Uzasadnienie
Starosta Piaseczyński wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Warszawie poprzez wskazanie Inspektora jako organu właściwego do rozpoznania wniosku H. W. z dnia 1 lipca 2021 r. o interwencję w sprawie uciążliwości hałasu powodowanego funkcjonowaniem hali magazynowej zlokalizowanej przy ul. [...] w Ł. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że na podstawie art. 115a ust 1 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U z 2021 r. poz. 1973 ze zm.) – dalej: "p.o.ś." Starosta wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu, jedynie gdy wystąpią przekroczenia hałasu, w przeciwnym przypadku Starosta nie podejmuje żadnych działań. Jest to swego rodzaju nowość w naszym ustawodawstwie i sytuacja odmienna niż przy zwalczaniu innych potencjalnych zanieczyszczeń (np. emisja do powietrza, odpady).
Starosta jest organem administracyjnym, a nie organem powołanym do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, zatem nie jest wyposażony w odpowiedni sprzęt i laboratoria do wykonywania badań w przeciwieństwie do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Mając powyższe na względzie wnioskodawca wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie – dalej: "WIOŚ", jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowego wniosku.
W odpowiedzi na wniosek WIOŚ w Warszawie wniósł o wskazanie Starosty Piaseczyńskiego jako organu właściwego do załatwienia ww. sprawy oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że na skutek licznych pism wnioskującej w dniu 12 lutego 2021 r. inspektorzy WIOŚ w Warszawie podjęli czynności kontrolne w trybie art. 10b ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U z 2021 r., poz. 1070). Podczas dokonanych oględzin występował rozładunek towaru, a mimo to nie wstępowała uciążliwość hałasowa. W piśmie z dnia 12 marca 2021 r. udzielono interweniującej odpowiedzi o poczynionych ustaleniach oraz o możliwości zgłoszenia zakłócania ciszy nocnej na Policję, jednak do organu nadal wpływały kolejne wnioski o interwencję. W kolejnym piśmie skierowanym do interweniującej z dnia 3 sierpnia 2021 r. organ zadeklarował przeprowadzenie kontroli interwencyjnej w obiekcie hali magazynowej.
Dodatkowo poinformował, że wykonanie pomiarów hałasu uzależnione jest od możliwości organizacyjnych i technicznych Centralnego Laboratorium Badawczego GIOŚ, które przeprowadza ww. pomiary na zlecenie WIOŚ. Do dnia 23 września 2021 r. pomiary hałasu nie zostały przeprowadzone. Nadto na podstawie posiadanych informacji organ stwierdził, że przedmiotowa hurtownia nie posiada decyzji Starosty Piaseczyńskiego ustalającej dla ww. obiektu dopuszczalny poziom hałasu. W związku z tym, przy piśmie z dnia 11 marca 2022 r. sprawa w części dotyczącej przestrzegania art. 112, w związku z art 115a p.o.ś. została przekazana do załatwienia właściwemu organowi ochrony środowiska, tj. Staroście Piaseczyńskiemu, zgodnie z właściwością. Organ wyjaśnił ponadto, że w związku ze zmianą ustawy p.o.ś. obowiązująca od dnia 23 września 2021 r. nowe brzmienie art. 115a ustawy wyłączyło Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z prowadzenia pomiarów hałasu, przed wydaniem decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.
Organ wskazał również, że kompetencje organów Inspekcji Ochrony Środowiska dotyczą zasadniczo kontroli przestrzegania warunków określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, a więc etapu, na którym funkcjonuje już w obrocie prawnym ostateczna decyzja w tym zakresie. Dopiero stwierdzenie przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska przekroczenia poziomu dopuszczalnego ustalonego ww. decyzją, umożliwia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska podjęcie działań polegających na wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych bądź ewentualnym wstrzymaniu użytkowania instalacji. Obowiązujące przepisy nie przyznają wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska narzędzi o charakterze sankcyjnym, w odniesieniu do etapu, na którym nie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Zgodnie z art. 115a ust. 1 p.o.ś., w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Zgodnie zaś z art. 378 ust. 1 p.o.ś. organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3 tej ustawy jest starosta.
Przepis art. 115a ust. 1 p.o.ś. w obecnym brzmieniu obowiązuje od dnia 23 września 2021 r., kiedy weszła w życie jego nowelizacja dokonana przepisem art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1648). Przed dniem 23 września 2021 r. przepis art. 115a ust. 1 p.o.ś. brzmiał: "W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N". Z uzasadnienia projektu ww. ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika, że nowelizacja tego przepisu spowodowana była znacznym obciążeniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska obowiązkami pomiarowymi prowadzonymi w ramach państwowego monitoringu środowiska oraz w ramach kontroli podmiotów korzystających ze środowiska i braki kadrowe w Centralnym Laboratorium Badawczym GIOŚ.
Nie budzi więc wątpliwości, że od dnia 23 września 2021 r. to starosta jest organem właściwym do wykonywania, czy zlecania badań natężenia hałasu prowadzących do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 11 sierpnia 2021 r. - do postępowań w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się art. 115a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.
W niniejszej sprawie podstawową kwestią jest jednak to, czy pisma składane do WIOŚ w Warszawie przez interweniującą zainicjowały postępowanie administracyjne w sprawie.
Należy podzielić pogląd zaprezentowany m. in. w postanowieniach NSA z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OW 200/21, z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OW 20/21, z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OW 56/20, że do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś., dochodzi dopiero z momentem stwierdzenia przekroczenia hałasu, czyli dopiero po wykonaniu badań, o których mowa w tym przepisie. Samo pismo zainteresowanego podmiotu nie inicjuje jeszcze postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś.
Powyższe oznacza, że w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zmieniającej treść art. 115a p.o.ś. żadne postępowanie administracyjne nie było jeszcze w toku. Co prawda organ środowiskowy zadeklarował przeprowadzenie kontroli hałasu w piśmie z dnia 3 sierpnia 2021 r., jednakże ostatecznie do kontroli nie doszło. Tym samym w obecnym stanie prawnym właściwym do podjęcia czynności związanych z interwencją w przedmiotowej hali magazynowej, w tym ewentualnego przeprowadzenia badań, o których mowa w art. 115a ust. 1 p.o.ś. jest Starosta. Należy jednak podkreślić, że dokonanie wskazanych w art. 115a ust. 1 p.o.ś. pomiarów, oznacza dokonanie pewnych czynności technicznych, które w zależności od ich wyniku, mogą być podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.
Tym samym w niniejszej sprawie nie zaistniał spór kompetencyjny, bowiem warunkiem powstania takiego sporu jest istnienie toczącego się postępowanie administracyjnego, na którego tle powstał dany spór, lub przynajmniej żądanie jego wszczęcia, co w niniejszej sprawie jak już wskazano powyżej, nie miało miejsca (zob. np. postanowienia NSA z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt III OW 153/21, LEX nr 3347697; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 138/19, LEX nr 2772151; z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II OW 48/08, ONSAiWSA 2009 r., nr 3, poz. 53).
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie był dopuszczalny, dlatego też na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 4 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a. podlegał odrzuceniu. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.