Uzasadnienie
Wnioskiem z 7 marca 2022 r. Marszałek Województwa [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą [...] poprzez wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne na terenie nieruchomości zlokalizowanej na działkach o nr ew. [...] w m. [...] oraz nr ew. [...] w m. [...] i, gm.[...].
W uzasadnieniu wnioskodawca wyjaśnił, że Starosta [...] przy piśmie z 28 grudnia 2021 r. przekazał Marszałkowi Województwa [...] wniosek spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], złożony 15 grudnia 2021 r., o udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne na terenie nieruchomości zlokalizowanej na działkach o nr ew. [...] w m. [...] oraz nr ew. [...] w m. [...], gm. [...].
Spółka wystąpiła o udzielenie przedmiotowego zezwolenia w trybie art. 41 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Działalność objęta wnioskiem dotyczy zbierania odpadów innych niż niebezpieczne, w ramach którego maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku nie przekracza 3000 Ma.
Starosta [...] uznał właściwość marszałka województwa w przedmiotowej sprawie powołując się na art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1 ustawy, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Organ ten w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że zbieranie odpadów objęte ww. decyzją prowadzone jest w tym samym miejscu, w którym prowadzone jest przedsięwzięcie polegające na przetwarzaniu odpadów na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] nr 86/21/PZ.Z z 15 października 2021 r., udzielającej [...] sp. z o.o. w [...], pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej oraz obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania, zlokalizowanej na działkach o nr ew. [...] w m. [...] i [...] w m. [...], przy ul. [...] w m. [...], gm.[...]. Instalacja do przetwarzania odpadów jest przedsięwzięciem wymienionym w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839). W związku z powyższym, w opinii Starosty [...], organem właściwym do udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów jest Marszałek Województwa [...].
W opinii Marszałka Województwa [...], w świetle art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym w sprawach zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwoleń na przetwarzanie odpadów:
- dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
- dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,
- dla instalacji komunalnych,
- do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.
Ustawodawca określił zatem katalog przedsięwzięć, dla których to marszałek województwa będzie właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Natomiast w przypadku starosty ustawodawca użył zwrotu "w pozostałych przypadkach", co oznacza, że starosta jest właściwy do wydania zezwolenia w każdej sprawie niewymienionej w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, jednak z zastrzeżeniem art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach wskazującym, że dla przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych, organem ochrony środowiska jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.
Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje więc przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373, ze zm.) oraz przedsięwzięcia, o których mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b), c) i d) ustawy o odpadach.
Z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwa rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami - zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. W myśl art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach, działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów może być, na wniosek posiadacza odpadów, objęta jednym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów (tzw. decyzja łączna, a więc zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów). To wyłącznie od woli wnioskodawcy zależy, czy prowadząc działalność w zakresie zbierania odpadów i w zakresie przetwarzania odpadów, starać się będzie o uzyskanie jednego, czy też dwóch odrębnych zezwoleń na tego typu działalności. Powyższe wynika wprost z art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach.
Zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Do wydania tego rodzaju zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 8 ustawy o odpadach).
Konstatacja, że zawarta w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach regulacja określająca właściwość marszałka województwa dotyczy wyłącznie spraw o wydanie decyzji łącznej wynika z wykładni literalnej i celowościowej art. 41 ustawy, w szczególności z jego ust. 1, ust. 5 i ust.
- Ustawodawca odnosząc się do poszczególnych rodzajów zezwoleń konsekwentnie posługuje się określoną nomenklaturą. W przypadku decyzji dotyczącej zbierania odpadów posługuje się pojęciem zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku decyzji dotyczącej przetwarzania odpadów - pojęciem zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zaś gdy regulacja dotyczy decyzji łącznej - prawodawca posługuje się pojęciem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów.
Określona zatem w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach właściwość organu dotyczy wyłącznie przypadku wydawania decyzji łącznej, gdyż mowa w nim o wydawaniu zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W przypadku wydawania odrębnych zezwoleń na zbieranie i zezwoleń na przetwarzanie odpadów art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach wyczerpująco normuje właściwość organów zobligowanych do wydania przedmiotowych decyzji. Wspomniana regulacja nie rozwiązuje natomiast problemów z właściwością organów (miejscową i rzeczową) w sytuacji, gdy przedsiębiorca wystąpiłby o wydanie decyzji łącznej, tj. zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, w sytuacji, gdy dla każdej z tych działalności w myśl samego art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach właściwy byłby inny organ. Dostrzegając ww. niebezpieczeństwo ustawodawca wprowadził przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, normujący kwestię właściwości organu przy wydawaniu decyzji łącznej. Taki zamiar potwierdza treść uzasadnienia do projektu ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r.
Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy Marszałek Województwa wskazał, że z ustaleń Starosty wynika, że na terenie nieruchomości zlokalizowanej na działkach o nr ew. [...] w m. [...] oraz nr ew. [...] w m [...], gm.[...], [...] sp. z o.o. prowadzi działalność w zakresie przetwarzania odpadów na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] Nr [...] z 15 października 2021 r., udzielającej pozwolenia zintegrowanego, a jednocześnie występuje z żądaniem wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Oznacza to, że Spółka prowadzić będzie zbieranie i przetwarzanie odpadów na podstawie dwóch odrębnych decyzji. Podkreślenia wymaga, że działalność w zakresie zbierania odpadów wskazanych we wniosku o udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów nie jest w żaden sposób powiązana technologicznie i nie stanowi jednej instalacji, o której mowa w pozwoleniu zintegrowanym.
W przedmiotowej sprawie Marszałek Województwa [...] podziela utrwaloną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy wydana została tzw. decyzja łączna, czyli decyzja zezwalająca na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie należy wykładać rozszerzająco. Potwierdza to także art. 41 ust. 9 ustawy o odpadach, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Sytuacja więc, o której mowa w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach dotyczy jedynie podmiotu, który składając wniosek skorzysta z rozwiązania zawartego w art. 41 ust. 5 wymienionej ustawy, to jest kiedy działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów prowadzona jest w tym samym miejscu i może zostać na wniosek strony objęta jednym zezwoleniem.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Marszałek stwierdził że, prowadzenie na jednym terenie zbierania odpadów, w ramach którego maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku nie przekracza 3000 Mg oraz przetwarzania odpadów kwalifikowanego jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, uzasadniałoby zastosowanie art. 41 ust. 6 w zw. z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach tylko w przypadku, gdyby Spółka posiadała zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, wydane jako tzw. decyzję łączną. Natomiast w tym przypadku Spółka występuje do organu o udzielenie odrębnego zezwolenia na zbieranie odpadów, nie związanego z przetwarzaniem odpadów. W związku z tym przytoczony przez Starostę [...] art. 41 ust. 6 nie znajduje zastosowania, ponieważ Spółka nie posiada tzw. decyzji łącznej udzielającej jej zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów.
Z kolei zakres wniosku dotyczy zbieranie odpadów, w ramach którego maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku nie przekracza 3000 Mg (zgodnie z wnioskiem Spółki maksymalna masa odpadów magazynowanych w okresie roku jest równa 3000 Mg).
Mając na uwadze powyższe Marszałek wniósł o wskazanie Starosty [...], jako organu właściwego do załatwienia niniejszej sprawy.
W odpowiedzi na wniosek Starosta [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 669), w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa.
Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 669) marszałek województwa jest organem właściwym m. in. dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm.) i dla instalacji komunalnych.
Na tej samej nieruchomości będą prowadzone dwa przedsięwzięcia, z czego jedno polega na prowadzeniu instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej oraz obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania. Przedsięwzięcie to jest wymienione w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 poz. 1839).
Dodatkowo w instalacji ma być prowadzone m. in. mechaniczno-biologiczne przetwarzanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych. Wobec powyższego, w tej samej lokalizacji będzie prowadzoną działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów (na realizację której Inwestor wystąpił do Marszałka Województwa [...]) oraz zbieraniu odpadów przez ten sam podmiot. Zatem mimo odrębnych wniosków w rzeczywistości oba rodzaje działalności będą prowadzone w jednym miejscu. Jedno z nich stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem jest przedsięwzięciem wymienionym w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, co wskazuje na właściwość marszałka województwa.
Marszałek Województwa [...] wydał pozwolenie zintegrowane z 15.10.2021 r. dla inwestycji polegającej na prowadzeniu na działkach nr ewidencyjny [...] w miejscowości [...] i na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...] instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej oraz obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych, do termicznego przekształcania, która zgodnie § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zaliczana jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2019 r. II OW 187/18 wskazano, że o "powiązaniu technologicznym między przedsięwzięciami można mówić gdy pomiędzy inwestycjami występuje taki związek, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten min cel gospodarczy". Jedno przedsięwzięcie (przetwarzanie odpadów) determinuje drugie poprzez zapewnienie możliwości zagospodarowania części odpadów w ramach jednej spółki (firma [...] sp. z o.o.) prowadzonej na tych samych nieruchomościach. Starosta [...] wziął również pod uwagę, że wydając zezwolenie na zbieranie odpadów, w razie kontroli przestrzegania Warunków wydanego zezwolenia, organ kontrolujący miałby problem z wyodrębnieniem odpadów przewidzianych do zbierania oraz odpadów przewidzianych do magazynowania i przeznaczonych do przetwarzania na tym samym terenie prowadzonym przez ten sam podmiot.
Biorąc pod uwagę powyższe argumenty Starosta [...] i uznał, że planowane zbieranie odpadów przez firmę [...] sp. z o.o. jest inwestycją powiązaną technologicznie z przetwarzaniem odpadów, przewidzianą do realizacji na tych samych działkach przez ten sam podmiot i jedno z nich stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym wniósł o wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego do załatwienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie.
Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach, marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie, ponieważ przedsiębiorca nie zamierza zbierać odpadów w ilości przekraczającej 3000 Mg w okresie roku. Natomiast w tym samym miejscu działa przedsięwzięcie polegające na przetwarzaniu odpadów. Przedsięwzięcie to jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko. Ponadto, z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach wynika, że w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa.
Starosta [...] nieprawidłowo stwierdził, że przepis ten ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie ze względu na to, że przedsiębiorca w tym samym miejscu prowadzi już instalację objętą pozwoleniem na przetwarzanie odpadów, o której stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach. Z akt sprawy nie wynika, żeby te przedsięwzięcia były ze sobą powiązane technologicznie i stanowiły jedną instalację, a jedynie, że prowadzone są na tej samej nieruchomości. Fakt ten nie świadczy jednak, że obie instalacje stanowią jeden proces technologiczny. Norma z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach jest normą o charakterze wyjątkowym i ma zastosowanie wyłącznie do zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów, a więc tzw. decyzji łącznych z art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach, zgodnie z którym działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów może być, na wniosek posiadacza odpadów, objęta jednym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Oznacza to, że norma z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie ma w tej sprawie zastosowania, a więc organem właściwym będzie Starosta [...] i. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie linię orzeczniczą wyrażoną np. postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2020 r. II OW 151/19; z 27 października 2020 r. II OW 117/20; z 17 maja 2022 r. III OW 196/21, LEX nr 3347265. Przedstawiona w tej sprawie wykładnia art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach jest zgodna ze stanowiskiem zaprezentowanym w tych orzeczeniach, ponieważ wnioskodawca nie wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, a zatem o wydanie decyzji łącznej, do której zastosowanie miałby art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.