Uzasadnienie
Skarżący wystąpił o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2009 r. do kwietnia 2014 r. oraz na Fundusz Pracy za okres od marca 2009 r. do czerwca 2013 r. Wnioskodawca podniósł, że nie może wywiązać się z obowiązku uregulowania składek z powodu długości okresu zaliczonego do opłacania. Wskazał, że o wyłączeniu z ubezpieczenia społecznego rolników dowiedział się z decyzji z dnia [...] r. Podniósł, że cofnięcie ubezpieczenia w KRUS i nakazanie uiszczenia wstecz składek ZUS jest dla niego krzywdzące i czyni niemożliwym uregulowanie należności w terminie z uwagi na ich wysokość. Zobowiązany podniósł, że obecnie poszukuje pracy, działalność gospodarcza została zawieszona. Wskazał, że w gospodarstwie domowym pozostaje jeszcze żona, która ubiega się o świadczenie rehabilitacyjne w KRUS. Zaznaczył, że na zmianę z żoną opiekuje się swoją matką, która od ponad 20 lat jest osobą sparaliżowaną i wymaga codziennej całodobowej opieki i uwagi.
Trudna sytuacja materialna, w której przez ową sytuację zobowiązany się znalazł powoduje, że obecnie spłacenie podanej do umorzenia kwoty jest nierealne. Dochody, które strona uzyskuje we wspólnym gospodarstwie, ledwie co wystarczają na uiszczenie opłat związanych z prowadzeniem gospodarstwa. Próby podjęcia pracy przez małżonkę zakończyły się fiaskiem, gdyż po zwolnieniu z pracy w 2009 r. podłamała się ona psychicznie.
Decyzją z dnia [...] r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek, powołując się na obowiązek dbania o stan finansów publicznych, możliwość zabezpieczenia dochodzonych należności na ujawnionym majątku oraz instytucję uznania administracyjnego.
Po zapoznaniu się ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz przedłożonych dokumentów i złożonych oświadczeń ustalono, że z dniem [...] r. zobowiązany zawiesił prowadzoną działalność gospodarczą - taksówka osobowa. Obecnie poszukuje pracy, dodatkowo uzyskuje dochód z produkcji rolnej w wysokości [...] zł rocznie (średnia [...] zł miesięcznie) oraz z dopłat bezpośrednich w wysokości [...] zł rocznie (średnia [...] zł miesięcznie). Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną M. W., która uzyskuje dochód w wysokości [...] zł netto miesięcznie z tytułu zasiłku chorobowego wypłacanego przez KRUS. We wspólnym gospodarstwie pozostaje również matka strony – R. W., która uzyskuje dochód w wysokości [...] zł netto miesięcznie. Stałe wydatki związane z utrzymaniem z tytułu miesięcznych opłat (czynsz, energia, gaz, itp.) wynoszą [...] zł. Dodatkowo strona ponosi koszty związane z leczeniem (np. wykup leków, badania, wizyty) w kwocie [...] zł. Ponadto wnioskodawca ponosi inne wydatki w wysokości [...] zł. Udokumentowane wydatki wynoszą łącznie [...] zł miesięcznie.
W zakresie stanu zdrowia zobowiązanego organ wskazał, że w trakcie postępowania zgłaszane były kłopoty zdrowotne całej trzyosobowej rodziny. Skarżący wskazał, że przez prawie trzy lata przebywał na "chorobowym". Pierwszy okres spowodowany był wypadkiem w gospodarstwie rolnym - poważny uraz stopy podczas prac koszenia trawy na łące. Leczenie i późniejsza rehabilitacja zajęły długi czas.
Za drugim razem w drodze do pracy strona uległa wypadkowi komunikacyjnemu. W tym czasie skarżący poddał się również planowanej operacji chirurgicznej. Rekonwalescencja zajęła kilka miesięcy. U żony M. W. rozpoznano: przewlekły zespół bólowy kręgosłupa szyjnego z brachialgią obustronną i bólem głowy oraz zespół bólowy kręgosłupa Ls z nawracającą rwą kulszową lewostronną w przebiegu choroby zwyrodnieniowej kręgosłupa; dyskopatia wieloformowa kręgosłupa szyjnego; nadciśnienie tętnicze; cukrzyca typu II; żylaki prawej kończyny dolnej; otyłość.
Natomiast matka R. W. ma sparaliżowaną lewą połowę ciała i wymaga całodobowej opieki, posiada pierwszą grupę inwalidzką, w 1991 r. miała wszczepiony stymulator komorowy z powodu bradykardii, rozpoznano również: wadę serca mitralną w okresie niewydolności serca - III NYHA, przebyty udar mózgu z niedowładem połowicznym lewostronny w 1993 r.
Organ ustalił również, że zobowiązany jest wraz z żoną właścicielem nieruchomości gruntowych położonych w N. W. gmina L., oznaczonych w Księgach Wieczystych pod numerami: [...] (o pow. [...] ha), [...] (o pow. [...] ha), [...] (o pow. [...] ha) oraz nieruchomości gruntowej położonej w S. gmina O. oznaczonej numerem Księgi Wieczystej [...] (o pow. [...] ha). Ponadto, strona jest właścicielem samochodu marki S. 1.9 TDI, rocznik 1999, o wartości, w zależności od modelu, [...] zł.
Organ podał, że w stosunku do zaległości nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Działalność gospodarcza prowadzona była samodzielnie, przez co brak jest osób, na które istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności.
Rozpatrując przedstawione przez stronę oświadczenia i dokumenty pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm., dalej: "u.s.u.s.") stanowiących podstawę do umorzenia należności z tytułu składek, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przesłanki takie nie zachodzą. Wprawdzie działalność gospodarcza nie jest obecnie prowadzona, nie mniej jednak nie stwierdzono braku składników majątkowych o znacznej wartości (nieruchomości gruntowe), na których Zakład może dokonać zabezpieczenia hipotecznego dochodzonych należności.
Zatem nie znajduje tu zastosowania zarówno art. 28 ust. 3 pkt 5, jak i pkt 6 u.s.u.s., albowiem na obecnym etapie nie można przesądzać braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia tego postępowania (brak konkretyzacji przesłanki umorzenia zawartej w art. 28 pkt 4a u.s.u.s. Nie toczyło się również postępowanie upadłościowe ani też likwidacyjne, tak więc nie zostały spełnione przesłanki ustawowe wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2 i 4 u.s.u.s.
Odnosząc się do argumentów skarżącego organ uznał sytuację materialną wnioskodawcy za trudną, która nie pozwała na jednorazową spłatę istniejącego zadłużenia. Stwierdził jednak, że nie można przesądzać braku możliwości spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu, w ratach ustalonych w takiej wysokości, aby nie stanowiło to nadmiernego obciążenia budżetu domowego poprzez zawarcie umowy o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek.
W związku z powyższym, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie konkretyzuje się przesłanka umorzenia zawarta w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365 ze zm.).
Ustosunkowując się do problemów zdrowotnych rodziny organ stwierdził, że zobowiązany nie przedstawił dokumentów, z których jednoznacznie wynikałoby, iż jego stan zdrowia w jakikolwiek sposób uniemożliwia, czy też ogranicza możliwość zarobkowania, a także nie przedstawił dokumentu, z którego jednoznacznie wynikałaby konieczność opieki nad matką, która również w jakikolwiek sposób uniemożliwia, czy też ogranicza stronie możliwość zarobkowania. W tym zakresie organ stwierdził, że małżonka otrzymuje świadczenie z tytułu czasowej niezdolności do pracy, a tym samym jest osobą, która może zaopiekować się matką.
W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając jej naruszenie: § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez błędne przyjęcie, że sytuacja finansowa skarżącego umożliwia opłacenie należności z tytułu składek bez pozbawienia go i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb rodziny;
§ 3 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż na skarżącym nie ciąży konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorą matką, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności; art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego decyzji wyrażającej się w braku konkretnego wyliczenia, które na bazie poczynionych ustaleń pozwalałoby na wywiedzenie wniosków organu; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego rozpatrzenia sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
W tak zakreślonej kognicji zaskarżona decyzja zdaniem Sądu narusza prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r.
o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 1442 ze zm.) – dalej zwana u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu (pkt 1 - 6). Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Podkreślić należy, iż w uchwale z 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości.
Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.".
Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdzie - jak słusznie zauważył Zakładu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności. Czego również nie kwestionowała strona skarżąca w złożonej skardze.
Analizując niniejszą sprawę w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podkreślić należy, iż przepis ten przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 wymienionego rozporządzenia, zastosowanie ma również instytucja uznania administracyjnego. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu.
Jak już powyżej zaznaczono, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który może - ale nie musi - je umorzyć. Kontrola sądowa obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, które stanowi poszukiwanie odpowiedzi, czy w określonym stanie faktycznym sytuacja podatnika podpada, czy też nie podpada pod hipotezę (a w konsekwencji i dyspozycję) określonej normy materialnego prawa podatkowego.
Analizując w tym kontekście sytuację strony organ uznał sytuację materialną za trudną, która nie pozwała na jednorazową spłatę istniejącego zadłużenia. Jak zaznaczył jednak, nie można przesądzać braku możliwości spłaty zadłużenia w dłuższym okresie czasu, w ratach ustalonych w takiej wysokości by nie stanowiło to nadmiernego obciążenia budżetu domowego poprzez zawarcie umowy o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek. Ostatecznie stanął na stanowisku, że nie konkretyzuje się przesłanka umorzenia zawarta w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
Zdaniem Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wprowadził do sprawy nieistniejącą przesłankę umożliwiającą umorzenia, mianowicie "brak możliwości spłaty zadłużenia w ratach". Nie wiadomo też, co miałaby oznaczać w świetle przepisu stwierdzenie, że sytuacja materialna skarżącego jest trudna i nie pozwała na jednorazową spłatę istniejącego zadłużenia, przy jednoczesnym uznaniu o braku istnienia przesłanki do umorzenia.
Podkreślić należy, że ZUS miał obowiązek ocenić sytuację według zapisu § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, czyli odpowiedzieć na pytanie, czy uznaje, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżący nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Tymczasem z decyzji wynika jedynie, że być może spłata będzie możliwa w ratach. Pomijając to, że jest to zdarzenie przyszłe i niepewne, to nie odpowiada zapisowi § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, czyli go narusza.
Zatem sprawa wraca do ponownego rozpoznania przez ZUS, który – i to jest wskazanie Sądu – musi określić na podstawie ustalonych faktów (dowodów, a nie domysłów), istnienie przesłanek umorzenia. W szczególności, czy ustalona sytuacja skarżącego sytuacja (tu i teraz) pozwala opłacić należności, tak by nie pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jej dochody, które w ocenie organu, byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. Trzeba ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami utrzymania jej i najbliższych w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania WSA przypomina, że podstawą przyszłej decyzji musi być stan faktyczny aktualny na moment jej wydania.
Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące umorzenia należności, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i zbadane (art. 11 k.p.a.). Ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 k.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). W ocenie Sądu przepisy te zostały naruszone.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Umorzono postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stosownie do art. 161 § 1 pkt w zw.
z art. 61 § 6 p.p.s.a.
M. Łent H. Adamczewska – Wasilewicz U. Wiśniewska