Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 stycznia 2004 r., 3/II SA/Lu 847/02, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 10 kwietnia 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 14 lutego 2002 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Kierownika Referatu w Wydziale Spraw Społecznych Urzędu Miejskiego w L. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., o której wyżej mowa, wydana została w postępowaniu odwoławczym w sprawie dotyczącej przyznania Dariuszowi O. dodatku mieszkaniowego w wysokości 167,29 zł miesięcznie w okresie od 1 marca do 31 sierpnia 2002 r. Wydatki na mieszkanie zajmowane przez zainteresowanego zostały, jak podał organ, ustalone zgodnie z par. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 156 poz. 1817/ w kwocie 296,57 zł /po odjęciu opłaty za gaz/, a następnie ustalono wydatki na powierzchnię normatywną, które w gospodarstwie jednoosobowym wynosi 35 m2, zaś Dariusz O. zajmuje mieszkanie o powierzchni 36,20 m2. Wydatki na powierzchnię normatywną w kwocie 286,65 zł obniżono do 90 procent, co wynosi 258,07 zł i stanowi podstawę do wyliczenia dodatku mieszkaniowego.
W skardze złożonej do Sądu Dariusz O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o dodatkach mieszkaniowych i par. 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych poprzez niezasadne pominięcie przy ustalaniu podstawy obliczania dodatku mieszkaniowego opłaty za gaz.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę.
Stosownie do art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734 ze zm./ wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Katalog wydatków, o których mowa w ww. przepisie, określa art. 6 ust. 4 ustawy, wymieniając m.in. 1/ czynsz, 2/ opłaty związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego, 3/ opłaty eksploatacyjne w spółdzielni mieszkaniowej. Na podstawie upoważnienia wynikającego m.in. z art. 9 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 156 poz. 1817/, które m.in. określa szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. W przedmiotowej sprawie zastosowanie ma par. 2 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia, w myśl którego podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego w przypadku m.in. członków spółdzielni stanowią opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i remontów, z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów. Analiza tego ostatniego przepisu wskazuje na to, że "opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych" odpowiadają opłatom za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego /art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy/, zaś "koszty eksploatacji i remontów" odpowiadają opłatom eksploatacyjnym w spółdzielni mieszkaniowej /art. 6 ust. 4 pkt 3/. Pierwsza z analizowanych grup wydatków stanowi zamknięty katalog, co oznacza, że jedynie określone opłaty ponoszone przez członka spółdzielni związane z eksploatacją konkretnego lokalu stanowią wydatki, które uwzględnia się przy ustalaniu podstawy obliczania dodatku mieszkaniowego. Jest zatem zdaniem Sądu oczywiste, że gdy np. lokal mieszkalny znajdujący się w budynku spółdzielni wyposażony jest w licznik wskazujący zużycie gazu służącego m.in. do ogrzewania wody czy też do korzystania z kuchenki gazowej, to opłata ponoszona przez członka spółdzielni mieszkaniowej z tego tytułu nie stanowi wydatku w rozumieniu art. 6 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy. Druga grupa wydatków obejmuje wszelkie koszty eksploatacji i remontów w spółdzielni mieszkaniowej, w których partycypuje również członek spółdzielni, z wyłączeniem jedynie ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów. Jeżeli zatem opłata za gaz, której uiszczeniem spółdzielnia mieszkaniowa obciąża swego członka, należy do kategorii opłat eksploatacyjnych w spółdzielni mieszkaniowej i nie jest związana z eksploatacją lokalu mieszkalnego członka, to tego rodzaju opłata jest wydatkiem stanowiącym podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, stwierdzić trzeba, że organy decyzyjne dokonały wadliwej interpretacji wyżej wskazanych przepisów materialnoprawnych. Nadto decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa w stopniu mogącym mieć istotnym wpływ na wynik sprawy, bowiem nie poczyniono żadnych ustaleń, czy opłata za gaz w kwocie 5,90 zł miesięcznie stanowiła element opłaty za świadczenie związane wyłącznie z eksploatacją lokalu mieszkalnego skarżącego, czy też wchodziła w skład opłat eksploatacyjnych w Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w L. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., reprezentowane przez radcę prawnego Elżbietę B., zaskarżając wymieniony wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego, wyrażonego w treści art. 6 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734 ze zm./, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłata za gaz dostarczany do lokalu mieszkalnego na cele bytowe stanowi część opłaty eksploatacyjnej w spółdzielni mieszkaniowej w rozumieniu art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W następstwie tego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi Dariusza O., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżone orzeczenie jest wynikiem błędnej interpretacji normy prawnej zawartej w treści art. 6 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Stosownie do art. 6 ust. 3 ustawy wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. W myśl dyspozycji art. 6 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy, które mają zastosowanie dla lokali w budynkach spółdzielni mieszkaniowych, wydatkami, o których mowa w ust. 3, są: 1/ opłaty za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego, 2/ opłaty eksploatacyjne w spółdzielni mieszkaniowej.
Zgodnie z par. 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 156 poz. 1817/ podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego stanowią następujące rodzaje wydatków w gospodarstwach domowych członków spółdzielni mieszkaniowych: opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz koszty eksploatacji i remontów, z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów. Zgodzić się należy, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z interpretacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że analiza tego ostatniego przepisu wskazuje na to, że "opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych" odpowiadają opłatom za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego /art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy/, zaś "koszty eksploatacji i remontów" odpowiadają opłatom eksploatacyjnym w spółdzielni mieszkaniowej /art. 6 ust. 4 pkt 3 ustawy/. Nie sposób jednak zgodzić się z dalszym tokiem rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnośnie zakwalifikowania opłaty za gaz do jednej z dwóch wymienionych kategorii wydatków tylko przy zastosowaniu kryterium sposobu wyliczania tej opłaty. Do ustalenia takiego kryterium sprowadza się bowiem stosowane rozróżnienie - zależy od faktu, czy dany lokal jest wyposażony czy nie jest wyposażony w indywidualny licznik gazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując charakter prawny przedmiotowej opłaty za gaz nie rozważył istoty tego wydatku w kontekście nadrzędnej normy art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy, a mianowicie, że stanowi ona co do zasady jedną z opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego. Wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego muszą się charakteryzować kilkoma zasadniczymi cechami. Przede wszystkim muszą mieć charakter świadczeń okresowych, musi zachodzić ścisły związek pomiędzy tymi wydatkami a zajmowaniem lokalu mieszkalnego i powinny się one zaliczać do kategorii wydatków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy. Niewątpliwie warunki określone w tym zakresie w ustawie spełniają opłaty za dostawy energii cieplnej, wody oraz odbiór nieczystości stałych i płynnych. Wydatki te zostały wprost wymienione w par. 2 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Do tego samego rodzaju wydatków, zdaniem pełnomocnika skarżącej, strony należą opłaty za gaz dostarczany do lokalu mieszkalnego na cele bytowe - jest to okresowa opłata za świadczenie związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego, przy czym na charakter prawny opłaty za gaz nie wpływa sposób wyliczania jej wysokości - czy według wskazań licznika, czy w wysokości zryczałtowanej. Kryterium decydującym o zaliczeniu poszczególnych opłat do jednej z dwóch wymienionych kategorii - opłat za świadczenie związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego oraz opłat eksploatacyjnych - może być tylko ich charakter prawny, a nie sposób wyliczania ich wysokości. Stąd nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że opłata za gaz dostarczany do lokalu mieszkalnego za cele bytowe należy do kategorii opłat eksploatacyjnych w spółdzielni mieszkaniowej i to bez względu na sposób wyliczania jej wysokości.
Zasadnicza różnica pomiędzy opłatami za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych a opłatą za gaz na gruncie stosowania ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest taka, że opłata za gaz nie została wymieniona w par. 2 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r., jako wydatek będący podstawą obliczania dodatku mieszkaniowego.
Konkludując rozważania na temat zarzutu naruszenia prawa materialnego należy według skarżącego, uznać, że opłata za gaz dostarczany do lokalu mieszkalnego na cele bytowe należy do kategorii opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego /art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych/, jednak z uwagi na fakt, że opłata ta nie została wymieniona w par. 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych - nie może być podstawą obliczania dodatku mieszkaniowego. Podkreślono też w skardze kasacyjnej, że zaliczanie opłaty za gaz, w zależności od sposobu wyliczania jej wysokości, albo do opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego /gdy mieszkanie ma zamontowany licznik gazu/, albo do opłat eksploatacyjnych w spółdzielni mieszkaniowej /gdy brak takiego licznika/ różnicuje w sposób nieuzasadniony lokatorów nawet tej samej spółdzielni mieszkaniowej. Według skarżącego, zastosowana przez Sąd, w niniejszej sprawie, zasada różnicowania wydatków z tytułu opłat za gaz byłaby dopuszczalna, gdyby pozostawała w związku z celem i zasadniczą treścią ustawy oraz służyła realizacji owego celu, nie była dokonana na podstawie dowolnie ustalonego kryterium.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpatrując wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że ma ona usprawiedliwione podstawy.
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734/ reguluje zasady i tryb przyznawania i ustalania wysokości dodatków mieszkaniowych. Jest to świadczenie przyznawane przez organ wykonawczy gminy oraz wypłacane przez gminę ze środków publicznych, które przysługuje osobom fizycznym spełniającym przesłanki w ustawie tej określone. Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi, stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6 przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą z zastrzeżeniem ust. 2 dodatek w wysokości podanej w tej normie. Zgodnie z ust. 3 cytowanego art. 6 wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Wyliczenie tych wydatków zawiera ust. 4 art. 6 omawianej ustawy. Są nimi: 1/ czynsz, 2/ świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego, 3/ opłaty eksploatacyjne w spółdzielni mieszkaniowej, 4/ zaliczki płacone przez właścicieli lokali mieszkaniowych na koszty związane z nieruchomością wspólną, 5/ świadczenia związane z eksploatacją domu jednorodzinnego, 6/ inne wydatki wynikające z odrębnych przepisów. Wynika z powyższego, że dla potrzeb ustalania dodatków mieszkaniowych mogą być brane pod uwagę przez organ administracyjny tylko wydatki poniesione przez osobę czyniącą starania o dodatek, które mają charakter świadczeń okresowych i wymienione są w ustawie. Szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiący podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 156 poz. 1817/. W odniesieniu do członków spółdzielni mieszkaniowych zamieszkujących na podstawie spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego rozporządzenie w par. 2 ust. 1 pkt 2 stwierdza, że podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego stanowią następujące rodzaje wydatków: opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz koszty eksploatacji i remontów z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów. Ani ustawa o dodatkach mieszkaniowych, która posługuje się w art. 6 ust. 4 pkt 2 określeniem "opłaty eksploatacyjne w spółdzielni mieszkaniowej", ani powołane do niej rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów, które używa pojęcia "koszty eksploatacji" nie wyjaśniają bliżej tych pojęć, a zwłaszcza ich zakresu przedmiotowego. Nie wyjaśnia tego również jednoznacznie ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych /Dz.U. 2003 nr 119 poz. 1116/, z której przepisów wynika tylko, że członkowie spółdzielni, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, są obowiązani uczestniczyć w wydatkach związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu. Wątpliwości w tym zakresie w zasadzie pozwala usunąć ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego /Dz.U. nr 71 poz. 733/. Ustawa ta odnosi się również do użytkowników lokali w spółdzielniach mieszkaniowych, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu. Z analizy przepisów tej ustawy, a zwłaszcza art. 9 ust. 1, 5, 6 i 7, wynika, że opłaty za używanie lokali można podzielić na dwie kategorie. Te, które są zależne od właściciela lokalu, którymi w zasobach mieszkaniowych tzw. czynszowych zajmowanych na podstawie umowy najmu jest czynsz a w spółdzielniach mieszkaniowych odpowiadająca mu przedmiotowo opłata /eksploatacyjna/ za używanie lokalu. Drugą kategorię opłat, które ponoszą użytkownicy mieszkań, stanowią opłaty związane z korzystaniem z lokalu, które ustawodawca określił jako niezależne od właściciela. Są nimi, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy, opłaty za dostawy do lokalu energii, gazu, wody oraz odbiór nieczystości stałych i płynnych, z tym że zgodnie z ust. 6 art. 9 opłaty te mogą być pobierane przez właściciela tylko w wypadku, gdy korzystający z lokalu nie ma zawartej umowy bezpośrednio z dostawcą mediów lub dostawcą usług. Zawsze jednak, niezależnie od formy uiszczania tej opłaty /bezpośrednio dostawcy przez użytkownika lokalu lub za pośrednictwem właściciela/, będzie ona stanowiła opłatę, którą użytkownik lokalu wpłaca poza czynszem, jeśli idzie o mieszkania czynszowe lub poza odpowiadającą mu opłatą eksploatacyjną w spółdzielniach mieszkaniowych.
Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych w omawianym par. 2 ust. 1 pkt 2 tylko niektóre rodzaje opłat związanych z eksploatacją lokalu mieszkalnego ponoszonych przez użytkowników lokali wymieniło jako podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego. Z katalogu tego wyłączona została opłata za dostawę gazu do lokali mieszkalnych, która jest niewątpliwie świadczeniem okresowym, jak tego wymaga art. 6 ust. 3, i mieści się w kategorii opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu. To zaś oznacza, że opłata za gaz nie może być przyjęta do podstawy obliczania dodatku mieszkaniowego i to, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym wyroku, niezależnie od formy rozliczeń za dostawę tego czynnika energetycznego. W przypadku kiedy, jak w rozpoznawanej sprawie, lokale mieszkalne, do których dla celów bytowych dostarczany jest gaz przewodowy, nie są wyposażone w indywidualne urządzenia pomiarowe - liczniki, to ma to tylko taki skutek, że opłaty za dostawę gazu pobiera od swych członków spółdzielnia mieszkaniowa, która zawiera umowę z dostawcą gazu, ale zawsze jest to opłata za dostarczenie gazu do lokalu mieszkalnego. Ta forma pobierania opłat, tzw. niezależnych od właściciela, jest zgodna z postanowieniami art. 9 ust. 6 ww. ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...) i nie zmienia charakteru tej opłaty. Zatem opłata za dostawę gazu nie obciąża w tym przypadku kosztów eksploatacji spółdzielni mieszkaniowej w rozumieniu par. 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych. Zgodzić się więc należy z wnoszącym skargę kasacyjną, że na charakter prawny opłaty za gaz nie wpływa sposób wyliczenia jej wysokości, czy według wskazań indywidualnego licznika w lokalu, czy w formie ryczałtu lub w inny sposób, ale kryterium decydującym o zaliczeniu określonych opłat do podstawy obliczania dodatku mieszkaniowego jest tylko ich charakter prawny, to znaczy wymienienie lub nie w przepisach rozporządzenia określających rodzaje wydatków, które brane być mogą do podstawy obliczania przedmiotowego dodatku.
Z uwagi na to, że zaskarżonym wyrokiem naruszone zostały tylko przepisy prawa materialnego, a to art. 6 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę Dariusza O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z 10 kwietnia 2002 r. dotyczącą przyznania zainteresowanemu dodatku mieszkaniowego. W świetle przedstawionych wyżej wywodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę tą za niezasadną i na podstawie art. 151 w związku z art. 188 i art. 193 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją. Mając na uwadze przedmiot sprawy Sąd, w oparciu o art. 207 par. 2 ww. ustawy, odstąpił od zasądzenia od Dariusza O. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.