Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 22 września 1998 r., I SA 547/98

Sprawa

sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Pracowników Urzędu Skarbowego w O. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 12 lutego 1998 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości - 1/ uchylił zaskarżoną decyzję; 2/ zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Spółdzielni kwotę 30 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.

Teza

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta opiniuje zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego tylko wówczas, gdy nie przedstawiono mu do zatwierdzenia projektu podziału, spełniającego warunek zawarty w art. 96 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/; o tym, czy chodzi o uzyskanie opinii o proponowanym podziale, czy o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości decyduje wola strony.

W przypadku złożenia wniosku o podział nieruchomości przed tym samym organem, element opiniowania jest wyłącznie elementem postępowania w sprawie o podział nieruchomości i nie zachodzi potrzeba wydawania postanowienia w trybie art. 93 ust. 4 i 5 powyższej ustawy.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z 12.02.1998 r., po rozpoznaniu odwołania Zarządu Miasta O. od decyzji wydanej z up. Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z 2.12.1997 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w O. przy ul. O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr 79/2, uregulowanej w Kw 1548 - orzekło na podstawie art. 138 par. 2 Kpa w zw. z art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/ o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśnia, że organ I instancji działał na podstawie art. 10 ust. 1, 3, 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/, która 1.01.1998 r. weszła w życie, "zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego z zastrzeżeniem art. 94 opiniuje wójt, burmistrz, albo prezydent miasta". Natomiast w świetle art. 93 ust. 5 cyt. ustawy "opinie, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie". Z ustawy zatem jednoznacznie wynika - zdaniem organu odwoławczego - że wydanie decyzji w sprawie podziału nieruchomości jest możliwe jedynie po wcześniejszym zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, w formie zastrzeżonej tą ustawą. W tym stanie prawnym skład orzekający Kolegium uznał, iż - orzekając jako organ odwoławczy w sprawie pod rządami nowych przepisów - obowiązany był skarżoną decyzję uchylić i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej Pracowników Urzędu Skarbowego w O. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie skarżącego Zarządu, stanowisko organu odwoławczego jest wadliwe. Kierownik Urzędu Rejonowego w O. wydając decyzję o podziale nieruchomości położonej w O. przy ul. O. dysponował opinią Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w O. z 26.05.1997 r., z której wynikało, że nie ma przeszkód, aby przedmiotowa działka została podzielona zgodnie z propozycją Spółdzielni. Według opinii Wydziału Architektury projekt ten jest zgodny z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta O. Artykuł 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z treści uzasadnienia Kolegium wynika, że Zarząd Miasta O. nie zakwestionował projektu podziału nieruchomości przygotowanego przez Spółdzielnię, a skoncentrował się jedynie na "obronie przed skutkami takiego podziału". W ocenie skarżącego Zarządu, skierowanie przez Kolegium sprawy podziału nieruchomości do ponownego rozpatrzenia narusza art. 138 par. 2 Kpa przez niezasadne uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skarżący Zarząd dodaje m.in., że Spółdzielnia wypełniła bez zbędnej zwłoki stawiane jej wymagania, natomiast sprawa podziału nieruchomości nie jest dotychczas rozstrzygnięta, ze szkodą dla jej członków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując dodatkowo treść art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami podtrzymało stanowisko zajęte w sprawie, jak w zaskarżonej decyzji, i wniosło o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przedstawiony powyżej stan sprawy wymaga rozważenia zagadnień prawnych wiążących się z wykładnią przepisów procesowych dotyczących opiniowania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego w świetle art. 93 ust. 4 i 5 oraz art. 96 ust. 1, a także przepisu przejściowego art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

1. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/ weszła w życie 1.01.1998 r. Z chwilą wejścia jej w życie, z mocy art. 241 utraciła moc ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Zgodnie z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12.02.1998 r. wynika, że organ odwoławczy uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. wyłącznie na tej podstawie, iż w chwili orzekania w postępowaniu odwoławczym obowiązywały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie sprawy w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podanej podstawie jest oparte na nieporozumieniu związanym z błędną wykładnią art. 233 tej ustawy. Zważyć należy, że powołana w zaskarżonej decyzji procesowa podstawa prawna /art. 138 par. 2 Kpa/ zezwala na wydanie decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W literaturze przedmiotu zgodnie twierdzi się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, jeżeli organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub wreszcie postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone, ale z naruszeniem przepisów procesowych. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Kierownik Urzędu Rejonowego w O. decyzją z 2.12.1997 r. na podstawie przepisów art. 10 ust. 1, 3, 5 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, zgodnie ze swą właściwością określoną w art. 5 pkt 21 lit. "b" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, stwierdzając jednocześnie zgodnie z przepisami prawa materialnego, że projekt podziału nieruchomości jest zgodny z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta O. zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z 27.11.1986 r. Skoro organ pierwszej instancji, w ocenie organu odwoławczego, nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego i procesowego obowiązującego w chwili wydania decyzji /uprawnia do takiego wniosku uzasadnienie rozstrzygnięcia Kolegium/ - to brak było podstaw do kasacyjnego rozstrzygnięcia, tym bardziej że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w istocie nie zmienia warunku podziału nieruchomości /warunku zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego/.

2. W ocenie składu orzekającego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokonało błędnej interpretacji art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., przyjmując że wydanie decyzji w sprawie podziału nieruchomości jest jedynie możliwe po wcześniejszym zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, w formie zastrzeżonej tą ustawą, tj. postanowienia, na które przysługuje zażalenie /ust. 3/. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje udział w procesie decyzyjnym w formie władczej jedynie innych organów w ramach współdziałania, jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od stanowiska innych organów. W takim przypadku decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ w drodze postanowienia, na które służy zażalenie /art. 106 Kpa/. W świetle przepisów art. 93 i art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest logicznych i racjonalnych przesłanek do przyjęcia, że w przypadku postępowania toczącego się z wniosku strony o podział nieruchomości istnieje obowiązek zasięgnięcia opinii o zgodności projektu podziału od organu administracji uprawnionego do wydania decyzji w sprawie podziału nieruchomości. Ocena spełnienia przesłanki ustawowej zgodności projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest elementem procesu podejmowania decyzji i mieści się w ramach procesowej oceny dowodów /art. 80 Kpa/. Uwagi powyższe jednak nie prowadzą do wniosku, że przepisy Działu III rozdz. 1 dot. podziału nieruchomości są wewnętrznie niespójne. Przepisy art. 93 ust. 4 i 5 służą innym celom niż przepis art. 96 ust. 1 omawianej ustawy. Wójt, Burmistrz tub Prezydent Miasta opiniuje zgodność "proponowanego podziału" nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego /art. 93 ust. 4 i 5/ tylko wówczas, gdy nie przedstawiono mu do zatwierdzenia "projektu podziału", spełniającego warunek zawarty w art. 96 ust. 1 zd. drugie tej ustawy; o tym, czy chodzi o uzyskanie opinii o proponowanym podziale, czy o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości decyduje wola strony. Strona bowiem nie musi być bezpośrednio zainteresowana podziałem nieruchomości, a jedynie taką możliwością. Ustawodawca w analizowanych normach założył uprawnienie strony do złożenia jedynie wniosku o wydanie opinii co do zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Wówczas to wydanie przez organ opinii w formie postanowienia, o którym mowa w art. 93 ust. 4 i 5, jest celowościowo i logicznie uzasadnione. W przypadku złożenia wniosku o podział nieruchomości przed tym samym organem, element "opiniowania" jest wyłącznie elementem postępowania w sprawie o podział nieruchomości i nie zachodzi potrzeba wydawania postanowienia w trybie art. 93 ust. 4 i 5.

Z tych wszystkich względów, Sąd na zasadzie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.