Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezesem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do dokonania rozbiórki istniejących na rzece [...] przepustów (zarówno w zakresie działki gminnej, prywatnej i rzecznej); odpowiadającego za utrzymanie istniejących przepustów na rzece [...]; odpowiadającego za przebudowę istniejących przepustów na rzece [...].
W uzasadnieniu wniosku Wójt wyjaśnił, iż na rzece [...] zlokalizowany jest szereg przepustów, cześć z nich stanowi przepusty znajdujące się pod drogą gminną (działka drogowa bez wydzielenia odrębnego numeru ewidencyjnego nieruchomości w obrębie przepustu), natomiast część znajduje się w obrębie działki rzecznej oraz działek właścicieli prywatnych. Przepusty wybudowane zostały przez WZMiUW w 2006 r. W latach 2013 - 2014 na zlecenie WZMiUW opracowana została kompleksowa dokumentacja projektowa ich przebudowy (obejmująca również konserwację rzeki) i ten sam podmiot zrealizował tą przebudowę. Podniósł, iż rola Gminy dotycząca ww. projektu ograniczona została jedynie do jego uzgodnienia, bez przekazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na realizację projektu WZMiUW uzyskał pozwolenie na budowę, jednak z uwagi na brak środków finansowych projekt nie został zrealizowany.
Dalej Wójt wskazał, iż przepust nie jest urządzeniem wodnym, ale może być traktowany jak urządzenie wodne, jeżeli służy do kształtowania zasobów wodnych, o czym stanowi przepis art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), dalej: " u.d.p." Natomiast w rozumieniu ustawy o drogach publicznych co do zasady przepust jest drogowym obiektem inżynierskim, o którym mowa w art. 4 pkt 12 u.d.p. i jego utrzymanie należy do obowiązków zarządcy drogi, wymienionych w art. 20 pkt 4 u.d.p. Cytując treść art. 17 u.d.p. podniósł, iż zasadnicze jest ustalenie, kto jest właścicielem urządzenia wodnego, ponieważ zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.) utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji i jego ocenie, istotne jest również to, że w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy także ten, kto odnosi z nich korzyści.
Zdaniem Wójta skoro sporne przepusty zlokalizowane są także na działkach rzecznych prywatnych nie można jednoznacznie wskazać Gminy jako właściciela, również z uwagi na treść art. 199 u.d.p. oraz art. 216 i 212 Prawa wodnego.
W odpowiedzi na wniosek Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] wskazał, iż zgadza się w części z wskazanymi przez wnioskodawcę przepisami, tj.: w zakresie pełnienia przez PGW Wody Polskie praw właścicielskich w stosunku do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, jak również w zakresie definicji określonych w ustawie Prawo wodne dot. właścicieli, właścicieli wód. Wskazał, iż zgodnie z definicją zawartą w ustawie Prawo wodne poprzez urządzenie wodne - rozumie się przez to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym:
- a) urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy,
- b) sztuczne zbiorniki usytuowane na wodach płynących oraz obiekty związane z tymi zbiornikami,
- c) stawy, w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków albo rekreacji,
- d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz wód podziemnych,
- e) obiekty energetyki wodnej,
- f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych oraz wyloty służące do wprowadzania wody do wód, do ziemi lub do urządzeń wodnych,
- g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych,
- h) urządzenia służące do chowu ryb lub innych organizmów wodnych w wodach powierzchniowych,
- i) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie,
- j) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych.
W ocenie PGW Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] biorąc pod uwagę powyższe rozważania przepust jako drogowy obiekt inżynierski nie stanowi urządzenia wodnego. Wyjaśnił, iż nadrzędnym celem zadania, w ramach którego wybudowano omawiane przepusty, było udrożnienie rzeki poprzez odtworzenie stanu pierwotnego koryta rzeki dla umożliwienia swobodnego przepływu wód w rzece przy przepływach wód niskich i wód wielkich – w okresach powodziowych, natomiast wykonana odbudowa przejazdów przez koryto zlokalizowanych w miejscach uszkodzonych mostków drewnianych służy mieszkańcom gminy [...] dla zapewnienia dojazdu do pól uprawnych oraz własnych posesji. Zwrócił również uwagę na treść art. 216 ust. 6 Prawa wodnego wskazując, iż prawa właścicielskie w stosunku do omawianych przepustów nie powinny był pełnione przez Wody Polskie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym, a nie jak określono we wniosku ze sporem o właściwość.
Sporem o właściwość (kompetencyjnym) jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów zachodzi rozbieżność, która powinna być usunięta na skutek podjęcia środków prawnych. Spór o właściwość (kompetencyjny) ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym (tożsamość strony), przedmiotowym (tożsamość żądania), z zastosowaniem tej samej podstawy prawnej.
Innymi słowy, przez pojęcie sporu o właściwość (kompetencyjnego) należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy, prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi. Przy tym do sporu o właściwość może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie.
Spór kompetencyjny zatem nie może mieć charakteru abstrakcyjnego i dotyczyć w istocie interpretacji przepisów prawa. Musi on mieć charakter konkretny, aktualny i dotyczyć określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r. sygn. akt II OW 25/05, A. Skoczylas: Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 269). Dlatego istotne dla powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór, lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór kompetencyjny z innym organem.
Spór taki natomiast nie będzie miał miejsca, gdy nie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne, uruchomione na wniosek lub z urzędu, lub gdy toczące się uprzednio postępowanie zostało umorzone, a decyzja umarzająca stała się ostateczna, a także jeśli organ formułuje swój wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie na tle sprawy istniejącej, w której postępowanie toczy się lub zostało zawieszone (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II OW 48/08).
W niniejszej sprawie spór powstał na tle sprawy, która nie ma już charakteru aktualnego, lecz abstrakcyjny. Postępowanie administracyjne dotyczące indywidualnej sprawy administracyjnej nie zostało wszczęte ani na wniosek, ani z urzędu. Wnioskodawca Wójt Gminy [...] oczekuje udzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny odpowiedzi na pytania: "1. W czyjej kompetencji leży rozbiórka istniejących przepustów (zarówno w zakresie działki gminnej, prywatnej i rzecznej) i czy są one traktowane jak budowla wodna? Czy Gmina ewentualnie może rozebrać przepusty i obciążyć kosztami rozbiórki PGW Wody Polskie? 2. Do czyjej kompetencji należy utrzymanie istniejących przepustów? 3. Do czyjej kompetencji należy przebudowa istniejących przepustów?".
Przypomnieć należy, że spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OW 191/12). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.
W orzecznictwie wskazuje się, że jeśli wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ma charakter abstrakcyjny, oderwany w swej treści od konkretnego przypadku, to taki wniosek należy uznać za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. Niedopuszczalność wniosku w konsekwencji prowadzić musi do odrzucenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość/kompetencyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05).
Z przytoczonych względów należało odrzucić wniosek Wójta Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do: dokonania rozbiórki istniejących na rzece [...] przepustów (zarówno w zakresie działki gminnej, prywatnej i rzecznej), odpowiadającego za utrzymanie istniejących przepustów na rzecz [...], odpowiadającego za przebudowę istniejących przepustów na rzece [...].
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 4 w związku z art. 64 § 3 i w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.