Wyrok NSA z 10 marca 2005 r., OSK 501/04

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 10 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marii K.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2003r. sygn. akt II SA/Wr 1641/2000

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.), Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Jan Paweł Tarno
Łukasz Celiński protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi Marii K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 15 czerwca 2000 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 grudnia 2003 r. oddalił skargę Marii K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie R. gmina G. oznaczonej numerami 227 i 228 w związku z planowaną budową obwodnicy miasta G. W uzasadnieniu wyroku sąd podniósł, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. Zgodnie z art. 97 ust. 3 ustawy, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu jeśli: 1/ jest niezbędny dla realizacji celów publicznych; 2/ nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Natomiast w myśl ust. 1 art. 97 ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W sprawie niniejszej podziału dokonano na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Południowo-Zachodni w W. z dnia 11 kwietnia 2000 r. Stroną postępowania podziałowego są właściciele i użytkownicy wieczyści. Uprawnienia właściciela, co do sposobu podziału nieruchomości mogą być ograniczone tylko w przypadkach kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która jest właścicielem nieruchomości. W doktrynie, jak podał sąd, dopuszcza się zgłoszenie wniosku przez każdą osobę, która ma w tym interes prawny. Zdaniem sądu Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych występować może w charakterze inwestora budowy drogi publicznej /art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych - Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, a zatem z jej inicjatywy możliwe jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W przypadku postępowania toczącego się na wniosek, przedmiotem badania jest zgodność podziału z ustaleniami prawa miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu /art. 43 ust. 1 i 2 ustawy/. Postanowienie Wójta Gminy G. z dnia 11 stycznia 1999 r. przesądza o zgodności podziału z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy G. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy G. z dnia 28 maja 1991 r. Kwestia celowości przeznaczenia gruntów na potrzeby inwestycyjne w zakresie budownictwa drogowego może być przedmiotem badania na etapie wywłaszczeniowym.

Skargę kasacyjną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu złożyła Maria K. przez swego pełnomocnika zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania przez:

1. niewłaściwe przyjęcie podstawy podziału nieruchomości - art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ zamiast art. 97 ust. 3 ustawy;
2. przyjęcie, że Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych Oddział w W. posiada interes prawny w budowie obwodnicy osiedlowej w R. podczas, gdy jest inwestorem i zarządcą dróg krajowych, a nie osiedlowych;
3. przeprowadzenie podziału na wniosek a nie z urzędu jak winno to być dokonane w wypadku gdy podział jest podyktowany celem publicznym /budowa drogi osiedlowej/;
4. nieuwzględnienie przez sąd, że do działki skarżącej przylega nieruchomość stanowiąca własność gminy i ta nieruchomość powinna być przeznaczona na budowę drogi - art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy;
5. nieuwzględnienie przez sąd naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 7 i 8 Kpa, a nadto nieuwzględnienie, że w dacie dokonania podziału nieruchomości, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której wydano opinię o projekcie podziału nieruchomości, utraciła ważność /styczeń 2000 r./

W konkluzji skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że sąd winien przyjąć, iż podziału nieruchomości w tej sprawie można dokonać jedynie z urzędu, gdyż jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, a nie na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy.

Nadto jak podała skarżąca, gmina dysponuje swoimi nieruchomościami, które graniczą z nieruchomością skarżącej, na których może być zrealizowana budowa obwodnicy. W skardze podważa się również, aby mogło być wszczęte postępowanie na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych i aby okoliczność ta przesądzała o posiadaniu przez Dyrekcję statusu strony. Decyzja o podziale nieruchomości została wydana 18 kwietnia 2000 r. na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która utraciła ważność w styczniu 2000 r., a zgodnie z par. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. do wniosku o dokonanie podziału strona powinna dołączyć decyzję.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podnosząc, iż Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych może występować w roli inwestora budowy drogi publicznej, co wynika z art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. Jako inwestor drogi publicznej posiada w sprawie podziałowej interes prawny w rozumieniu art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. Budowa obwodnicy miasta G. to teren, na którym ma być realizowana droga krajowa, co zostało uwidocznione na planie zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że sąd jest związany podstawami skargi kasacyjnej jak i wnioskami w niej zawartymi.

W pierwszym rzędzie należy podnieść, że w decyzji organu I instancji /Wójta Gminy G./ z dnia 18 kwietnia 2000 r. powołano jako podstawę prawną tej decyzji art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. powołało art. 93 tej ustawy. Przepis art. 96 ust. 1 ustawy określa jaki organ właściwy jest do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oraz że projekt podziału powinien być sporządzony na mapie, która przyjęta jest do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to już przepis art. 93 ustawy stanowiący podstawę do wydania decyzji przez organ II instancji określa kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem podziału nieruchomości można dokonać, jeśli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego i jeżeli została w tym zakresie wydana pozytywna opinia. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2003 r. wyraźnie określił, że podstawą rozstrzygnięcia przez organy stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami, a zatem przepisy art. 93-97 tej ustawy. Natomiast w związku z zarzutem podnoszonym przez skarżącą w piśmie procesowym z 2 kwietnia 2001 r. sąd dokonał rozważań czy w sprawie niniejszej postępowanie administracyjne mogło toczyć się na wniosek i czy wniosek ten mógł złożyć Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych. Art. 97 ust. 1 ustawy stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Natomiast ust. 3 tego przepisu określa kiedy można dokonać podziału nieruchomości z urzędu. Wniosek o podział nieruchomości musi pochodzić od podmiotu, który ma w tym interes prawny. Pojęcie interesu prawnego stanowi element definicji strony postępowania administracyjnego zawarty w art. 28 Kpa. Należy podzielić stanowisko sądu orzekającego w niniejszej sprawie, że Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych była uprawniona do złożenia wniosku o podział nieruchomości w związku z tym, że dwie nieruchomości powstałe w wyniku podziału znalazły się w ciągu drogi krajowej kl. III nr 34 KD. Bez znaczenia dla oznaczenia drogi krajowej pozostaje fakt, że stanowi ona w części obwodnicę osiedla. Zarządcą i inwestorem drogi krajowej, stosownie do art. 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych, była Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych, a obecnie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.

Generalny Dyrektor Dróg Publicznych /Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad/ był uprawniony do zgłoszenia wniosku o podział nieruchomości, gdyż nie tylko jest inwestorem drogi krajowej lecz również zarządcą tej drogi stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych. W związku z tym, że do obowiązków jego jako zarządcy drogi należy budowa, przebudowa drogi to jest on osobą prawną inicjującą postępowanie administracyjne w zakresie wywłaszczenia nieruchomości pod drogi. We wniosku o wywłaszczenie nieruchomości podmiot musi stosownie do art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazać powierzchnię nieruchomości lub jej część. Taka możliwość istnieje jeżeli chodzi o część nieruchomości tylko przez dokonanie podziału i wskazanie części nieruchomości, której dotyczy postępowanie.

Z dołączonych dokumentów, a w szczególności planu zagospodarowanie przestrzennego Gminy G. uchwalonego 28 maja 1991 r. uchwałą (...) ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa L. 1992 nr 17 poz. 83 bezspornie wynika, że podział nieruchomości jest zgodny z tym planem. System planowania przestrzennego regulują przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje planowanie lokalne, a jego ustalenie należy do wyłącznej właściwości rad gmin. Plan zagospodarowania przestrzennego ma decydujące znaczenie w gospodarowaniu nieruchomościami, gdyż stanowi dyrektywy kształtowania ładu przestrzennego. W planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 maja 1991 r. obowiązującego w dacie wydawania decyzji administracyjnych zostały dokonane ustalenia linii rozgraniczających drogę krajową KD 34. Podział został zatwierdzony zgodnie z linią rozgraniczającą tę drogę krajową i uzyskał pozytywną opinię Wójta Gminy G. w dniu 11 stycznia 1999 r.

Zarzut skargi, że droga krajowa winna przebiegać przez inne nieruchomości stanowiące własność gminy nie jest i nie może być rozważany w toku postępowania o podział nieruchomości. Strona zarzut ten mogła zgłaszać wtedy kiedy był uchwalany plan zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja z dnia 23 stycznia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - tj. południowej obwodnicy G., w ciągu drogi krajowej nr 34 została decyzją Wójta Gminy G. z dnia 22 stycznia 2000 r. przedłużona do dnia 31 stycznia 2002 r. W dniu wydania decyzji o podział nieruchomości Generalny Dyrektor Dróg Publicznych legitymował się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym stanie sprawy zarzuty skargi nie są zasadne i skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.