Uzasadnienie
We wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. M. G.(dalej również jako Skarżący) wniósł na podstawie art. 24 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1-3a i 3b w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm. – dalej: "u.s.u.s.") o umorzenie zaległości w całości z tytułu przedawnienia roszczeń, które jak podniósł jest niezaprzeczalne i nie istnieje żaden fakt prawny przerywający jego bieg.
Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia: (-) należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika za zatrudnionych pracowników, w tym składki na ubezpieczenie społeczne za okres [...] wraz z odsetkami za zwłokę oraz składki na FP i FGŚP [...] wraz z odsetkami za zwłokę; (-) należności z tytułu składek w postaci odsetek za zwłokę powstałych od nieopłaconych składek na ubezpieczenia, w części finansowanej przez ubezpieczonych, za zatrudnionych przez Skarżącego pracowników, w tym odsetki za zwłokę na ubezpieczenia społeczne za okres 06/2010-11/2011, 01/2012-04/2012 i odsetki za zwłokę za ubezpieczenie zdrowotne za okres 06/2010-12/2010, 02/2011-11/2011, 01/2012-04/2012; (-) należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne Skarżącego, w tym składek na ubezpieczenie społeczne za okres 06/2010-11/2011, 01/2012-12/2012 wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia, składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 06/2010-12/2010, 02/2011-11/2011, 01/2012-12/2012 wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia oraz składek na FP za okres 09/2010-12/2010, 02/2011-11/2011, 01/2012-04/2012 wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia.
W podstawach prawnych rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 3 i art. 32 oraz w zw. z art. 28 ust. 3a-3b u.s.u.s., jak też § 1 i § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365 ze zm.).
Organ wskazał, że Skarżący posiada majątek w postaci ½ części nieruchomości o wartości znacznie przekraczającej wysokość należności z tytułu składek, z którego istnieje możliwość skutecznego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Na nieruchomości tej ZUS dokonał wpisu hipotecznego celem zabezpieczenia swoich należności. W stosunku do Skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. Zadłużenie jest przy tym wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjny. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za umorzeniem należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. z powodu całkowitej ich nieściągalności.
Organ rozpatrzył wniosek Skarżącego również w oparciu o art. 28 ust. 3a-3b u.s.u.s. i po przeanalizowaniu przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 cytowanego rozporządzenia, z uwzględnieniem materiału dowodowego zebranego w sprawie uznał, że nie zostały one spełnione.
Jednocześnie organ poinformował Skarżącego, że kwestia przedawnienia należności z tytułu składek zostanie wyjaśniona w odrębnym piśmie. Zdaniem organu kwestia przedawnienia jako nieodnosząca się do przesłanek całkowitej nieściągalności, czy też stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej Skarżącego, nie może uzasadniać umorzenia należności i dlatego też nie została uwzględniona w wydanym rozstrzygnięciu.
Z decyzją nie zgodził się Skarżący. W skardze złożonej do Sądu zarzucił naruszenie: (-) art. 83 u.s.u.s. poprzez pominięcie milczeniem ustępu 3a obowiązującego od 1 stycznia 2010 r.; (-) art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. poprzez pominięcie faktu zaprzestania działalności gospodarczej, o czym ZUS został zawiadomiony przez UM B. oraz Urząd Skarbowy; (-) pominięcie tragicznego stanu finansowego oraz stanu zdrowia dłużnika; (-) pominięcie milczeniem wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r.
Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zadłużenia w całości.
W uzasadnieniu strona podniosła, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co jest niezgodne z art. 6 do 16 Kpa. Dodał ponadto, że zadłużenie uległo przedawnieniu z samego prawa.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Rozstrzygając sprawę w jej w granicach i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Skarżący we wniosku, jak i na kolejnych etapach postępowania podnosił okoliczność przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych. Kwestia przedawnienia należności z tego tytułu ma zaś zasadnicze znaczenie dla ustalenia dopuszczalności prowadzenia w ogóle i w dalszej kolejności, zakresu postępowania dotyczącego umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne.
O umorzeniu należności z tytułu składek organ może decydować tylko w odniesieniu do należności istniejących, do uiszczenia których płatnik jest zobowiązany. Zatem wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 28 u.s.u.s. wymaga w pierwszej kolejności ustalenia jakich okresów dotyczą należności i czy nie doszło do ich przedawnienia. Bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w zakresie umorzenia należności w sytuacji, gdy należności z tytułu składek uległy już przedawnieniu.
W analizowanym przypadku organ pominął zupełnie kwestię ewentualnego przedawnienia należności, choć ma obowiązek z urzędu ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy zobowiązania z tego tytułu istniały w dniu rozstrzygania w przedmiocie wniosku Skarżącego. Zaskarżona decyzja nie zawiera w ogóle ustaleń i stanowiska organu w kwestii przedawnienia zaległości objętych wnioskiem, odsyła jedynie Skarżącego do odrębnego pisma wyjaśniającego tą kwestię, sporządzonego poza prowadzonym postępowaniem, już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W piśmie tym organ informuje, że zgodnie z art. 24 ust. 5, 5a i 5c u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem oraz, że zgodnie z art. 24 ust. 5b nie ulegają przedawnieniu należności objęte postępowaniem egzekucyjnym. Wskazuje przy tym, że na koncie Skarżącego zadłużenie za okres 06/2010-11/2012 zabezpieczone jest hipoteką, a zaległość za okres 10/2010-12/2012 objęta jest postępowaniem egzekucyjnym.
Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Brzmienie to obowiązuje od 1 stycznia 2012 r. Do tej daty przepis ów przewidywał, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Pięcioletni termin przedawnienia należności składkowych wprowadzono z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r., poz. 1378).
Jednocześnie w art. 27 ust. 1 i 2 tej ustawy nowelizującej przewidziano, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy wymienionej w art. 11, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.
Należności z tytułu składek, których umorzenia żąda Skarżący dotyczą okresów od 06/2010 do 04/2012, co w świetle wskazanej nowelizacji i obowiązującego od 1 stycznia 2012 r. pięcioletniego okresu przedawnienia czyni zasadnym przypuszczenie, że część z nich mogła ulec przedawnieniu. W decyzji jednak organ w ogóle nie analizował tej kwestii i nie zajął stanowiska co do spełnienia przesłanek przerwania lub zawieszenia terminu przedawnienia, powołując się jedynie enigmatycznie w odrębnym piśmie na prowadzone postępowanie egzekucyjne i dokonane zabezpieczenie hipoteczne.
W tym zakresie zauważenia wymaga, że stosownie do art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
W aktach brak jest dokumentów świadczących o wszczęciu postępowania egzekucyjnego w stosunku do należności objętych wnioskiem o umorzenie, czy też potwierdzających podjęcie czynności egzekucyjnych i datę zawiadomienia Skarżącego o czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności. Nie sposób zatem ustalić, czy spełnione zostały warunki do zawieszenia biegu terminu przedawnienia przewidziane w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Dane o wszczęciu i przebiegu postępowania egzekucyjnego są istotne dla oceny, czy składki za dany okres są wymagalne i powinny znaleźć się w aktach sprawy dotyczącej wniosku o umorzenie należności i zostać przez organ przeanalizowane w aspekcie przedawnienia.
W zaskarżonej decyzji w kontekście analizowanej przesłanki całkowitej nieściągalności należności organ wskazuje, że należąca do Skarżącego część nieruchomości zabezpieczona została hipoteką. Z kolei w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. informuje Skarżącego o treści przepisu wskazującego, że nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem.
W zaskarżonej decyzji brak jest jednak bliższych rozważań na ten temat, a w aktach nie ma dokumentów świadczących o zastosowanym zabezpieczeniu i jego zakresie, oraz do jakich należności się odnosi.
Dodatkowo, analizując bliżej aspekt interpretacji art. art. 24 ust. 5 u.s.u.s. orzekający w tej sprawie Sąd stoi na stanowisku, że wykładnia tego przepisu powinna zostać dokonana przez pryzmat wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, w którym orzeczono, że art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Oceniany przez Trybunał przepis stanowił, że nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przepis ten różnicuje w istotny sposób zakres czasowy odpowiedzialności podatników w zależności od arbitralnego i przypadkowego kryterium, tj. posiadania lub nieposiadania składników majątkowych pozwalających na ustanowienie zabezpieczenia w formie hipoteki przymusowej.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie widzi powodu, aby akurat właściciele nieruchomości mieliby dożywotnio odpowiadać za należności podatkowe. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej w analizowanym brzmieniu powoduje, że przedawnienie w odniesieniu do podatników, których należności zabezpieczono hipoteką przymusową w toku kontroli podatkowej, staje się instytucją pozorną i wydrążoną z treści, co jest bezwzględnie niedopuszczalne. Trybunał stwierdził, że wprawdzie ustawodawca dysponuje dużym marginesem swobody decyzyjnej określania zasad i terminów przedawnienia należności podatkowych, jednak granice dla działań prawodawczych wyznaczają zasady, wartości i normy konstytucyjne, które zabraniają tworzenia instytucji pozornych, niesprawiedliwych, nadmiernie ograniczających prawa podatnika oraz podważających jego zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Aktualnie, w ustawie Ordynacja podatkowa znajduje się przepis o podobnym brzmieniu, jak ten oceniany przez Trybunał (art. 70 § 8 "Nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu"). Na tle tej regulacji przyjmuje się, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny cecha niekonstytucyjności, choć dotycząca innego przepisu odnosi się także do art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej i w sposób oczywisty mają do niego odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w przywołanym wyroku (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r. II FSK 330/15, LEX nr 2064805). Skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. SK 40/12, dotyczące niezgodności art. 70 § 6 o.p., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, można rozciągnąć na treść przepisu w brzmieniu, który nie był przedmiotem oceny Trybunału (zob. bliżej S. Babiarz, B. Dauter, M. Hauser Roman, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, J. Rudowski, Ordynacja podatkowa.
Komentarz do art. 70, WKP 2017, Lex nr 542076 i przywołane tam orzecznictwo). Ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości (zastawu skarbowego na nieruchomości) nie wyklucza przedawnienia zabezpieczonego w ten sposób zobowiązania podatkowego. W takim przypadku termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych uregulowanych w art. 70 § 1 o.p., chyba że został przerwany albo zawieszony (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r. II FSK 1573/16, dostępny w CBOSA).
Niewątpliwie przepisy Ordynacji podatkowej, o których mowa nie mają zastosowania w rozpatrywanym przypadku. Zwrócić jednak trzeba uwagę na zbieżność regulacji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z ww. przepisami, co do których istnieją zastrzeżenia konstytucyjne. Uwzględniając stanowisko przedstawione w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić trzeba, że sam fakt zabezpieczenia zaległości Skarżącego wobec ZUS hipoteką na nieruchomości nie przesądza, że nie doszło do ich przedawnienia, a to oznacza, że termin przedawnienia zaległości z tytułu składek biegnie na zasadach ogólnych, które zostały zawarte w art. 24 ust. 4, ust. 5a i kolejnych u.s.u.s.
Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pominięcie problematyki przedawnienia należności, brak w aktach dokumentów wskazujących na przebieg postępowania egzekucyjnego oraz obrazujących czynności, które ewentualnie prowadzą do przerwania lub zawieszenia jego biegu, uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia.
Brak wyjaśnienia w decyzji kwestii przedawnienia czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do zarzutów naruszenia art. 83 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. oraz pomięcia tragicznego stanu finansowego i stanu zdrowia Skarżącego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany w wyczerpujący sposób zebrać materiał dowodowy i w pierwszej kolejności ustalić, czy nastąpiło przedawnienie należności składkowych, o umorzenie których wnosi Skarżący, a w dopiero w dalszej kolejności w zależności od wyników badania wymagalności przedmiotowych należności, do rozpoznania wniosku z punktu widzenia przesłanek do zastosowania wnioskowanej przez stronę ulgi.
Uwzględniając powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).