Uzasadnienie
OSK 1307/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 25 maja 2004 r., 2 I SA 455/03 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "J." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 4 grudnia 2002 r. (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zarząd Miasta O. decyzją z dnia 24 września 2002 r. na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ ustalił Spółdzielni Mieszkaniowej "J." opłatę adiacencką w kwocie 7.434 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w O. przy ul. O. - działka nr 8/8 obręb ewid. Miasta O. nr 106, o pow. 43.195 m2 na skutek jej podziału. Ustalenia opłaty dokonano w oparciu o operat szacunkowy z lipca 2002 r., w którym rzeczoznawca majątkowy ustalił, że w wyniku podziału jej wartość wzrosła o kwotę 24.780 zł. Organ ustalił opłatę adiacencką w wysokości zgodnej z uchwałą (...) Rady Miasta O. z dnia 14 listopada 2001 r., która przewidywała opłatę w wysokości 30%. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z 4 grudnia 2002 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. W skardze na tą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa "J." zarzuciła jej obrazę art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwą interpretacje tego przepisu oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że wzrost wartości nieruchomości był wynikiem jej podziału. W uzasadnieniu podniesiono, że działkę nr 8/9 zabudowaną pawilonem apteki wydzielono w celu przekazania właścicielowi apteki, który wcześniej był dzierżawca gruntu, a prawo wieczystego użytkowania przekazano właścicielowi apteki w trybie 231 Kc.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powołanym wcześniej wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 października 2002 r. zezwalał zarządowi gminy na ustalenie opłaty adiacenckiej, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. To czy wartość ta wzrosła ustala rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 146 ust. 3 tej samej ustawy. W operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę ustalono, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 24.780 zł i było to wynikiem wzrostu wartości działki 8/9 o pow. 504 m2. Wyceny dokonano w oparciu o metodę porównywania nieruchomości parami. W ocenie Sądu w sprawie spełnione zostały wszystkie wymogi przewidziane ustawą z 21 sierpnia 1997 r. Przepis art. 98 ust. 4 tej ustawy nie uzależnia możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej od celów, dla których dokonany został podział nieruchomości. Fakt więc, że nieruchomość została zbyta w trybie art. 231 Kc nie ma w sprawie znaczenia.
W skardze kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa "J." w O. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:
- art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez nieprawidłowe zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że uchwała Rady Miejskiej w O. (...) z dnia 14 listopada 2001 r. mogła stanowić podstawę wydania decyzji o opłacie adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości dokonanym przed jej wejściem w życie i w ten sposób działa wstecz;
- art. 98 ust. 4, art. 151 ust. 1, art. 152 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 231 Kc przez nieprawidłowe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że dokonana w sprawie wycena nieruchomości jest prawidłowa. W Uzasadnieniu stwierdzono, że podstawą sporu w sprawie jest prawidłowość ustalenia przez Zarząd Miasta O. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej wskutek jej podziału dokonanego na wniosek skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 4 grudnia 2002 r., którą utrzymana została w mocy decyzja organu I instancji. Zarzut naruszenia art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w zw. z art. 2 Konstytucji RP dotyczy okoliczności, które częściowo były wskazane w toku postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. jako podstawa uchylenia jednej z wcześniejszych decyzji Zarządu Miasta O. do ponownego rozpoznania. Stosownie do powołanego art. 98 ust. 4 oraz odpowiednio stosowanych przepisów art. 145 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami, mechanizm powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek podziału oparty jest na trzech koniecznych elementach:
a/ zgodnej z przepisami wycenie stwierdzającej wzrost wartości o/ uchwale rady gminy w przedmiocie określenia stawek opłaty o/ decyzji organu gminy - zarządu lub wójta /burmistrza, prezydenta/.
We wskazanej decyzji z 8 lutego 2002 r. SKO w O. stwierdziło, że powołana pierwotnie jako podstawa ustalenia opłaty adiacenckiej uchwała Rady Miasta O. (...) z dnia 26 kwietnia 2000 r. w przedmiocie stawek opłaty adiacenckiej, nie weszła w życie wskutek niezachowania wymogów art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym /w brzmieniu przed dniem 1 stycznia 2001 r., tj. przed zmianą dokonana ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych/. Jako podstawę kolejnej decyzji Zarządu Miasta O. i utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium powołano uchwałę Rady Miasta O. (...) z dnia 14 listopada 2001 r. w przedmiocie stawek opłaty adiacenckiej ogłoszoną zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym /w brzmieniu po dniu 01.01.2001 r. - po zmianie dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych/. Naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego polega na dopuszczeniu, mimo braku wyraźnego zapisu w ustawie, wstecznego działania przepisów prawa miejscowego - uchwały Rady Miasta z dnia 14 listopada 2001 r. o ustaleniu stawek opłaty adiacenckiej, która weszła w życie bez mała dwa lata po dokonaniu podziału nieruchomości decyzją ostateczną zarządu Miasta O. z dnia 26 stycznia 2000 r. Zasada nieretroakcji ustawy, zatem i aktu niższej rangi, wynika wprost z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji, który sądy zobowiązane są stosować bezpośrednio /art. 8 ust. 2 Konstytucji/. Gdy chodzi o drugi z zarzutów sformułowano go na wypadek nieuwzględnienia zarzutu pierwszego. Dotyczy on nieprawidłowego dokonania wyceny nieruchomości powstałych wskutek podziału, co doprowadziło do ustalenia opłaty adiacenckiej w ogóle. Według przepisów art. 151 ust. 1, 152 i 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości ustala się m.in. przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, jednakże przy założeniu, że strony umowy są od siebie niezależne i nie działają w sytuacji przymusowej oraz przy uwzględnieniu porównywalnych cech nieruchomości. Skarżąca spółdzielnia znajdowała się zaś w sytuacji przymusu wynikającego z art. 231 Kc, ponieważ zobowiązana była przenieść własność nieruchomości na rzecz osoby, która wybudowała na niej budynek, znacznie przewyższający jej wartość. Odniesienie do tej transakcji cen transakcyjnych mających zastosowanie w warunkach wolnego rynku jest nieprawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpatrywanej sprawie kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, jednak przytoczone podstawy tej skargi trafne nie są.
Decyzja administracyjna wydawana jest na podstawie stanu prawnego i faktycznego sprawy z dnia jej podejmowania. Stosownie do przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie wyższej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3. W myśl art. 145 ust. 3 ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Skoro przepis ten ma być odpowiednio stosowany do wzrostu wartości nieruchomości następującej w wyniku podziału nieruchomości, to oznacza to, że można ustalić taką opłatę w terminie 3 lat od dnia podziału nieruchomości. Skoro tak, to ustalając taką opłatę właściwy organ winien zastosować przepisy obowiązujące w dacie jej wydawania, niezależnie od tego, czy obowiązywały one już w dacie podziału nieruchomości. Przyjęcie innego poglądu - takiego, jaki zaprezentowano w skardze kasacyjnej - prowadzić musiałoby do sytuacji, w której w wielu przypadkach, bez żadnego umocowania w przepisach obowiązującego prawa, organy administracji, ustalając opłatę adiacencką stosowałyby stawkę procentową opłaty określoną w uchwale nieobowiązującej już - bo zmienionej - w chwili podejmowania decyzji. Nie miałoby to żadnego oparcia w przepisach prawa. Tak więc pierwszy zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony.
Także drugi z zarzutów nie jest trafny. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepisy, do których odpowiedniego stosowania artykuł ten odsyła, nie uzależniają możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej od przyczyny dokonywania podziału nieruchomości, w tym zaś potrzeby dokonania takiego podziału w związku z koniecznością przeniesienia własności nieruchomości na podstawie art. 231 Kc.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.