Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 15.01.2004r. sygn. akt II SA/Łd 195/01 (II SA/Łd 702/01 i II SA/Łd 980/02), po rozpoznaniu skarg Z. M., uchylił: 1) postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...].12.2000 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].10.2000r. nr [...], 2) decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...].03.2001 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].01.2001 r. nr [...], 3) decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...].05.2002 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].03.2002 r. nr [...], wszystkie orzeczenia w przedmiocie zobowiązania J. B. do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Postanowienia wydane zostały w sprawie nakazania wstrzymania pozwolenia robót budowlanych, zaś decyzje w sprawie nakazania wystąpienia w określonym terminie do organu o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót z jednoczesnym zobowiązaniem do powiadomienia o terminie rozpoczęcia robót oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku po zakończeniu budowy.
Podstawę rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane tj. art. 50 i art. 51.
W uzasadnieniu wyroku Sąd, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.10.1997 r. OPS 3/97 (ONSA 1998, z.1 poz.3), stwierdził, że trafnie w niej przyjęto, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 48 ustawy, także wówczas, gdy budowa nie została zakończona i bezspornie przepisy art. 48 i art. 51 obejmują swym zakresem obiekty budowlane, jednakże art. 48 dotyczy jedynie takich, których wzniesienie wymaga bądź pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że w art. 48 chodzi o takie obiekty budowlane, których budowa wymaga uprzedniego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i to bez względu na to, czy obiekt został już wybudowany, czy budowa jest w toku i do takich obiektów wyłączona jest możliwość stosowania rozwiązań przewidzianych w art. 50 ust. 1 tego Prawa.
Wojewódzki Sąd wskazał również na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 18.06.1998 r. IV SA 1399/96 (OSP 2000 z.4 z glosą aprobującą), w którym przyjęto, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę, zaś w glosie wskazano, że w przypadku prowadzenia robót budowlanych po uchyleniu ostatecznego pozwolenia na budowę, tylko wówczas, gdyby pozwolenie to dotyczyło remontu lub rozbiórki obiektu, w sprawie mógłby mieć zastosowanie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Dalej Sąd wywodzi, że w odniesieniu do uchylenia pozwolenia budowlanego, którego przedmiotem była budowa obiektu budowlanego, kontynuacja budowy po wzruszeniu tego pozwolenia powinna być inaczej oceniana, bowiem jak przyjęto w w/w uchwale NSA regulacja zawarta w art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do obiektów budowlanych, które wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, można zatem stwierdzić, że przepisy aktualnie obowiązującego prawa budowlanego nie zawierają regulacji, która mogłaby umożliwiać legalizację takiego przypadku samowoli budowlanej, a część obiektu wybudowana po uchyleniu pozwolenia, powinna być rozebrana na podstawie art. 48 chyba, że minie 5-letni termin przedawnienia nakazania rozbiórki, określony w art. 49 ust.
- Sąd stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, że dnia [...].07.1991 r. została wydana decyzja o udzieleniu Z. M. i J. B. pozwolenia na budowę, następnie uchylona decyzją z dnia [...].05.2000 r. na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez stosownej zgody właściwego organu, a zgodnie z art. 36a ust. 1 istotne odstępstwo jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Dalej Sąd podkreślił, że inne są przesłanki ustawowe niezbędne do zastosowania przepisów art. 48 i art. 50, przy czym zastosowanie to powinno być oparte na bezspornych ustaleniach faktycznych dokonanych w danej sprawie. W tej sprawie dokumentacja dołączona do akt administracyjnych nie potwierdza w sposób bezsporny zasadności przyjęcia poglądu o spełnieniu przesłanek ustawowych, niezbędnych do zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jak to oceniły organy orzekające, a gdyby nawet przyjąć, do czego nie ma dostatecznych podstaw, że ten właśnie tryb jest właściwy, to organy nie ustaliły nawet w sposób nie budzący wątpliwości, czy w dacie wydania pozwolenia o wstrzymaniu robót budowlanych jakiekolwiek roboty były wykonywane, stwierdził Sąd. Podkreślił też, że już tylko dodatkowo warto zwrócić uwagę na inne okoliczności faktyczne i prawne sprawy, które nie zostały wnikliwie omówione przez organy, a mianowicie, że pozwolenie na budowę z 1991 r. zostało wydane pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zatem należało ustalić czy i w jakim zakresie wykonywanie obiektu z odstępstwami od warunków pozwolenia mogło podlegać przepisom tej ustawy z uwzględnieniem art. 103 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r.
Nadto nakazy zawarte w decyzji organu odwoławczego z dnia 1.03.2001 r. znacznie odbiegały od treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, co mogło być uznane za naruszenie art. 15 i już z tego powodu skutkować co najmniej uchylenie tej decyzji – skonkludował Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. B., reprezentowany przez adw. M. K., domagając się uchylenia go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 36a, 48, 49, 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie do obiektu budowlanego wznoszonego przez skarżącego, co do którego postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...].07.1991 r. i naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, poprzez niedokonanie kontroli zgodności zaskarżonych decyzji ze stanem prawnym, który winien znaleźć zastosowanie w sprawie oraz oparcie rozstrzygnięcia o przepisy, które nie powinny być stosowane do przedmiotowego obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien przede wszystkim, ustalić jaki stan prawny należy zastosować w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przedmiotowego obiektu na poszczególnych etapach działań organów, gdyż takie ustalenie jest konieczną przesłanką dokonania niewadliwej kontroli legalności decyzji i warunkuje sformułowaniem oceny i zaleceń Sądu przy ponownym orzekaniu w sprawie. Sąd uchylił się od dokonania takich ustaleń, czym uchybił przepisom prawa formalnego i materialnego, a podciągnięcie stanu faktycznego sprawy pod właściwie ustalony stan prawny mogło doprowadzić do odmiennej oceny legalności decyzji, stwierdził skarżący, podnosząc, że Sąd sam powinien był dokonać oceny, w zakresie art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie zauważył, iż art. 49 został uchylony i czy art. 36a winien znaleźć w sprawie zastosowanie, a wreszcie, że nie jest trafny pogląd, iż nie ma zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Skarżący podkreślił, że od dnia 16.07.1991 r. do dnia 17.05.2000 r. legitymował się ważnym pozwoleniem na budowę, zatem jego działanie nie stanowiło samowoli budowlanej, a wobec niektórych odstępstw od pozwolenia na budowę złożył projekt zamienny, który został zaakceptowany, zatem trafnie zastosowany został art. 50, a nadto niesporny jest fakt nieukończenia budowy, co uzasadniało wstrzymanie robót budowlanych, wobec tego inwestycja nie jest realizowana nielegalnie i nie może podlegać art. 48.
Odpowiadając na skargę kasacyjną Z. M. wniosła o jej oddalenie podkreślając, że zasadnie Sąd uchylił orzeczenia organów, gdyż konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które bezspornie ustali stan faktyczny i wówczas będzie można mówić o ustaleniu właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw.
Z zarzutem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego, tj. art. 36a, 48, 49, 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie można się zgodzić. Nie można bowiem zarzucić Sądowi niewłaściwego zastosowania tych przepisów do obiektu budowlanego wznoszonego przez skarżącego kasacyjnie. W sytuacjach bowiem, kiedy obiekty budowlane były realizowane z naruszeniem prawa, zastosowanie w sprawie mogą mieć tryby przewidziane bądź w art. 48, bądź 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Zadaniem tych właśnie przepisów jest doprowadzenie inwestycji budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez rozbiórkę w całości lub w części niezgodnej z projektem, przez legalizację, pod warunkiem spełnienia określonych wymogów.
Zastosowanie któregoś z tych trybów, które się wzajemnie wykluczają, uzależnione jest oczywiście od stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sposób obszerny i dogłębny przeprowadził analizę przepisów ustawy Prawo budowlane, które mogą mieć w sprawie zastosowanie, wyjaśniając - z powołaniem się na dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w jakich sytuacjach faktycznych i prawnych mogą mieć zastosowanie trybu przewidziane w art. 48 i art. 50 i 51. Co zaś się tyczy art. 36a, wyjaśnienie co do ich rozumienia i zastosowania pogłębiło jedynie dokonaną przesz Sąd analizę rozwiązań przewidzianych przez Prawo budowlane w przypadkach, gdy inwestor nie postępuje legalnie realizując inwestycje budowlaną.
Jeśli idzie o zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik, to przywołanie jako podstawy tego naruszenia art. 21 ustawy, jak należy rozumieć, z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) jest chybiony, bowiem wyrok zapadł pod rządami przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Tylko wskazanie w podstawach skargi kasacyjnej konkretnych przepisów tej ustawy, które – zdaniem skarżącego – zostały naruszone, można uznać za prawidłowo sformułowane w świetle art. 174 pkt 2 i art. 176 tej ustawy. Tylko zgodne z tymi przepisami przytoczenie podstaw kasacyjnych mogłoby prowadzić do kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem zgodności z przepisami proceduralnymi. Stwierdzić bowiem należy, iż w istocie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ma walor proceduralny, co wyraźnie wynika z końcowej części jego uzasadnienia.
Jednak – jak powiedziano – skutek w postaci oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny tego wyroku pod względem zasadności rozstrzygnięcia, mógłby być wywołany tylko prawidłowo postawionymi zarzutami naruszenia konkretnych przepisów procesowych, zastosowanych przez Sąd, wynikających z ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te nie zostały przytoczone nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, choć wynika z niego, że w istocie stawia się Sądowi zarzuty właśnie proceduralne. Podkreślić jednak należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, jak wynika z art. 183 § 1 cyt. ustawy, zatem ani uzupełniać, ani poprawiać, ani interpretować przytoczonych podstaw kasacyjnych nie może. Z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, o czym przesądza tenże art. 183 § 1.
Właściwemu przytaczaniu podstaw kasacyjnych, służącemu osiągnięciu zamierzonego przez wnoszącego skargę kasacyjną skutku, jest przymus sporządzenia tej skargi przez adwokata lub radcę prawnego, wprowadzony art. 175 § 1 ustawy.
Odnieść się również należy do wniesionej przez Z. M. odpowiedzi na skargę kasacyjną, podkreślając właściwe rozumienie przez nią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nakazał on bowiem organom nic innego jak dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy i w zależności od tych ustaleń zastosowanie odpowiedniej normy Prawa budowlanego.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.