Wyrok NSA z 11 stycznia 2005 r., OSK 1005/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 11 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 marca 2004r. sygn. akt SA/Sz 929/02

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Stahl, Jan Paweł Tarno
Edyta Pawlak protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego

Sentencja

1. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 31 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (sygn. akt SA/Sz 929/02) uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 9 kwietnia 2002 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach z dnia 18 lutego 2002 r., wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu wówczas obowiązującym, nakazującą J. H. rozbiórkę budynku pomocniczo-mieszkalno-gospodarczego wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w Rewalu, ze względu na rozpoczęcie prac budowlanych, w znacznej części na podstawie nieostatecznego jeszcze pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd nie podzielił poglądu organów administracji orzekających w sprawie, że skutki prawne rozpoczęcia budowy w oparciu o nieostateczne pozwolenie na budowę są takie same, jak budowa obiektu bez pozwolenia na budowę. W świetle brzmienia art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., z daty orzekania w sprawie – wywodzi Sąd – bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części dotyczył obiektów (ich części) wzniesionych bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę, nie obejmując sytuacji prowadzenia robót budowlanych na podstawie pozwolenia, tyle że nie mającego jeszcze przymiotu ostateczności.

W tym ostatnim przypadku, zdaniem Sądu, inwestor budował na własne ryzyko, gdyby uzyskane pozwolenie na budowę nie ostało się w obrocie prawnym.

W konsekwencji likwidacja samowoli budowlanej, wówczas gdy inwestor rozpoczynał prace budowlane zanim pozwolenie na budowę stało się ostateczne, winna następować na podstawie tych przepisów Prawa budowlanego, które dotyczyły przypadków samowoli budowlanej innych niż określone w art. 48 tej ustawy – konkluduje sąd pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego radca prawny F. P., pełnomocnik Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie. Żądając uchylenia zaskarżonego wyroku i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego strona skarżąca zarzuciła sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu z daty orzekania w sprawie przez organy administracji publicznej, w uzasadnieniu podnosząc iż brzmienie w/w art. 48 w/w Prawa budowlanego w zestawieniu z regulacją art. 28 tego Prawa (wykładnia systemowa) nie daje podstaw do przyjęcia wykładni jaką zastosował w sprawie sąd pierwszej instancji, uchylając prawidłowe – zdaniem strony skarżącej – rozstrzygnięcie organów administracji orzekających w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do regulacji art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Stwierdziwszy, że w niniejszej sprawie okoliczności takie nie występują Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. art. 28 i 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (ówcześnie tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tych przepisów, uznając, iż zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył treść przepisu art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w sprawie w związku z art. 28 tego Prawa. Co prawda z regulacji art. 28 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie prawem wymagającej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a taką ostateczną decyzją, nie legitymował się inwestor w niniejszej sprawie, rozpoczynając roboty budowlane co oznacza, iż popełnił samowolę budowlaną, ale ta samowola w przeciwieństwie do samowoli budowlanej polegającej na prowadzeniu robót budowlanych bez jakiegokolwiek pozwolenia, wówczas gdy było ono wymagane, nie mogła skutkować w świetle brzmienia ówczesnej normy art. 48 Prawa budowlanego bezwzględnym nakazem rozbiórki. Nakaz ten odnosił się bowiem do obiektów (ich części) wybudowanych "bez wymaganego" pozwolenia na budowę, a nie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jak interpretuje to strona skarżąca. Gdyby ustawodawca chciał, aby bezwzględny nakaz rozbiórki odnosił się do każdej samowoli budowlanej, w tym takiej która powstała w wyniku rozpoczęcia budowy na podstawie pozwolenia na budowę, tyle że jeszcze nie ostatecznego, zredagowałby w inny sposób treść art.

48. Ponieważ tego nie zrobił, a ograniczeń prawa obywateli (innych podmiotów) nie można domniemywać i winny one być expressis verbis wyrażone w normie prawnej, to sąd pierwszej instancji zasadnie wyszedł z założenia że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do bezwzględnego orzeczenia nakazu rozbiórki, a likwidacja powstałej samowoli budowlanej winna nastąpić w oparciu o inne przepisy niż te które zostały zawarte w art. 48 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu.

Mając to na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.