Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2004 r. w sprawie sygn. akt SA/Lu 899/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. i H. małżonków G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 11 czerwca 2003 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie z dnia 17 marca 2003 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę murowanego przewodu kominowego o wymiarach 0,40 m x 0,40 m.
Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż w 2002 roku małżonkowie H. i B. G. w istniejącym budynku mieszkalnym wykonali szereg robót budowlanych (nowe elewacje, pokrycie dachu, nowy przewód kominowy wraz z instalacją kotła centralnego ogrzewania), bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Odnośnie wykonanego dachu została wydana odrębna decyzja – nakaz rozbiórki z dnia 20 grudnia 2002 r.
W przedmiocie przewodu kominowego zostało ustalone na podstawie dowodu z oględzin, zeznań świadków oraz fotografii z 2000 roku, że faktycznie powstał od podstaw nowy przewód kominowy, a nie tak, jak dowodzili inwestorzy – istniejący wcześniej przewód kominowy podłączono do kotła centralnego ogrzewania w ramach remontu. Podkreślono, że sam inwestor podczas pierwszych oględzin w sprawie podał, iż sporny przewód kominowy wykonał w 2002 roku, nie wiedząc, że roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego przyjęły, iż wybudowany przewód kominowy stanowi część budowlaną urządzenia technicznego (kotła grzewczego c.o.) i na podstawie art. 3 pkt. 3 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) zakwalifikowały go do budowli. Ponieważ roboty budowlane, zgodnie z treścią art. 28 cyt. ustawy, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem wynikającym z art. 29 i 30 ustawy nie mającym zastosowania w danym przypadku, a inwestor takim pozwoleniem nie dysponował, jak wskazano – miał zastosowanie w sprawie art. 48 prawa budowlanego nakazujący rozbiórkę samowolnie wykonanej części obiektu budowlanego.
Oddalając wskazanym na wstępie wyrokiem skargę małż. G. na decyzję nakazującą rozbiórkę przewodu kominowego (skarżący dowodzili, iż wyłącznie dokonali remontu istniejącego przewodu kominowego bez dokonania zmian konstrukcyjnych, co nie wymagało pozwolenia na budowę) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie podzielił jej zarzutów. Ocenił, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, który poddały rzetelnej i wnikliwej ocenie zgodnie z regułami procedury administracyjnej. Sąd skonstatował, iż prawidłowa pozostaje ocena daty spornych robót budowlanych, a zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane części budowlane urządzeń technicznych (m.in. kotłów, pieców przemysłowych) należy kwalifikować jako obiekty budowlane (budowle). Wykonanie spornych robót budowlanych wymagało pozwolenia budowlanego, a przy jego braku miał zastosowanie art. 48 ustawy nakazujący rozbiórkę (wg stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania poddanych kontroli sądu decyzji administracyjnych). Dlatego sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa zaskarżoną decyzją.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B.i H. małż. G. reprezentowani przez adwokata zarzucili:
- naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane oraz przyjęcie, że wśród wyjątków od zasady uzyskiwania pozwolenia na budowę wyszczególnionych w art. 29 nie mieszczą się roboty będące przedmiotem sprawy, tym samym błędnie zastosowano art. 48 ustawy – Prawo budowlane;
- naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie zgodności z prawem decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 11 czerwca 2003 r., podczas "gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że ustalenia poczynione w sprawie dowodzą, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności z art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane."
Na zasadzie art. 185 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący dowodzili, że nie dokonali samowoli budowlanej, ponieważ sporny przewód kominowy istniał przed przystąpieniem do remontu i prac zabezpieczających – bowiem taki charakter miały roboty budowlane. Zarzucili sądowi bardzo dowolną ocenę materiału dowodowego i błędny wniosek co do obowiązku inwestora uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego od tego obowiązku go zwalniał. W rezultacie jak podsumowano, brak było podstaw do zastosowania art. 48 ust. 1 cyt. ustawy, podczas gdy sąd dokonał odmiennej oceny prawnej (obowiązujący wówczas przepis art. 48 nie posiadał ust. 1).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze.
W sprawie niniejszej postawiono zaskarżonemu wyrokowi zarzuty opierające się na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a, aczkolwiek nie powołano się na wymieniony art. 174.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które jak wynika z uzasadnienia tej podstawy zaskarżenia - polegać miała na błędnym dokonaniu przez Sąd ustaleń stanu faktycznego w zakresie charakteru wykonywanych przez małżonków G. robót budowlanych. Zaprezentowane w przedmiotowym zarzucie stanowisko strony składającej skargę kasacyjną nie może zostać uznane jako trafne. Sąd administracyjny nie ustalał stanu faktycznego, a jedynie oceniał prawidłowości ustaleń i przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organy administracji państwowej. Prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznano, iż dokonana w postępowaniu administracyjnym ocena nie nosi cech dowolności oraz, że nie została dokonana, tak jak dowodzą skarżący, wyłącznie na podstawie zeznań świadków nieprzychylnie nastawionych do małż. G., a w ramach analizy całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie ograniczył się do zeznań świadków, z których decydująca większość potwierdziła wykonanie od podstaw w 2002 roku sprawnego przewodu kominowego, a nie wykonanie remontu istniejącego wcześniej przewodu kominowego. W sprawie przeprowadzono dowód z oględzin, podczas których H. G. przyznał, że sporny przewód kominowy od strony sąsiada w przybudówce budynku mieszkalnego wykonał w 2002 r. bez wymaganego pozwolenia, dołączono dokumentację fotograficzną z 2000 roku (na zdjęciu widoczny jest jeden komin) oraz aktualną dokumentację fotograficzną (widoczne są dwa kominy – jeden na dachu budynku głównego, drugi przybudówki).
Pomimo zakwestionowania oceny dowodów i ustalonego stanu faktycznego - zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowych dawał podstawę do podzielonych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego, iż skarżący wykonali w 2002r. od początku nowy przewód kominowy murowany, a nie wykonali roboty remontowe istniejącego przewodu kominowego.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest zasadny także zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1995r. (Dz. U. Nr 106 z 2000r. poz. 1126 ze zm.).
Wybudowany sporny przewód kominowy stanowi część budowlaną urządzenia technicznego (kotła grzewczego c.o) związanego z obiektem budowlanym – zatem stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 prawa budowlanego. Tym samym podlegał regulacji art. 28 tej ustawy, tj. wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Linia orzecznictwa w tym przedmiocie pozostaje ugruntowana i jednolita od lat (vide: wyroki NSA:
z dnia 10 lutego 2000r. w spr. sygn. SA/Rz 1504/99, niepubl.; z dnia 19 czerwca 2001r. w spr. sygn. akt II SA/Ka 1463/99 niepubl.).
Wykonanie owego przewodu kominowego nie mogło zostać zaliczone do robót budowlanych, zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z mocy art. 29 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, jak bezzasadnie dowodzi skarga kasacyjna.
Powyższy art. 29 ust 2 pkt 1 dotyczy remontu. Zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym ustawodawca dopuszczał stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Skoro sporny przewód kominowy wykonano od początku, nie może być mowy o odtworzeniu stanu pierwotnego. Zresztą skarżący nie zauważają, że przepis art. 29 prawa budowlanego wyszczególniający przypadki robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie obejmuje pełnej regulacji, a zawsze musi być badany łącznie z art.
- Ten ostatni przepis stanowi o tym, które budowy wyszczególnione w art. 29 ust. 1 jako zwolnione od obowiązku pozwolenia na budowę nie są zwolnione od obowiązku zgłoszenia budowlanego oraz wykonywanie których robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 (zwalniających od pozwolenia budowlanego) wymaga zgłoszenia. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 – cyt. ustawy – nawet, gdyby skarżący dokonał w 2002 roku remontu istniejącego komina bez zmiany elementów konstrukcyjnych, to te roboty budowlane wymagałyby zgłoszenia budowlanego, ze wszystkimi prawnymi następstwami niedochowania tego wymogu. W świetle okoliczności sprawy niniejszej te ostatnie rozważania mają jednak charakter czysto teoretyczny. Skoro wykonana budowa spornego przewodu kominowego wymagała pozwolenia na budowę, jego brak wg stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania w postępowaniu administracyjnym skutkował obligatoryjnym nakazem rozbiórki na mocy art. 48 prawa budowlanego (przepis ten nie posiadał ust. 1 w dacie jego stosowania, jak wyżej wskazano).
Zaistniała później zmiana stanu prawnego wywołana nowelizacją ustawy – Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 81, poz. 718) obowiązująca od dnia 11 lipca 2003 r. nie mogła mieć żadnego skutku dla oceny legalności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 11 czerwca 2003 r., albowiem dokonywana przez sąd administracyjny kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dacie jego podjęcia.
Z wyżej wskazanych powodów skarga kasacyjna jako nie zawierająca uzasadnionych zarzutów podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.