Uzasadnienie
I SA 1853/03
Decyzją Nr [...] Starosta Powiatu [...], po rozpatrzeniu wniosku J. i T. M. oraz E. i H. J. z dnia 21 marca 1996 r., uzupełnionego przez pełnomocnika stron w dniu 20 lipca 2002 r., umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako dawna działka nr [...] z dawnego obrębu [...], stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną o nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m².
Starosta stwierdził następujący stan faktyczny i prawny.
Przedmiotowa działka objęta księgą wieczystą "[...]" stanowiąca własność S. M. i A. M. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu [...] W. [...] z dnia [...] października 1979 r. z przeznaczeniem pod budowę pawilonu wystawowego [...] i obiektów Instytutu [...].
Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na wniosek Ośrodka [...] z dnia [...] grudnia 1978 r.
Prawo własności S. M. i A. M. do przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] grudnia 1978 r. I.dz. [...] oraz aktu notarialnego z dnia [...] października 1961 r.
Postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział [...] z dnia [...] października 1978 r. Sygn. Akt [...] spadek po A. M. nabyli E. J., H. J., J. M. i T. M. po ¼ części każde z nich.
Postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. [...][...] Wydział [...] z dnia [...] września 1997 r. Sygn. Akt [...] Ns [...] spadek po S. M. nabyli E. J., H. J., J. M. i T. M. po ¼ części każde z nich.
Pismem z dnia 21 marca 1996 r. J. i T. M. oraz E. i H. J. wystąpili z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Starosta Powiatu [...] odmówił zwrotu działki nr [...]. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez skarżących decyzją z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Podczas prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, iż E. J., H. J., J. M. oraz T. M. aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1994 r. Rep. [...] Nr [...] sprzedali T. M. wszelkie prawa i roszczenia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jak też udziały spadkowe po S. M..
Starosta Powiatu [...] poprzez fakt sprzedaży praw i roszczeń do ubiegania się o zwrot działki uznał, że nastąpiło wygaśnięcie prawa występowania o zwrot wywłaszczonego gruntu. W związku z powyższym stwierdził, że zgodnie z art. 136 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wnioskodawcom nie przysługują uprawnienia do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części żądać mogą jedynie byli właściciele lub ich spadkobiercy, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie.
Pełnomocnik stron złożył odwołanie do Wojewody [...] wnosząc o uchylenie opisanej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] marca 1997 r. utraciła moc, bowiem inwestycji nie rozpoczęto w ciągu 5 lat od daty otrzymania decyzji, co zgodnie z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1977 r. o gospodarce nieruchomościami, jest przesłanką zwrotu nieruchomości.
Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wyjaśnił, że ocena stanu prawnego organu pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń.
H. i E. J. oraz T. i J. M. na opisaną decyzję wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia skarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono że: pierwotnie zwrotu nieruchomości domagała się T. M., która aktem notarialnym nabyła prawo do zwrotu spornej nieruchomości od skarżących. Organy administracyjne obu instancji odmówiły zwrotu uznając, że ogrodzenie spornej nieruchomości i usytuowania na gruncie przepompowni ścieków jest zgodne z planem na który działka gruntu została wywłaszczona, a następnie – po zmianie przepisów w sierpniu 1997 r. – uznając że zwrotu domaga się osoba nie posiadająca legitymacji do tej czynności. W związku z powyższym o zwrot nieruchomości wystąpili spadkobiercy pierwotnych właścicieli.
Zdaniem skarżących działanie organów administracji publicznej podważa zaufanie obywatela do funkcjonowania państwa, gdyż decyzja została wydana po upływie 7 lat, licząc od dnia złożenia wniosku, a nadto z jednej strony przyjęto, iż spadkobiercy pierwotnych właścicieli nieruchomości są nieuprawnieni, gdyż dokonali przelewu (cesji) swoich praw na osobę trzecią, a z drugiej strony odmówiono tych praw osobie, na którą zostały one przelane.
Zdaniem skarżących, art. 136 powołanej ustawy, zalicza skarżących do grona osób uprawnionych do domagania się zwrotu nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny będąc właściwym, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), do rozpoznania niniejszej skargi, zważył:
Skarga jest zasadna, gdyż decyzje zarówno Starosty Powiatu [...] jak i Wojewody [...] naruszyły przepisy prawa materialnego – art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1977 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543).
Dla uporządkowania stanu faktycznego ustalonego decyzjami należy przytoczyć następujące okoliczności:
- Nieruchomość, której zwrotu domagali się skarżący została wywłaszczona decyzją z dnia [...] października 1979 r.;
- Decyzja z dnia [...] października 1979 r. wymieniła właścicieli, do których należeli S. M. oraz skarżący będący spadkobiercami jej męża, współwłaściciela nieruchomości, A. M.;
- Decyzja wskazała cel inwestycji, decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] marca 1977 r.;
- Decyzja ustaliła odszkodowanie, które wypłacono wszystkim właścicielom za obiekty budowlane, roślinność i grunt;
- Decyzja nr [...] utraciła ważność po upływie 5 lat od daty podjęcia to jest w dniu [...] marca 1982 r.;
- W dniu 14 grudnia 1994 r. do Urzędu Rejonowego wpłynął wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości sporządzony przez T. M., która na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1994 r. wykupiła od byłych właścicieli J. i T. M. oraz E. i H. J. roszczenie o zwrotu nieruchomości oraz od wymienionych jako spadkobierców S. M. należne im udziały spadkowe bez bliższego ich sprecyzowania;
- W dacie złożenia wniosku obowiązywał w tej materii przepis art. 74 § 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22 poz. 99 z późn. zm.) przewidujący zwrot nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu;
- Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. Starosta Powiatowy odmówił zwrotu małżonkom M. i małżonkom J., a nie T. M. nieruchomości, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2001 r. uchylił ją przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia;
- Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Starosta Powiatu [...] umorzył postępowanie bowiem ubiegająca się o zwrot nieruchomości T. M. nie była osobą uprawnioną do złożenia wniosku. Decyzja ta stała się ostateczną w dniu [...] marca 2002 r;
- W dacie [...] lipca 2001 r. obowiązywał art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który utrzymując zasadę wcześniej cytowanego przepisu ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oznaczał krąg osób, które mogły ubiegać się o jej zwrot, a byli nim poprzedni właściciele lub ich spadkobiercy;
- W dniu 20 lipca 2002 r. wniosek o zwrot nieruchomości złożyli H. i E. J. oraz T. i J. M., a więc poprzedni właściciele w jednej drugiej nieruchomości i spadkobiercy S. M. co do pozostałej części nieruchomości;
- Uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzje bazowały na przepisie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przy zastosowaniu wykładni sprowadzającej się do tezy, że wyzbycie się przez skarżących aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1994 r. swoich praw jako poprzedni właściciele i spadkobiercy, skutecznie pozbawiło ich praw strony do złożenia wniosku jako że prawa ich wygasły.
Pojęcie wygaśnięcia praw występuje w cytowanym przepisie w art. 136 ust. 5 ustawy, jednakże w innym przypadku, mianowicie wówczas kiedy poprzedni właściciel nie złoży wniosku o zwrot nieruchomości po powiadomieniu go przez organ o takiej możliwości.
W tej sprawie nie zachodził ten przypadek, a więc błędne jest uznanie, że prawa do zwrotu nieruchomości na wskazanej podstawie wygasły.
Prawa poprzedniego właściciela nieruchomości do jej zwrotu w całości lub części nie mogą być zbyte, gdyż nie są one sprecyzowanymi prawnie roszczeniami materialnymi nadającym się do przeniesienia w ramach umowy sprzedaży. Przepis art. 535 kc definiuje sprzedaż jako przeniesienie własności rzeczy, która musi być ściśle określona zawartą umową. Skarżący nie byli właścicielami nieruchomości, nie mogli więc przenieść na nabywcę praw, których sami nie posiadali. Możliwość jaką daje ustawa o gospodarce nieruchomościami nie jest przyznanym prawem, mogącym stanowić skonkretyzowane roszczenie. Skarżący nie mogli też przenieść nieobjętych udziałów spadkowych, gdyż w dacie otwarcia spadku nie były wyodrębnione z masy spadkowej i do daty ewentualnej decyzji przyznającej zwrot nie mogły być nawet teoretycznie określone.
Akt notarialny z dnia [...] grudnia 1994 r. nie mógł być też skuteczną cesją, która w przypadku art. 136 ustawy miałaby mieć charakter cesji za zgodą organu administracji publicznej, gdyż decyzja o zwrocie nieruchomości nakłada równocześnie obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Tu należy przytoczyć nadal aktualny na tle obowiązującej ustawy pogląd Sądu Najwyższego, wyrażony w uchwale z dnia 18 kwietnia 1990 r. III CZP 29/96 (OSNIC 1996, kr. 7-8, poz. 102) – uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części – jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego wynikające z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) nie może być przeniesione na osobę trzecią w drodze przelewu (art. 509 k.c.).
Stwierdzić więc należy, że umowa cywilno-prawna, na którą powołuje się organ, jest nieskuteczna w świetle przepisu art. 136 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc skarżący nie mogli przenieść na osobę trzecią swych praw. Tak więc nadal pozostaje przy nich prawo domagania się zwrotu całości lub części nieruchomości, która nie została użyta na cel w wywłaszczeniu wskazany.
Organ rozpoznający sprawę winien przeprowadzić postępowanie w kwestii dotychczas nie wyjaśnionej – istnienia warunków z art. 137 cytowanej ustawy.
Z tych względów na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) decyzje organów obu instancji zostały uchylone, a stosownie do przepisu art. 152 tej ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.