Uzasadnienie
Decyzją, z dnia 21 marca 2002 r. (...) Zarząd Miasta B. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 40.398 zł zobowiązując do jej uiszczenia Zbigniewa A. W uzasadnieniu decyzji podał, że ostateczną decyzją z dnia 30 czerwca 1999 r. (...) wydaną przez Burmistrza Miasta B. na wniosek Zbigniewa A. zatwierdzono podział nieruchomości położonej w obrębie W., gmina B., oznaczonej jako działki 144/59, 144/68, 144/66. Działki te, których właścicielem był Zbigniew A. podzielono na 28 nowych działek. W wyniku tego wzrosła wartość nieruchomości co znajduje potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ I instancji analizując wzrost ceny nieruchomości wskazał, że wartość nieruchomości przed podziałem została określona na 1.195.160 zł, a wskutek podziału wzrosła do kwoty 1.329.820 zł. Różnica w wartości nieruchomości wynosiła więc 134.660 zł. Od tej kwoty organ ustalił opłatę adiacencką, która zgodnie z uchwałą (...) Rady Miejskiej w B. wyniosła 30% różnicy wzrostu wartości nieruchomości z tytułu zatwierdzenia jej podziału.
Jako podstawę prawną w wydanej decyzji przytoczono art. 98 ust. 4 oraz art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ Od powyższej decyzji wniósł odwołanie Zbigniew A. W uzasadnieniu zarzucił organowi I instancji błędy w ustaleniach faktycznych co do charakteru gruntu. Podniósł mianowicie, że są to częściowo grunty rolne, czego dowodem jest fakt opłacania podatku rolnego a nie grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkalno-usługową, jak w uzasadnieniu podał organ. Zarzucił następnie brak należytego uzasadnienia decyzji, i nie informowanie strony o okolicznościach taktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Wywodził dalej, że operat szacunkowy został sporządzony na dzień 20 grudnia 2001 r., a wydanie decyzji nastąpiło w dniu 21 marca 2002 r. co narusza art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał wreszcie, że niesłusznie została naliczona opłata adiacencka za działki Nr 144/70, 144/76, 144/88 i 144/97, które zostały przeznaczone na drogi wewnętrzne i na mocy wskazanej ustawy przeszły na własność gminy z dniem gdy decyzja o podziale stała się ostateczna.
Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją (...) z dnia 17 kwietnia 2002 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy w wyniku podziału nieruchomości wrasta jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką. Stawkę opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy pomiędzy ceną z przed i po podziale. Organ II instancji podał, że Zarząd Miasta B. dnia 2 stycznia 2002 r. zawiadomił, skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, informując jednocześnie o zasadach ustalania tej opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji w kwestii naliczania opłaty adiacenckiej, podkreślając jednocześnie, że organ ten w prawidłowy sposób ustalił wysokość opłaty w oparciu o operat szacunkowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odnosząc się do kwestii poruszonych w odwołaniu wskazało, że nie mają one znaczenia prawnego w sprawie. Podkreślono mianowicie, że fakt opłacania przez skarżącego podatku rolnego nie wpływa na przeznaczenie gruntu /będącego przedmiotem podziału/ określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji wywodzono dalej, że działki wydzielone pod drogi nie stanowią dróg publicznych w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego też nie jest słuszny zarzut podniesiony w odwołaniu, że od tychże działek nie powinna być naliczana opłata adiacencka.
Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zbigniew A. W skardze zarzucił decyzji naruszenie dyspozycji art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, błędy w ustaleniach faktycznych, naruszenia zasady należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także sprzeczność między sentencją a uzasadnieniem decyzji Zarządu Miasta B. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu organów i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Uzasadniając skargę Zbigniew A. podniósł w szczególności, że decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia dotyczącego wysokości wyliczenia wartości nieruchomości. Powoduje to, że nie wiadomo co przyjęto za podstawę wyceny nieruchomości. Taki stan narusza zasady określone w art. 8, 10 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł następnie, że organy wydając decyzję, nie wskazały daty sporządzenia operatu szacunkowego, czym naruszyły przepis art. 146 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Główny zarzut dotyczył jednak faktu, że opłata adiacencka nie powinna być naliczana od działek, które zostały przewidziane pod budowę dróg wewnętrznych gdyż przeszły one na własność gminy i w stosunku do tych działek gmina wykonuje czynności administracyjne m. in- nadając drodze wewnętrznej nazwę ulicy. Skarżący wskazał również, że gmina nie wypłaciła mu należnego odszkodowania, za wywłaszczenie działek przeznaczonych pod drogi, co narusza art. 21 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 30 stycznia 2004 r. 2/I SA 1415/02, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zbigniewa A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z 17 kwietnia 2002 r. (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej, skargę oddalił. W uzasadnieniu wywodził, że skarga nie jest zasadna. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zezwala zarządowi gminy na ustalenie opłaty adiacenckiej w określonej wysokości, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Ustawodawca położył w tym wypadku szczególny nacisk na fakt podziału nieruchomości, to znaczy moment, w którym decyzja wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zatwierdzająca projekt podziału zaczęła obowiązywać w obrocie prawnym i wywierać określone skutki prawne. Jeśli już sam podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, to zarząd gminy jest legitymowany do wymierzania opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie gminy ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości. Podział nieruchomości, który spowodował wzrost jej wartości, jest więc w tym wypadku czynnikiem zezwalającym na uruchomienie procedury ustalenia opłaty adiacenckiej i jednocześnie wyznacznikiem podmiotu obowiązanego do uiszczenia tej opłaty. Prowadzi to do wniosku, że na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarząd gminy może wymierzyć opłatę adiacencką podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dniu, kiedy decyzja zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna.
Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 listopada 1999 r. /OPK 21/99 - ONSA 2000 Nr 2 poz. 56/, która zachowuje aktualność także w obecnym stanie prawnym.
Należy zatem przyjąć, że organ I instancji miał prawo do obciążenia skarżącego opłatą adiacencką. Zostały bowiem spełnione wszystkie wymogi przewidziane przez ustawę o gospodarce gruntami.
Nie budzi również wątpliwości wysokość naliczonej opłaty. Postępowanie przeprowadzono w sposób wyczerpujący, opierając się na rzetelnej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Organ wszczynając postępowanie w sprawie poinformował o tym skarżącego, pouczając go jednocześnie o prawach przysługujących stronie. Skarżącemu został doręczony także odpis wyciągu z operatu szacunkowego. W trakcie postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji skarżący nie odniósł się do wskazanej opinii, dlatego też nie są zasadne zarzuty skargi nakierowane na podważenie tej opinii. Nie można więc postawić organowi zarzutu, iż nie wypełnił on dyspozycji wynikającej z art. 77 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i w przeprowadzonym postępowaniu nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.
Uzasadniając decyzję, organy obu instancji powołały się na operat szacunkowy, przywołując jego najistotniejsze postanowienia. Tak więc nietrafne są zarzuty skarżącego dotyczące uzasadnienia decyzji, gdyż uzasadnienia te są zgodne z wymogami, o których mowa w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Bez znaczenia też pozostaje kwestia obecnej sytuacji prawnej działek powstałych w wyniku podziału. Jak wskazano wyżej, istotą nałożenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości działek powstałych wskutek podziału nieruchomości. Nieistotne jest więc, czy obecnie za wydzielone działki płacony jest podatek rolny. Fakt ten nie ma bowiem prawnego znaczenia dla ustalenia opłaty.
Odnosząc się do zarzutów skargi w kwestii działek o numerach 144/70, 144/76, 144/88, 144/97, które zostały przeznaczone pod budowę dróg wewnętrznych. Sąd nie podziela argumentacji skarżącego, że działki te przeszły na własność gminy z dniem, z którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeśli z nieruchomości objętej na wniosek jej właściciela podziałem wydzielone zostały grunty pod drogi publiczne /gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe/, to przechodzą one z mocy prawa na własność gminy /lub innego podmiotu w tym przepisie wskazanego: np. powiatu/ z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Zatem dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej podziałem nie mógłby być zobowiązany do uiszczenia opłat adiacenckich od nieruchomości, która w momencie, kiedy wystąpiła okoliczność uprawniająca organ administracji do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy, nie stanowiłaby już jego własności, lecz własność gminy. W niniejszej sprawie jak podkreślono wyżej taka sytuacja nie wystąpiła. Sporne działki nie przeszły na własność gminy, gdyż nie zostały przeznaczone na drogi publiczne. Właściciel nie został pozbawiony własności tych działek, wskutek podziału nieruchomości. Działki te bowiem zostały przeznaczone na drogi wewnętrzne w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tak więc niezasadne są zarzuty skargi w kwestii braku podstawy prawnej uprawniającej organ do ustalenia od nich opłaty adiacenckiej. Należy też podkreślić, że wartość tych działek nie wzrosła i jak słusznie wskazał organ II instancji w zaskarżonej decyzji "wartość działek przeznaczonych pod drogi wewnętrzne nie miała bezpośredniego wpływu na wysokość spornej opłaty ".
Z tego względu, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, sąd oddalił skargę.
Zbigniew A. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjna wniósł na podstawie naruszenia przez Sąd:
- prawa materialnego a w szczególności art. 98 ust. 4 oraz art. 143-146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że organ administracji prawidłowo ustalił opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, podczas gdy w istocie organ ten na podstawie art. 98 ust. 4 ww. ustawy orzekł o opłacie adiacenckiej należnej w związku z podziałem nieruchomości oraz wybudowaniem infrastruktury technicznej,
- przepisów postępowania a w szczególności art. 134 par. 1 w związku z art. 133 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez, przyjęcie w postępowaniu na podstawie akt sprawy rzetelności operatu szacunkowego, na podstawie którego organ ustalił wysokość opłaty adiacenckiej, podczas gdy Sąd pierwszej instancji był zobowiązany zgodnie z art. 134 par. 1 do rozpatrzenia sprawy w jej granicach i nie ograniczając się tylko do zarzutów i wniosków skargi. Sąd nie zbadał wnikliwie zebranego materiału dowodowego w sprawie, na podstawie którego został wydany zaskarżony wyrok, czym naruszył wymienione wyżej przepisy, a to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Na tej podstawie wnosił o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wywodził, że w decyzji I instancji wymienia się działki, w stosunku do których w wyniku podziału wartość nie wzrosła, ale jednocześnie nie wymienia się działek w stosunku do których wartość wzrosła i o ile. W ocenie skarżącego wartość nieruchomości przed podziałem była wyższa niż po podziale. Nadto podziału dokonano w 1999 r. a opłatę ustalono w 2002 r., a w tym okresie nastąpiło załamanie koniunktury w budownictwie i spadek cen i popytu na działki budowlane. Zarzucił, że wycena została wykonana niezgodnie ze standardami zawodowymi - nieprawidłowo dobrano obiekty porównawcze zarówno przy wycenie określającej wartość przed i po podziale. Wycena nie jest zgodna z przepisami wówczas obowiązującymi rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Zarzucił, że decyzję wydano na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz powołano się w decyzji na wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, to w istocie jednak decyzja dotyczy wzrostu wartości infrastruktury technicznej, do której jakoby skarżący ma dostęp. Wynika to z operatu szacunkowego biegłego rzeczoznawcy, że wyliczony wzrost wartości uwzględnia czynniki w przedmiocie infrastruktury technicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Według art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i: "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Przyjmując zasadę związania, przy rozpoznaniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny granicami skargi kasacyjnej, w art. 176 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały uregulowane warunki materialne skargi kasacyjnej.
Do warunków materialnych skargi kasacyjnej zaliczyć należy przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 98 ust. 4 oraz art. 143 - 146 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/. Zarzut nie jest usprawiedliwiony. Według art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Wywody co do wadliwego zastosowania art. 98 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uwzględnienie wzrostu wartości związanej z wybudowaniem infrastruktury, nie są usprawiedliwione. Art. 98 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami odsyła do odpowiedniego stosowania art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, które regulują zasady ustalania i płatności opłaty adiacenckiej ustalonej przy urządzaniu lub modernizacji drogi. Zasady te stosuje się odpowiednio przy ustalaniu opłaty adiacenkiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, W skardze kasacyjnej nie wywiedziono jakie reguły odpowiedniego zastosowania powołanych artykułów ustawy o gospodarce nieruchomościami naruszył Sąd w zaskarżonym wyroku.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 par. 1 w związku z art. 133 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej należy wywieść konkretne naruszenie przez ich uzasadnienie. W zaskarżonym wyroku sąd dokonał oceny materiału dowodowego - operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. Wywiedzione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są trafne. Operat szacunkowy został sporządzony 20 grudnia 2001 r. a decyzje w sprawie zostały wydane:
Decyzja pierwszej instancji 21 marca 2002 r., a decyzja drugiej instancji 17 kwietnia 2002 r. Postępowanie administracyjne jest zorganizowanym tokiem czynności procesowych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, który jest podstawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną. Tak też należy interpretować art. 146 par. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Według art. 146 ust. 3 "Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cechy na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej".
Art. 146 ust. 3 należy interpretować, iż chodzi o stan i cenę nieruchomości ustalonej w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Zarzut taki może być tylko zasadny w razie prowadzenia postępowania ze znaczną przewlekłością, a zatem gdy pomiędzy sporządzenie operatu szacunkowego upłynął znaczny okres czasu. Taka okoliczność w sprawie nie zachodzi. Upływ okresu pomiędzy sporządzeniem operatu szacunkowego jest niezbędny dla umożliwienia ustosunkowania się strony do przyjętych ustaleń.
Skarżący powołując się ogólnikowo na nietrafność oceny operatu szacunkowego dokonanej przez Sąd w zaskarżonym wyroku, nie wywodzi na czym ta wadliwość oceny polega. Wywody co do załamania koniunktury w budownictwie pomiędzy rokiem 1999, a 2002 nie są zasadne. Operat szacunkowy został sporządzony w grudniu 2001 r., a nie w 1999 r., a zatem nie w czasie gdy koniunktura w budownictwie, według skarżącego była bardziej korzystna. Również ogólnikowy, nie uzasadniony jest zarzut naruszenia rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. nr 98 poz. 612/.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.