Uzasadnienie
Postanowieniem z 20 maja 2022 r. (sygn. akt II SO/Wa 5/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. grzywnę w wysokości 5.000 zł.
Orzeczenie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy.
M. S. (dalej również jako skarżący) pismem z 27 stycznia 2022 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: organ) grzywny za nieprzekazanie skargi z 10 listopada 2021 r. w terminie w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.). Za podstawę wniosku wskazał art. 55 § 1 p.p.s.a..
Wspomniana skarga wpłynęła do organu w dniu 16 listopada 2021 r., na co wskazuje załączony do wniosku dokument "Śledzenie przesyłek – Tracking".
Pismem z Sądu z 22 kwietnia 2022 r. doręczono organowi także odpis wniosku o wymierzenie grzywny, celem zajęcia stanowiska.
Organ w piśmie z 9 maja 2022 r. zajął stanowisko co do otrzymanego wniosku o wymierzenie grzywny. Wskazał między innymi, że w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przygotowany został projekt odpowiedzi, który jednak przez niedopatrzenie jednego z pracowników nie został wysłany na adres mailowy skarżącego.
Organ wyjaśnił, że data wpływu odpisu wniosku o wymierzenie grzywny organowi była jednocześnie datą, w której organ powziął wiedzę na temat skargi na bezczynność z 10 listopada 2021 r. Odpowiedź została skarżącemu udzielona drogą elektroniczną w dniu 6 maja 2022 r. Jak podał organ, samej skargi nie udało się, jak dotąd, odnaleźć w zasobach organu, w związku z czym należy przyjąć, że skarga została zgubiona wskutek zaniedbania któregoś z pracowników. Jak stwierdził organ, powyższe fakty podyktowane były błędem ludzkim i nie wynikały z lekceważącego stosunku do skarżącego, czy też treści wystosowanego przez niego wniosku.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z dokumentów załączonych do wniosku o wymierzenie organowi grzywny wynika, że skarga M.S. – pismo z 10 listopada 2021 r., na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z 26 października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, wpłynęła do organu w dniu 16 listopada 2021 r. Natomiast wspomniana skarga, jak wynika z informacji zamieszczonej w piśmie organu z 9 maja 2022 r., została przesłana do Sądu w dniu 9 maja 2022 r. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że skargę należało przekazać do Sądu wraz z aktami sprawy najpóźniej w dniu 1 grudnia 2021 r., czyli z upływem 15-dniowego terminu, o którym mowa w art. 21 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902., dalej u.d.i.p), który stanowi w tym przypadku lex specialis w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. Tymczasem termin ten nie został zachowany, a przedmiotowa skarga została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak wynika z oświadczenia organu, dopiero w dniu 9 maja 2022 r. Przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Nieprzekazanie skargi ogranicza w istocie stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Powołana regulacja ma charakter dyscyplinujący, represyjny oraz prewencyjny, co jednoznacznie wynika z orzecznictwa (np. postanowienia NSA z 21 maja 2015 r., sygn. akt I OZ 426/15 i z 7 marca 2017 r., sygn. akt I OZK 228/06, WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 7/14).
W opinii Sądu, w rozpatrywanym przypadku przekroczenie terminu do przekazania skargi było znaczne i wynosiło ponad 5 miesięcy. Z tych przyczyn Sąd uznał, że rozpoznawany wniosek zasługuje na uwzględnienie. Wymierzenie grzywny w kwocie 5.000 złotych jest, zdaniem Sądu, adekwatne do uchybienia, jakiego dopuścił się organ, nie przekazując skargi wraz z odpowiedzią na skargę jak i aktami sprawy, a nadto spełni rolę prewencyjną. W uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., (sygn. akt II GPS 3/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Sąd wyjaśnił, że na bieg terminu do przekazania Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę nie mógł mieć wpływu ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego, a następnie stan epidemii bowiem w rozpoznawanej sprawie przepisy ustaw "COVID-owych" nie wstrzymały terminu do przekazania skargi, albowiem nie miały one w tej sprawie zastosowania.
Na ww. postanowienie WSA w Warszawie organ wniósł zażalenie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez odstąpienie od wymierzenia grzywny ewentualnie o wymierzenie grzywny w wysokości nie wyższej niż 1000 zł.
W uzasadnieniu wskazano, że fakultatywność działania sądu – "może orzec o wymierzeniu grzywny". Dodatkowo, bierze także pod uwagę specyfikę i okoliczności danej sprawy. Organ podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku, nieprzesłanie skargi na bezczynność było podyktowane błędem ludzkim i nie wynikało z lekceważącego stosunku do skarżącego.
W odpowiedzi z 22 czerwca 2022 r. na zażalenie PINB, skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 55 § p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, tj. przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (w niniejszej sprawie od daty doręczenia organowi skargi przez sąd), sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Podkreślić należy, że wymierzenie grzywny jest środkiem dyscyplinującym, mającym na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego. W doktrynie podkreśla się, że wskazany środek stanowi gwarancję procesową nadania biegu sprawie. Ma on skutecznie przeciwdziałać "przetrzymywaniu" skarg przez administrację (J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 108).
Zawarte w powołanym przepisie art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny" oznacza, że wymierzenie grzywny ma charakter fakultatywny - Sąd w określonych okolicznościach może odstąpić od jej wymierzenia. Stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. nie nakłada na sąd obowiązku wymierzenia grzywny.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na fakultatywny charakter grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z 12 września 2018 r., sygn. akt II OZ 821/18; z 15 listopada 2011, sygn. akt I OZ 841/11; z 30 marca 2011 r., sygn. akt II OZ 207/11). Przede wszystkim wskazuje się, że Sąd, rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi, nie wymierza jej automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 274/09; z 24 marca 2021 r., sygn. akt II OZ 134/21). Zakres i forma działania sądu administracyjnego nie powinna bowiem wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celu jakim jest sądowa kontrola wykonywania administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OZ 1216/16).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego,
WSA w Warszawie prawidłowo uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, skarga została przekazana 5 miesięcy po terminie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość grzywny ustalona przez Sąd pierwszej instancji jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienie okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wysokość grzywny jest uzasadniona okolicznościami niniejszej sprawy i odzwierciedla naruszenie prawa, którego dopuścił się wnoszący zażalenie organ.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.