Postanowienie NSA z 26 kwietnia 2005 r., OSK 1210/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 26 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 4970/03

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia WSA (del.) Marzenna Linska - Wawrzon (spr.)
Iwona Sadownik protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2001 r. [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: odrzucić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2004r. wydanym w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 200lr. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i stwierdził, że zaskarżana decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. F. kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Podstawą wyroku były następujące ustalenia Sądu:

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1 maja 200lr., po rozpatrzeniu odwołania J. F. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie z dnia 20 października 2000r. nakazującej Jarosławowi Fabianowi rozbiórkę budynku - hurtowni sprzętu sportowego położonej na działce nr 94/2 w Michałowicach przy ul. 11 Listopada - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że J. F. wybudował przedmiotowy obiekt bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu 11 września 1995r. uzyskał on co prawda decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku wydaną przez Wójta Gminy Michałowice, ale Wojewoda Warszawski, w trybie postępowania odwoławczego, decyzją z dnia 16 grudnia 1996r. uchylił decyzję Wójta Gminy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu 17 stycznia 1997r. Wójt Gminy Michałowice zwrócił się do Wojewody Warszawskiego o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę lub uchylenie swojej decyzji z dnia 16 grudnia 1996r., ale organ odwoławczy decyzją z dnia 30 czerwca 1997r. wniosku tego nie uwzględnił, odmawiając uchylenia własnej decyzji.

W tych okolicznościach, wobec nieposiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ I instancji był zobowiązany orzec rozbiórkę przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. F. i domagając się jej uchylenia podniósł, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 48 i 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane oraz art. 7-9 kpa i art. 106 kpa. Zarzucił, iż roboty budowlane rozpoczął w dniu 9 maja 1996r. czego dowodem jest stosowny wpis w dzienniku budowlanym wydanym 26 września 1995r. Zdaniem skarżącego rozpoczął budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem Wójt Gminy Michałowice w wielu pismach kierowanych do organów administracji potwierdzał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku z dnia 11 września 1995r., wobec nie wniesienia odwołania przez strony postępowania w terminie 14 dni od daty jej otrzymania, stała się ostateczna. Zrealizował inwestycję działając w dobrej wierze i w zaufaniu do prawidłowości rozstrzygnięcia właściwych organów administracji.

Zarzucił, iż uchylając decyzję o pozwoleniu na budowę i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda Warszawski nie ustalił, czy odwołujący się "mieszkańcy Osiedla Michałowice" są stronami postępowania. Powołując się na orzeczenie NSA z dnia 27 maja 1998r. /IVSA 164/88/ wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym nie mogą uczestniczyć jako strony bliżej nieokreśleni mieszkańcy wsi, czy inne grupy osób, lecz powinny to być ściśle określone - z nazwiska i imienia osoby.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna, gdyż zostało od niej wniesione odwołanie, wskutek którego w dniu 16 grudnia 1996r. Wojewoda Warszawski uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W piśmie z dnia 21 listopada 200 lr. - w uzupełnieniu skargi - skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, ponieważ działka nr 94/2 (na której znajduje się sporny budynek) od dnia 5 czerwca 1998r. stanowi współwłasność skarżącego i A. B., który nie brał udziału w toczącym się postępowaniu. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 10 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - zwanej ppsa -stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei art. 145 § 1 pkt 4 kpa przewiduje, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Ze złożonego przez skarżącego odpisu księgi wieczystej nr 37362 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Pruszkowie wynika, że J. F. i A. B. - na podstawie umowy sprzedaży z dnia 5 czerwca 1998r. (akt notarialny Rep. A nr 5036/98) - są współwłaścicielami po Vi części każdy z nich, nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej na Osiedlu Michałowice.

Z akt postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że A. B. nie brał udziału w postępowaniu dot. samowolnego wybudowania przedmiotowego budynku, przy czym brak jego udziału sprowadzał się do tego, że nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania i nie brał udziału w żadnej czynności, nie została mu doręczona decyzja organu I instancji, nie został zawiadomiony o wniesieniu odwołania przez J. F. i nie została mu doręczona decyzja organu odwoławczego.

W postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji administracyjnej, a także decyzji organu I instancji pominięto zatem stronę – A. B., co upoważnia do stwierdzenia, że w sprawie naruszono zasadę zapewnienia mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 kpa). To uchybienie przepisom procedury, stanowiące podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ppsa do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji). Wniosek taki wypływa wprost z treści cyt. wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ppsa i dla jego zastosowania nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999r., III SA 979/98, LEX nr 39458, wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1997r., III SA 1795/95, wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1998r., II SA 915/97, Glosa 1999/1/28).

Zarzuty skargi dotyczące decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 16 grudnia 1996r. uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie mogły być przez Sąd badane w niniejszym postępowaniu, ponieważ nie dotyczyły decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia. Podobnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia w niniejszym postępowaniu dot. samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego art. 106 kpa, który to przepis dotyczy współdziałania organów, o ile przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca.

Nie można się też zgodzić z twierdzeniem skargi, iż skarżący zrealizował przedmiotowy budynek na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro wdacie wydania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy nakaz rozbiórki, w obrocie prawnym nie było ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę spornego obiektu. Zważyć jednak należy, że w sprawie doszło do zaniedbania przez organ administracji spoczywających na nim obowiązków - na przykład brak jest dowodu, że inwestora powiadomiono o złożonym przez inną stronę odwołaniu, a decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana przez organ odwoławczy z obrotu prawnego dopiero po upływie 15 miesięcy od daty jej wydania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b", art. 200 i art. 152 ppsa, w zw. z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271, Nr 240, poz. 2052, z 2003r. Nr 124, poz. 1153) - orzekł jak na wstępie.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła E. R., wnosząc o zmianę wyroku przez oddalenie skargi, ewentualnie o "uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania". Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 10 kpa w zw. z art. 145 § 1 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez przyjęcie, iż organ administracji państwowej uniemożliwił A. B. czynny udział w sprawie, co zmuszało Wojewódzki Sąd Administracyjny do uwzględnienia skargi wniesionej nie przez A. B., lecz przez drugiego współwłaściciela tejże nieruchomości J. F., chociaż ten ostatni nigdy nie wyraził woli bycia stroną, a nadto jego interesy były zabezpieczone przez działanie J. F. jako współwłaściciela, a przy tym materialne prawo budowlane przewiduje tylko wydanie decyzji o jedynie możliwej treści nakazującej rozebranie obiektu, a nadto skarżący zatajał przed organami władzy państwowej, jak również uczestnikami postępowania, fakt zbycia udziału w swej nieruchomości przez okres prawie 6-iu lat, tylko w celu przedłużenia tegoż postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w dacie wydania zaskarżonego wyroku istniało prawomocne rozstrzygnięcie o wzniesieniu przedmiotowego obiektu budowlanego w ramach samowoli budowlanej.

W tej sytuacji, według autora skargi kasacyjnej, do przedmiotowego stanu faktycznego może mieć zastosowanie wyłącznie art. 48 Prawa budowlanego w jego pierwotnym brzmieniu, a więc właściwy organ administracyjny może tylko nakazać w drodze decyzji rozbiórkę przedmiotowego obiektu niezależnie od tego, kto jest lub będzie jego właścicielem i czy ta osoba będzie brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skoro unormowanie w art. 48 ma charakter przedmiotowy, a więc niezależny od strony to udział A. B. w tymże postępowaniu administracyjnym niczego nie zmieni. Zatem orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zmierza tylko do przedłużenia istnienia bezprawnie wzniesionej budowli, a do tego z pogwałceniem elementarnych zasad współżycia sąsiedzkiego i jego treści nie może uzasadniać zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

W dalszej części uzasadnienia przedstawiono okoliczności mające świadczyć według strony o tym, że A. B. jako nabywca udziału własności nieruchomości nie miał woli bycia stroną w postępowaniach administracyjnych. Ponadto podniesiono, że A. B. wstąpił w sytuację prawną skarżącego i nie ma możliwości wznowienia postępowania odnośnie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu.

Jeżeli zważy się na fakt, iż skarżący oraz A. B. są współwłaścicielami tejże nieruchomości w rozumieniu art. 195 Kodeksu cywilnego, a de facto skarżący wykonuje funkcję zarządcy, a nadto jego wszelkie czynności podejmowane w niniejszym postępowaniu administracyjnym automatycznie odnoszą się do całej nieruchomości, zatem wyczerpana jest ochrona wynikająca z treści art. 10 kpa. Dalej autor kasacji formułuje pogląd, że o przymiocie strony decyduje również jej wola bycia stroną, a nadto nie ma naruszenia prawa, jeśli interesy tej strony są całkowicie chronione przez udział współwłaściciela w postępowaniu administracyjnym, a prawo materialne jednoznacznie rozstrzyga sytuację prawną samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

Jeśli zaś strona zatai zbycie części swej nieruchomości, to z tego faktu inne osoby nie powinny doznawać negatywnych skutków w zakresie proceduralnym, gdyż zmierza to do przedłużenia postępowania kosztem praw sąsiadów, a w rezultacie do nadużywania norm proceduralnych dla ochrony bezprawia.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - zwanej ppsa - stawiają skardze kasacyjnej rygorystyczne wymogi, które muszą być spełnione, aby mogło dojść do jej merytorycznego rozpoznania. Zgodnie z jej art. 176 skarga ta powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Zaznaczyć przy tym należy, że braki skargi kasacyjnej dotyczące istotnych ustawowych elementów konstrukcyjnych są nienaprawialne. Dodatkowo trzeba podkreślić, iż kierując się potrzebą zachowania ustanowionych wymogów formalnych skargi kasacyjnej, ustawodawca wprowadził dla jej sporządzenia przymus adwokacko-radcowski (art. 175 ppsa), uzasadniający stawianie tym środkom odwoławczym wymagań profesjonalnych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, o czym przesądza art. 183 § 1 ppsa. Granice skargi kasacyjnej muszą być zatem ściśle określone przez skarżącego, poprzez zawarcie wszystkich elementów jej przepisanych.

Stosownie do przepisu art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na następujących podstawach:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został w zasadzie pogląd, że zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, formułowane muszą być z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania musi wskazywać konkretny przepis prawa materialnego lub proceduralnego naruszonego przez sąd.

W zakresie podstawy objętej art. 174 pkt 1 ppsa, a więc dotyczącej naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej nie podał żadnego zarzutu odnoszącego się do konkretnego przepisu prawa materialnego. Jedynie w uzasadnieniu skargi zawarto argumentację dotyczącą regulacji Prawa budowlanego w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w warunkach samowoli oraz poczyniono pewne spostrzeżenia na tle przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących współwłasności.

Zauważyć jednak trzeba, że zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi I instancji, odnosić się muszą do przepisów zastosowanych przez Sąd.

W rozpoznawanej sprawie podstawą zaskarżonego orzeczenia był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ppsa wiążący ocenę Sądu zasadniczo z instytucją prawa proceduralnego, konkretnie z regulacją art. 145 § 1 pkt 4 kpa, art. 28 oraz art. 10 kpa. W niniejszej sprawie podstawę skargi kasacyjnej sprowadzono do "naruszenia art. 10 kpa w związku z art. 145 § 1 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa", a więc nie wskazano żadnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, któremu uchybiłby Sąd I instancji.

Zasadnicza część twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej również dotyczy kwestii udziału strony w postępowaniu administracyjnym, na tle okoliczności rozpatrywanej sprawy. Brak jest jednak w skardze zarzutów dotyczących przepisów zastosowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W konsekwencji powołanie w skardze kasacyjnej wyłącznie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego, nie pozwalało traktować ich jako podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa.

Jak już wyżej powiedziano Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 ppsa rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, związany jest zarzutami i wnioskami skargi. Nie może więc Sąd samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, bowiem należy to do obowiązków wnoszącego skargę kasacyjną.

Brak właściwego przytoczenia podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 ppsa oraz jej uzasadnienia jest wadą, która czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 193 ppsa.