przypadku obu stanowisk przepisy rozporządzenia przewidują ten sam rodzaj dodatku, tj. dodatek służbowy. Wskazane wyżej zasadnicze elementy wyczerpują pojęcie równorzędności stanowiska służbowego dotychczas zajmowanego przez skarżącego i stanowiska, na które skarżący został mianowany.

Zdaniem organu przy ocenie równorzędności stanowiska powinny być brane pod uwagę również warunki pełnienia służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego stanowiska służbowego. W świetle § 2 pkt 14 lit. a-e wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. nr 1041 w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r. póz. 50 ze zm.) warunki służby określa karta opisu stanowiska pracy. Wskazuje ona miejsce występowania oraz cel stanowiska, zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, wymagania w zakresie wyksztalcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, warunki służby lub pracy na stanowisku oraz kryteria oceny realizacji zadań.

Organ przytoczył treść kart stanowisk pracy detektywa Zespołu Operacyjno-Rozpoznawczego Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] w Krakowie KMP w Krakowie oraz detektywa Sekcji do walki z Przestępczością przeciwko Życiu i Zdrowiu Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie i stwierdził, że do zadań policjanta zarówno na aktualnie zajmowanym stanowisku, jak i na stanowisku poprzednio zajmowanym należało zwalczanie przestępczości kryminalnej poprzez prowadzenie m.in. pracy operacyjnej. Świadczy o tym umiejscowienie etatów w strukturach Wydziałów Kryminalnych początkowo Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie, a potem Komendy Miejskiej Policji w Krakowie. Poza tym karta opisu stanowiska nie określa zadań dla konkretnego policjanta, ale dla stanowiska, które dany policjant zajmuje.

W ocenie Komendanta Wojewódzkiego wskazywana przez skarżącego okoliczność większych wymagań na stanowisku detektywa Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie, niż w Komisariacie Policji, jest wyłącznie odczuciem subiektywnym funkcjonariusza. Kwestia innego rozkładu służby w nowym miejscu jej pełnienia (8-16) oraz dłuższego dojazdu do służby nie przekreśla równorzędności stanowisk, tym bardziej, że funkcjonariusz nadal pełni służbę w tej samej miejscowości, czyli w Krakowie. Dotychczasowy rozkład czasu służby skarżącego od godziny 7 do 15 wynikał jedynie z pozytywnego rozpatrzenia jego raportu o zmianę godzin służby - policjanci Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie pełnią służbę w godzinach od 7:30 do 15:30. Charakter służby w Policji wymaga od funkcjonariuszy podporządkowania się decyzjom organizacyjnym przełożonych, uzasadnionych potrzebami służby. Zmiana rodzaju powierzonych obowiązków i rozkładu czasu służby należy do kompetencji przełożonego właściwego w sprawach osobowych bez wymogu uzyskiwania zgody funkcjonariusza, poza przypadkiem mianowania na niższe stanowisko służbowe.

Zdaniem organu jako równorzędne należy traktować takie stanowisko, które nie jest ani wyższe, ani niższe od dotychczasowego, a równorzędność stanowiska może być rozpatrywana tylko w powiązaniu z pojęciem stanowiska niższego i wyższego, a te w sposób oczywisty powinny być oceniane poprzez grupę zaszeregowania, stopień etatowy, wysokość uposażenia wraz z dodatkami oraz ewentualnie usytuowanie w zhierarchizowanej strukturze.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie ramy uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a. - interes społeczny, czyli interes służbowy Policji, oraz interes policjanta. W rozkazie personalnym Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie jasno jest wskazane, że przyczyną mianowania skarżącego jest konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komisariatu Policji [...] w Krakowie Komendy Miejskiej Policji w Krakowie. Z racji charakteru służby w Policji, celu i zakresu działania Policji, słuszny interes społeczny ma w tych sprawach niewątpliwy priorytet, natomiast słuszny interes policjanta przejawia się w niezaakceptowaniu sytuacji, w której skorzystanie organu z przyznanego mu uprawnienia miałoby charakter nadużycia. Organ pokreślił również, że na dzień 1 marca 2018 r. w Komendzie Miejskiej Policji w Krakowie istniało 88 wakatów, co stanowiło 4,21% w stosunku do ogólnego stanu etatowego jednostki.

Natomiast w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Krakowie wskaźnik ten na dzień 1 marca 2018 r. wynosił 3,05%. Zatem mianowanie skarżącego podyktowane było potrzebami służby, determinowanymi realizacją ustawowych zadań Policji. Natomiast słuszny interes strony nie może sprowadzać się do subiektywnego poczucia krzywdy i odmiennej od organu oceny stanu faktycznego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Prawo do przenoszenia funkcjonariuszy Policji na stanowiska równorzędne mieści się w ramach stosunku służbowego nawiązywanego wskutek dobrowolnego zgłoszenia się do służby, którego charakter wyraża się przede wszystkim silnym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariuszy.

Skargę na powyższy rozkaz personalny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący, zarzucając organowi naruszenie:

1. - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu na żadnym jego etapie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów; braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; braku należytego uzasadnienia decyzji;
2. - art. 37, 36 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o Policji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności w odniesieniu do art. 37, który reguluje sytuację powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku w tej samej miejscowości i art. 32 ust 1, zgodnie z którym w trybie w nim określonym można przenieść policjanta tylko na stanowisko równorzędne, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozkazów personalnych stanowił art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, który jest przepisem kompetencyjnym, określającym organ właściwy m.in. do mianowania, przenoszenia i zwalniania policjanta ze stanowiska służbowego. Nie zawiera on jednak przesłanek uzasadniających wydanie rozkazu personalnego w tym przedmiocie oraz nie precyzuje kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie równorzędności stanowisk służbowych. Sąd ten przytoczył art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Wskazał, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Decyzje o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania mają charakter decyzji uznaniowych. Wydając taką decyzję organ powinien kierować się kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia optymalnego wykonywania podstawowych zadań Policji.

Sąd ten wskazał, że z treści art. 1 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa oraz porządku publicznego. Jej hierarchiczność i dyspozycyjność, jako immanentne cechy tej służby, służą wykonaniu nałożonych na tę formację zadań i z tego też powodu obowiązujące w niej zasady zdyscyplinowania różnią się zasadniczo od innych grup zawodowych. Zatem służba w Policji charakteryzuje się stosunkiem administracyjnoprawnym i to na przełożonym spoczywa obowiązek jednostronnego i władczego kształtowania tzw. polityki kadrowej. Dokonując zatem kontroli legalności decyzji o mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe po przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, należy badać czy na podstawie powyższych przepisów jej wydanie było dopuszczalne, tj. czy organ spełnił przesłanki ustawowe, w tym zwłaszcza dotyczące równorzędności stanowisk, czy nie przekroczył przy tym granic pozostawionej mu dyskrecjonalności oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.

Nie podlega natomiast badaniu przez sąd administracyjny w takiej sprawie zasadność i legalność decyzji o zwolnieniu policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji. Polityka kadrowa w formacjach Policji należy do jej kierownictwa, które w tym zakresie jest ograniczone jedynie zakazem mianowania funkcjonariusza na niższe stanowisko od tego, które do tej pory zajmował, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 38 ustawy o Policji. Badaniu podlega również zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanej mu kompetencji, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżący kwestionował w skardze (m.in.) zasadność przeniesienia go do pełnienia służby z Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie do Komisariatu [...] Komendy Miejskiej Policji w Krakowie, z tego faktu wywiódł szereg argumentów przeciwko zaskarżonemu w niniejszej sprawie rozstrzygnięciu. Sąd podkreślił, że przeniesienie skarżącego nastąpiło innymi rozkazami i pozostaje poza rozważaniami w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z akt, rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z [...] lutego 2018 r., utrzymanym w mocy rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2018 r., skarżący został przeniesiony do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej.

Zatem liczne zarzuty dotyczące rozkazu personalnego o przeniesieniu skarżącego do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji nie mogły być w niniejszej sprawie brane pod uwagę. Na dzień rozpoznawania skargi w niniejszej sprawie kwestia przeniesienia skarżącego z Komendy Wojewódzkiej w Krakowie do Komendy Miejskiej w Krakowie była rozstrzygnięta ostatecznie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji istota sporu między stronami sprowadza się natomiast do ustalenia czy stanowisko służbowe, na które mianowano skarżącego, jest stanowiskiem równorzędnym z poprzednio zajmowanym. Ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się natomiast pogląd, że pojęcie to oznacza stanowisko, które musi charakteryzować się przede wszystkim takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, takim samym dodatkiem służbowym oraz takim samym stopniem etatowym. Wszystkie te warunki powinny być spełnione łącznie (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2414/11, LEX nr 1218861). Wskazuje się nadto, że dokonując analizy równorzędności stanowisk, uwzględnić należy jak najwięcej elementów pozwalających na ocenę równoważności, w tym warunki służby, które są jedną z cech charakterystycznych dla danego, określonego stanowiska służbowego (por. m.in. wyrok NSA z 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3069/14, LEX nr 2111058).

W ocenie Sądu pierwszej instancji Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie w zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśnił kwestię równorzędności stanowisk - poprzednio i obecnie zajmowanego przez skarżącego, oraz wykazał, że skarżący został mianowany na stanowisko równorzędne w stosunku do dotychczas zajmowanego. Dodatkowo zwrócił też uwagę na aspekty prawne związane z istotą stosunku służbowego policjanta mające znaczenie w przypadku mianowania policjanta na równorzędne stanowisko służbowe w rozumieniu art. 32 ustawy o Policji. W odniesieniu do obydwu stanowisk zajmowanych przez skarżącego (aktualnego i poprzedniego) identyczne są elementy, które przesądzają o ich równorzędności, a mianowicie: grupa zaszeregowania uposażenia zasadniczego, stopień etatowy oraz rodzaj przyznanego dodatku. Zgodnie z tabelą zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych, stanowiącą załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U.152.1732 ze zm.) stanowisko detektywa wydziału kryminalnego Komendy Miejskiej Policji oraz stanowisko detektywa Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji są zaszeregowane do tej samej grupy uposażenia zasadniczego oraz odpowiada im taki sam stopień etatowy (Lp.96, rubr. nr 7 i 8 ww. tabeli) oraz ten sam rodzaj dodatku.

Poprzednio skarżący zajmował stanowisko detektywa i pełnił służbę w Wydziale Kryminalnym, takie też stanowisko i w identycznej komórce organizacyjnej Policji pełni po wydaniu kwestionowanego rozkazu personalnego. Organ ocenił równorzędności stanowisk w drodze analizy warunków służby, które zgodnie z § 2 pkt 14 lit. a-e zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. nr 1041 w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz.Urz. KGP z 2013 r. poz. 50 ze zm.) określa karta opisu stanowiska pracy. Ze znajdujących się w aktach sprawy kart opisu stanowiska pracy skarżącego w Komisariacie [...] Policji i w Komendzie Wojewódzkiej Policji wynika, że tożsame są cele obydwu stanowisk: prowadzenie czynności operacyjno- rozpoznawczych (KMP), i realizacja pracy operacyjnej w zakresie ujawniania i zwalczania przestępstw kryminalnych (KWP).

W zakresie zadań i obowiązków obydwie karty opisu stanowiska pracy wskazują na prowadzenie działań operacyjnych (KMP) i prowadzenie rozpoznania operacyjnego (KWP). Sąd zauważył odmienność pewnych szczegółowych zadań i obowiązków wynikającą z opisu zadań i obowiązków w czasie pełnienia służby na poprzednim stanowisku z zadaniami i obowiązkami na nowym stanowisku, a także zmianę warunków pracy polegającą na pracy zmianowej na nowym stanowisku. Podkreślił jednak, że równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza tożsamości ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Zasadnicze znaczenie dla oceny równorzędności stanowisk ma charakter i rodzaj wykonywanej pracy.

Zdaniem tego Sądu fakt, że skarżący kwestionowanym rozkazem został mianowany na stanowisko detektywa Zespołu Operacyjno-Rozpoznawczego Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] w Krakowie z takim samym zaszeregowaniem i jednakowym stopniem etatowym oraz na stanowisku, którego celem jest prowadzenie pracy operacyjnej mającej na celu zwalczanie przestępczości kryminalnej świadczy w stanie faktycznym sprawy o równorzędności poprzednio i obecnie zajmowanych przez skarżącego stanowisk. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy w sposób dostateczny i szczegółowy wykazały w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć zasadność i celowość mianowania skarżącego na obecnie zajmowane stanowisko, które wynikają z aktualnej sytuacji kadrowej oraz potrzeby zapewnienia prawidłowego funkcjonowania ww. Zespołu.

Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy jest pismo Komendanta Komisariatu [...] Policji w Krakowie – wniosek personalny nr [...], w którym organ wnosi o mianowanie skarżącego z dniem 1 marca 2018 r. na stanowisko detektywa Zespołu. W uzasadnieniu Komendant wskazał na "niezbędną konieczność" uzupełnienia stanu osobowego Zespołu, a także na odpowiednie kwalifikacje ogólne oraz duże doświadczenie zawodowe niezbędne do prawidłowego wykonywania zadań na tym stanowisku. Kwestionowane rozkazy zostały wydane w uwzględnieniu powyższego wniosku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił powody, jakimi się kierował uwzględniając ww. wniosek.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że sąd administracyjny nie jest władny do oceny celowości zmian strukturalnych i organizacyjnych w Policji, jak również nie może ingerować w prowadzoną tamże politykę kadrową. Nie mogły mieć też wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji zarzuty skargi dotyczące znacząco gorszych, według skarżącego, warunków pracy – tj. stanu pomieszczeń w Komisariacie [...] Policji, wyposażenia służbowego, czy też zmiany godzin pełnienia służby, ponieważ elementy te nie są decydujące jeżeli chodzi o ocenę równorzędności stanowisk, a nadto skarżący pełni służbę nadal w tej samej miejscowości. Odnośnie natomiast zarzutów skargi dotyczących "zablokowania awansu" i prowadzenia na nowym stanowisku "drobnych spraw kryminalnych" jak to określił skarżący, czy też "marnowania potencjału pracownika" Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o Policji stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, zatem ma charakter administracyjnoprawny i przepisy ustawy o Policji pozostawiają właściwym przełożonym służbowym ocenę celowości i zasadności przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko.

Sąd ten poniósł, że podejmując decyzję o wstąpieniu do służby, funkcjonariusz Policji godzi się na możliwość władczego działania swojego przełożonego w sprawach wynikających z nawiązanego stosunku służbowego, którego cechami są m. in. hierarchiczne podporządkowanie, dyspozycyjność i poddanie poleceniom służbowym. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nad interesem strony, polegającym na wskazywanych przez policjanta przyczynach, dla których wolałby pozostać na poprzednim stanowisku, przeważa interes społeczny, polegający na konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komendy Miejskiej Policji poprzez wzmocnienie stanu osobowego. Zdaniem Sądu kwestia ta jednak została już rozstrzygnięta innymi rozkazami personalnymi. Poprawnie też ocenił organ, że błędne jest stanowisko skarżącego o zablokowaniu możliwości awansu. Pozostałe zarzuty skargi (str. 14-17) dotyczą bądź kwestii już rozstrzygniętej ww. rozkazami, bądź mają charakter pozaprawny, dlatego w ocenie Sądu pierwszej instancji odnoszenie się do nich nie było celowe.

Sąd ten stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, gdyż organ wykazał w sposób prawidłowy zasadność mianowania skarżącego na stanowisko detektywa Zespołu Operacyjno–Rozpoznawczego Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] w Krakowie oraz fakt, że stanowisko, na które skarżący został mianowany, jest stanowiskiem równorzędnym w stosunku do uprzednio zajmowanego. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania i decyzja ta nie narusza przepisów ustawy o Policji wskazanych przez skarżącego. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji jest szczegółowe, obszerne, zawiera opis stanu faktycznego, przytacza stosowne przepisy ustawy podaje w sposób wyczerpujący motywy rozstrzygnięcia oraz odnosi się do zarzutów odwołania.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z 38 ust. 1 i 2 zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez jego błędną wykładnię i uznanie, że mianowanie skarżącego na stanowisko detektywa Zespołu Operacyjno-Rozpoznawczego Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] w Krakowie jest stanowiskiem równorzędnym w stosunku do uprzednio zajmowanego;
2. 2) na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
3. a) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez:
4. - nienależyte wykonanie kontroli decyzji organu i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, w tym brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak zebrania całego materiału dowodowego (uchybienie treści art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.), jak również brak czytelnego i logicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie wyjaśnienia przyczyn, dla których uznano, że stanowisko, na które został przeniesiony skarżący, jest równorzędne w stosunku do dotychczas zajmowanego oraz że przeniesienie skarżącego na stanowisko detektywa na Komisariacie [...] Policji podyktowane było koniecznością zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komendy Miejskiej Policji w Krakowie, jak również wykazanie, że organ wziął pod uwagę słuszny interes skarżącego (naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a.);
5. - nienależyte wykonanie kontroli decyzji organu i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 15 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez organ odwoławczy w całości postępowania dowodowego w sprawie;
6. b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie sprawy przez Sąd pierwszej instancji i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;
7. c) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo istnienia przesłanek dla jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odniósł się do powyższych zarzutów. W szczególności wskazał, że karta opisu jego poprzedniego stanowiska wskazuje jako zakres zadań i obowiązków nadzorowanie i koordynowanie spraw operacyjnych prowadzonych w podległych Komendach Miejskich i Powiatowych (pkt 11), organizację i prowadzenie szkoleń, instruktażu i udzielanie niezbędnej pomocy policjantom w podległych jednostkach (pkt 12). Zatem stanowisko zajmowane uprzednio przez skarżącego dawało mu uprawienie do nadzoru i koordynacji działań prowadzonych w podległych jednostkach, w tym jednostce, w której obecnie pracuje.

Skarżący posiadał również szczególne uprawnienie do wydawania decyzji dotyczących wszczęcia i zakończenia rozpoznania lub rozpracowania operacyjnego. Nadto skarżący powołał się na § 10 Regulaminu Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia 23 maja 2018 r., opisujący zadania Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej, z którego wynika, że Wydział Kryminalny Komendy Wojewódzkiej nadzoruje i koordynuje podległe jednostki Policji, w tym Komisariat Miejski Policji [...]. Wydział ten prowadzi również sprawy o dużym ciężarze gatunkowym. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, nie można uznać, że ranga zadań i obowiązków związanych z zajmowaniem poprzedniego stanowiska w porównaniu do obecnego są równorzędne.

Nadto podniósł, że praca w Komendzie Wojewódzkiej cieszy się większym prestiżem i lepszymi warunkami pracy. Dodał również, że w Komisariacie Miejskim Policji faktycznie mógłby uzyskać awans jedynie będąc przeniesionym do jednostki wyższej rangą, czyli np. do Komendy Wojewódzkiej Policji, skąd został przeniesiony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zarządzeniem z 16 września 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CO[...]ID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na ww. zapytanie wszystkie strony taką zgodę wyraziły, w związku z czym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, skutkiem czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadą jest, że pierwszeństwo w rozpoznaniu mają zarzuty wniesione w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie rzekome uchybienia formalne w świetle skargi kasacyjnej mają być skutkiem wadliwości materialnoprawnych. Stąd też ze względu na ich ścisły związek, wszystkie zarzuty zostaną rozpoznane łącznie.

Stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, o czym stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o Policji. Służba w Policji jest szczególnym stosunkiem, w którym dominującą pozycję ma organ, co jest konsekwencją celów tej formacji. Skutkuje to m.in. pewnym szerokim zakresem podporządkowania i obowiązków funkcjonariuszy, ale i szerszymi uprawnieniami (głównie socjalnymi i w zakresie zabezpieczenia społecznego) w porównaniu do pracowniczego stosunku pracy, mającymi zrównoważyć dysproporcje uprawnień w sferze pozycji prawnej stron w odniesieniu do dysponowania służbą policjanta. Z tych przyczyn stosunek służbowy jest nazywany jednostronnie podporządkowanym. Potrzeby służby w głównej mierze determinują charakter i zakres indywidualnych zadań funkcjonariuszy. Oczywiście nie jest to równoznaczne z nieograniczonymi możliwościami organu ingerowania w tej materii, zwłaszcza z pominięciem reguł procesowych i materialnych.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Kwestie uregulowane przez powyższy przepis nie zostały przez ustawodawcę doprecyzowane, co ma uelastycznić proces jego stosowania. Przepis ten odczytywany w kontekście art. 38 ust. 1-4 tej ustawy, pozwala przenieść policjanta na stanowisko służbowe tylko wtedy, gdy stanowisko to jest równorzędne wobec pierwotnie zajmowanego. Skoro bowiem przeniesienie na niższe stanowisko służbowe obwarowane jest szeregiem warunków, to w pozostałych przypadkach przeniesienie winno nastąpić na stanowisko równorzędne. Decyzja w tej materii jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego, ma charakter fakultatywny, wynikający z potrzeb formacji czy jednostki. Przepisy ustawy pozostawiają więc właściwym przełożonym służbowym ocenę celowości i zasadności przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko, lecz z uwzględnieniem jego słusznego interesu (art. 7 k.p.a.).

Pojęcie "stanowisko równorzędne" oznacza takie stanowisko, które musi charakteryzować się przede wszystkim (orzecznictwo rzeczywiście stoi na gruncie konieczności szerokiego badania okoliczności związanych z zadaniami na obu stanowiskach, czego obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie neguje) takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego i stopnia etatowego, a obowiązkiem organu jest wykazywać zasadność i celowość przeniesienia. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia kryteriów oceny i czynników równorzędności obydwu stanowisk jest tym większy, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne", ale posługuje się nim wiążąc określone konsekwencje (np. art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 1 ustawy o Policji). Niemniej jednak niekwestionowanym prawem właściwych organów Policji jest kształtowanie struktury poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji, a także określanie, w ramach art. 1 ust. 2 ustawy o Policji, konkretnych jej zadań oraz ich realizacja przy pomocy odpowiednio wykwalifikowanych funkcjonariuszy.

Jeśli z tego względu konieczne jest przeniesienie na inne, równorzędne stanowisko służbowe, to ustawa o Policji stwarza taką możliwość. Tych zagadnień sądy administracyjne nie badają, gdyż w ramach oceny legalności aktów administracyjnych nie są władne oceniać celowości zmian w materii struktury organizacyjnej jednostek Policji, czy też obsady kadrowej, wreszcie zakresu zadań poszczególnych stanowisk czy funkcjonariuszy. Zatem ograniczają się do badania pewnych tylko parametrów stanowisk służbowych w aspekcie ich równorzędności oraz do właściwego uzasadnienia decyzji w tym przedmiocie, mając na względzie ich uznaniowość.

Przypomnieć należy, iż rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], utrzymanego w mocy przez Komendanta Głównego Policji rozkazem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], skarżący P. U. pełniący funkcję detektywa Sekcji do walki z Przestępczością przeciwko Życiu i Zdrowiu Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie został przeniesiony do Komendy Miejskiej Policji w Krakowie, a na dzień orzekania rozstrzygnięcie to było ostateczne. W konsekwencji powyższych rozkazów wydany został rozkaz personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., mocą którego Komendant Miejski Policji mianował z dniem 1 marca 2018 r. asp. szt. P. U. na stanowisko detektywa Zespołu Operacyjno–Rozpoznawczego Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] w Krakowie w 5 grupie zaszeregowania z mnożnikiem 1,55 kwoty bazowej dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2.360,00 zł i z dodatkiem służbowym przyznanym na czas nieokreślony w kwocie 498,00 zł miesięcznie w tym 48 zł miesięcznie ze środków przyznanych ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. o ustanowieniu Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu w latach 2017-2010 (Dz. U. poz. 2140).

Zaskarżonym rozkazem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał powyższy rozkaz w mocy. Tym samym jedyną okolicznością sporną w sprawie mogło być i w rzeczywistości było ustalenie czy skarżący został przeniesiony na stanowisko równorzędne.

W zakresie badania równorzędności stanowisk niesporne jest także, iż oba stanowiska to stanowiska o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym dodatku służbowym i stopniu etatowym. Nie zmieniło się także miejsce wykonywania służby, gdyż skarżący pełni ją dalej w tej samej miejscowości, tj. w Krakowie. Zmiana jednostki organizacyjnej policji z Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie na Komendę Miejską Policji w Krakowie nastąpiła wcześniej innymi i ostatecznymi już rozkazami. Nie zmienił się także zakres zadań skarżącego. Z analizy karty opisu stanowiska detektywa Zespołu Operacyjno-Rozpoznawczego Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji [...] w Komendzie Miejskiej Policji w Krakowie (pkt 8 karty) oraz zapisów karty opisu stanowiska detektywa Sekcji do walki z Przestępczością przeciwko Życiu i Zdrowiu Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie (również pkt 8) wynika, że zarówno na aktualnie zajmowanym stanowisku, jak i na poprzednim stanowisku do obowiązków skarżącego należało zwalczanie przestępczości kryminalnej przez prowadzenie w głównej mierze pracy operacyjnej. Istotne jest, iż karty opisu stanowiska określają zakres zadań przypisanych do danego stanowiska, a nie zadań dla konkretnego policjanta.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie prezentowany jest pogląd, iż o równorzędności nie przesądza wysokość uposażenia, które jest tylko jednym z elementów pozwalających na ocenę równorzędności stanowiska (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2000 r., sygn. akt II SA 220/00, niepubl., z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 891/09, publ. CBOSA), a każdy przypadek musi by rozpatrywany indywidualnie.

W niniejszej sprawie skarżący przeniesiony został na stanowisko tożsame nie tylko pod względem wynagrodzenia zasadniczego, ale również dodatku służbowego i jednakowego stopnia etatowego. Ponadto zbliżony jest na obydwu stanowiskach charakter i rodzaj wykonywanych czynności. Wynika to z kart opisu obu stanowisk, gdzie wskazano, iż do zadań policjanta na obydwu stanowiskach pracy (obecnym i poprzednim) należało zwalczanie przestępczości kryminalnej przez prowadzenia w pierwszym rzędzie działań operacyjnych. Przekonanie o potrzebie posiadania wyższych kwalifikacji na poprzednio zajmowanym stanowisku ma charakter indywidualnego odczucia skarżącego o charakterze pozanormatywnym. Zadania z zakresu nadzorowania i koordynowania spraw operacyjnych w podległych komendach Policji należą do jednej z kilku kategorii zadań detektywa w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Krakowie. Tego rodzaju zadań brak jest w opisie stanowiska detektywa w Komendzie Miejskiej Policji w Krakowie, co wynika ze scentralizowanej struktury organizacyjnej Policji, w ramach której komenda miejska jest jednostką najniższego szczebla, a komenda wojewódzka jednostką nad nią nadrzędną.

Z istoty usytuowania wynika więc brak zadań nadzorczo-koordynacyjnych w jednostkach szczebla podstawowego. Należy jednak pamiętać, iż funkcje nadzorczo-koordynacyjne odnoszą się do tej samej zasadniczej sfery aktywności skarżącego, jaką jest zwalczanie przestępczości kryminalnej w drodze działań operacyjnych, a równorzędność stanowisk nie zakłada ich pełnej identyczności. Zastrzeżenia skarżącego co do możliwości awansu nie mają charakteru prawnego, lecz odnoszą się do układu faktycznego, zaś kwestie faktyczne pozostają poza zakresem oceny sądu administracyjnego, który bada wyłącznie zagadnienia normatywne. Z punktu widzenia normatywnego skarżący posiada możliwości awansu w przyszłości.

Należy przypomnieć w tym miejscu, iż służba w policji pełniona jest w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się kandydata, który zgadzając się z rozkazem personalnym o powołaniu go na pierwsze stanowisko służbowe w Policji musi liczyć się z daleko idącym dysponowaniem nim i jego służbą (pracą) w ramach całej struktury organizacyjnej Policji stosowanie do potrzeb Policji i zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Oznacza to, że prawnie dopuszczalne jest przenoszenie funkcjonariuszy z jednostek wyższego rzędu do jednostek niższego rzędu, a w konsekwencji powierzanie im do wykonania spraw przypisanych dla danej jednostki.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony rozkaz zawiera wyczerpujące (a decyzja organu I instancji w ograniczonym i bardzo ogólnym zakresie) rozważania wszystkich elementów wpływających na ocenę równorzędności. Powyższe parametry, ogólny zakres zadań o zbliżonym charakterze i bardzo zbliżonym przedmiocie, wykonywanie obowiązków w wydziałach o takim samym profilu, w tej samej miejscowości i w bardzo zbliżonych godzinach pracy, pozwalają na konkluzję o równorzędności stanowisk. Należy także mieć na uwadze, że równorzędność nie oznacza pełnej tożsamości charakteru, rodzaju wykonywanych zadań, czy długości podróży do miejsca pełnienia służby w tej samej miejscowości.

Zaskarżony rozkaz nie miał ponadto charakteru dowolności, ponieważ jak wskazano, był on konsekwencją potrzeb służby tej jednostki organizacyjnej Policji, która posiadała wskaźnik wakatów wyższy niż jednostka z której został przeniesiony i miał na celu właściwe rozdysponowanie sił i środków do faktycznych potrzeb funkcjonowania Komendy Miejskiej Policji w Krakowie. Należy zatem uznać, iż wymóg "równorzędności stanowisk" został w niniejszym przypadku spełniony. Ponadto obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji dostatecznie przekonująco motywuje przeniesienie, a skarżący nie podważył tego działania zasadnymi zarzutami o naruszeniu jego słusznego interesu. Konkluzja o jej legalności jawi się więc jako poprawna. Przede wszystkim nie zostało wykazane przez skarżącego przekroczenie granic uznania administracyjnego, ani wpływ wytkniętych uchybień na wynik sprawy. Organ bowiem umotywował przeniesienie potrzebami służby, uwzględniając przy tym interes funkcjonariusza na tyle, na ile było to możliwe. Sąd I instancji zatem ocenił zgodność z prawem przedmiotowych rozkazów poprawnie, gdyż zaskarżony rozkaz nie uchybia prawu w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie.

Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. W pierwszej instancji Komendant Miejski Policji w Krakowie wydał rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., zaś zaskarżonym rozkazem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał powyższy rozkaz w mocy. Do zakwestionowania poprawności postępowania przed organem I instancji i rzekomy brak postępowania w zakresie rozważenia kwestii równorzędności stanowiska nie jest wystarczające podniesienie wyłącznie zarzutu naruszenia przepisu określającego zasadę dwuinstancyjności (w skardze wskazano przepis art. 15 k.p.a.).

Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mają charakter ustrojowy normujące zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako takie co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Każdy z nich może być skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07). Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli.

Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013r., II OSK 533/12).

Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucił w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12).

Z tych względów brak było podstaw do uznania zarzutów z punktów 1 i 2a za uzasadnione.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Z tych względów zarzut 2b jest nieuzasadniony.

Nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jest to przepis ogólny (blankietowy), co oznacza, że powołując się na zarzut naruszenia tej normy skarżący kasacyjnie zobowiązany był powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na Sąd I instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2017 r. II FSK 110/15). Wymogom tym w skardze kasacyjnej nie sprostano, gdyż powiązanie naruszenia art. 151 p.p.s.a. z przepisem art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., jest nie wystarczające. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego, nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną.

W wyroku z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 1031/05, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził trafny pogląd, że "artykuł 174 pkt 2 nie stanowi podstawy kasacyjnej, lecz wskazuje, że podstawą może być inny przepis, a mianowicie przepis postępowania. Taką podstawą jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ale tylko w związku z przepisami postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez organ administracji, a naruszenia tego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji albo też Sąd błędnie uznał za naruszone w postępowaniu administracyjnym.

Nie można więc (...) na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (...) zarzucić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, można natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z konkretnymi przepisami procedury administracyjnej". Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Z tych względów brak było podstaw do uznania zarzutu 3c za uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.