Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 września 2004 r., II SA/Ol 206/04 uchylił zaskarżoną przez Annę O. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 16 grudnia 2003 r., (...) w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za nie zagospodarowanie nieruchomości oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Anna O. w dniu 8 lutego 1999 r. nabyła od Gminy G. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1878/9, której wartość na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok określona została na 8.350 zł. Na mocy umowy użytkowniczka wieczysta zobowiązała się do rozpoczęcia zabudowy nieruchomości do końca 1999 r. i zakończenia jej do końca 2001 r. Stwierdzając niedotrzymanie tych terminów, Burmistrz G., decyzją z dnia 3 listopada 2003 r. ustalił dodatkową opłatę roczną w kwocie 914 zł, stanowiącej 10% wartości nieruchomości ustalonej na dzień 7 sierpnia 2003 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu odwołania Anny O., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podnosząc, iż okoliczność, że odwołująca się w ostatnich latach uczyła się i pracowała poza G., w związku, z czym nie była w stanie wybudować domu w terminach ustalonych w umowie, nie może stanowić podstawy do uwzględnienia odwołania. W skardze do sądu administracyjnego strona zarzuciła, iż organ odwoławczy nie odniósł się do jej sytuacji osobistej oraz do zarzutu, co do sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Wnosząc o oddalenie skargi, organ II instancji stwierdził m.in., iż wprawdzie decyzja o wymierzeniu dodatkowej opłaty ma charakter uznaniowy, jednak w sytuacji, w której właściwy organ postanowił skorzystać z przysługującego mu uprawnienia do wydania takiej decyzji Kolegium nie może oceniać jego działania z punktu widzenia celowości lub słuszności. Jedynymi przesłankami wyłączającymi możliwość ustalenia dodatkowej opłaty są okoliczności wymienione w art. 65 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a żadna z tych okoliczności nie występuje w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzje organów obu instancji stwierdził, że zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej właściwy organ może ustalić w drodze decyzji dodatkową opłatę roczną w wysokości 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok. Organy obu instancji postąpiły wbrew temu przepisowi, przyjmując za podstawę obliczenia przedmiotowej opłaty wartość nieruchomości ustaloną na dzień 7 sierpnia 2003 r. tj. kwotę 9.141 zł. Na podstawie powołanego przepisu w celu ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za nie zagospodarowanie nieruchomości zbędne było ustalanie jej wartości na czas wydawania decyzji. Zmiana wartości nieruchomości już po jej nabyciu nie może mieć żadnego wpływu na wysokość ustalonej opłaty, gdyż w tym przypadku brana pod uwagę winna być tylko wartość nieruchomości na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, czyli na dzień 8 lutego 1999 r., kiedy to zawarto umowę. Zwrócono też uwagę na to, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego zakończenie budowy miło nastąpić nie do końca 2002 r., ale o rok wcześniej. Argumenty zawarte w skardze są mało przekonujące, jednak błędne ustalenie wartości nieruchomości i tym samym zawyżenie naliczonej dodatkowej opłaty rocznej skutkować musiało uchyleniem decyzji organów obu instancji.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. reprezentowane prze swojego Prezesa, będącego radcą prawnym, zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 63 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ i wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zwrot kosztów sądowych i innych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu stwierdzono, że Kolegium nie zgadza się z przyjętą przez Sąd wykładnią art. 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 63 ust. 3 tej ustawy stanowi, że wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. Brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przez opłatę za pierwszy rok, o której mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć pierwszą opłatę za oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, ustalaną na podstawie art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie pozwala na to już sama różnica w nazwie omawianych opłat. Choć bowiem pierwsza opłata ustalana przy ustanawianiu użytkowania wieczystego jest rzeczywiście opłatą za pierwszy rok korzystania z tego prawa, to jednak ustawa nie używa do niej określenia "opłata za pierwszy rok", lecz nazywają "pierwsza opłata" /np. art. 33 ust. 3, art. 71, art. 73 ust. 5, art. 200 ust. 2 pkt 4, art. 204 ust. 4 i 6, art. 207 ust. 2, art. 208 ust. 3/. Oprócz tego w art. 63 ust. 3 ustawy po wyrazach: "wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok" zamieszczono przecinek, po którym następuje dalsza treść: "po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania". Wskazuje to, że chodzi nie o pierwszy rok użytkowania wieczystego, lecz o pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu zagospodarowania nieruchomości. Opłata więc, o której stanowi analizowany przepis, to niewątpliwie tylko i wyłącznie dodatkowa opłata roczna obciążająca użytkownika wieczystego w razie nie zagospodarowania w terminie nieruchomości gruntowej. Z tego zaś wynika kolejny wniosek, że wysokość rzeczonej opłaty określa się od wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia tejże opłaty, czyli wydania decyzji. W tej sytuacji należy stwierdzić, że zarówno Kolegium jak i Burmistrz G. postąpiły w sprawie zgodnie z obowiązującym prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymaganiom, chociaż należy zauważyć, iż w podstawach skargi kasacyjnej należało sprecyzować, który z ustępów artykułu 63 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami błędnie zinterpretował Sąd I instancji. Uczyniono to dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Podniesiony w niej zarzut błędnej wykładni art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest trafny, chociaż należy podnieść, że przepis ten został zredagowany w sposób mogący wywoływać i wywołujący kontrowersje, co do daty, według której należy przyjmować wartości nieruchomości w celu określenia wysokości dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej. Organy administracji ustaliły tą wartość na dzień ustalania opłaty w pierwszym roku po upływie określonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał takie stanowisko za błędne i przyjął, że w przepisie tym chodzi o wartość nieruchomości określoną w umowie według dnia ustalania pierwszej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Także w piśmiennictwie istnieją w tej materii rozbieżności. M. Krassowska [w:] J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami, Komentarz, pod red. J. Szachułowicza, Warszawa 2003 r., s. 194 reprezentuje pogląd, iż w przepisie chodzi o "10% wartości nieruchomości gruntowej, ustalonej dla określenia opłaty rocznej za pierwszy rok użytkowania wieczystego, bez uwzględnienia zatem ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości w czasie wykonywania prawa użytkowania wieczystego". Taki właśnie pogląd przyjął w tej materii Sąd I instancji. Natomiast G. Bieniek [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz pod red. G. Bieńka, Warszawa 2005, s. 280 twierdzi, że "wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości określonej na dzień opłaty za pierwszy rok po upływie terminu do zagospodarowania". Taki pogląd zaprezentowano w decyzjach organów administracji i w skardze kasacyjnej.
Przyjęcie pierwszej z zaprezentowanych wykładni art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc tej, przy której obowiązuje wartość nieruchomości na dzień ustalania prawa użytkowania wieczystego musiałoby prowadzić do wniosku, iż część tego ustępu zamykająca się w słowach: "po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania" ni posiadałaby żadnej wartości normatywnej, byłaby bowiem całkowicie zbędna. Skoro bowiem wartość nieruchomości do ustalenia owej dodatkowej opłaty rocznej to wartość z dnia ustalenia pierwszej opłaty rocznej, to zacytowany fragment przepisu jest zbędny. Jeżeli przyjąć by stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, iż pojęcia "oplata za pierwszy rok" i "pierwsza oplata" nie są synonimami, to fundamentalne znaczenie posiada ta część analizowanego art. 63 ust. 3, która zamyka się słowami "10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania". W teorii prawa, do której wypada się odwołać w tej sytuacji, przyjmuje się, że: "Niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne" - J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401.
Należy więc uznać za trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy przyjmowaniu bowiem paradygmatu racjonalnego ustawodawcy nie można zakładać, że część przepisu jest zbędna, zwłaszcza w sytuacji, w której możliwa jest taka interpretacja przepisu, która pozwala na posiadanie walorów normatywności przez wszystkie zwroty zamieszczone w przepisie art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Skoro w rozpoznawanej sprawie zgłoszono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, tak to z uwagi na brzmienie art. 188 p.p.s.a. Sąd uznając trafność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu postanowił uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę.
Rozpoznając ją Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa to wniesiona skarga powinna zostać oddalona.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.