Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 30 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Gd 149/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 29 listopada 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "organ" lub "ZUS"), działając na podstawie:

1. 1) art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009), zwanej dalej "u.s.u.s." odmówił D. C. (dalej: Strona, Skarżąca) umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek, należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 45.969,71 zł, w tym na: ubezpieczenia społeczne - za okres od 04.2009 r. do 06.2010 r. w łącznej kwocie 30.962,46 zł, ubezpieczenie zdrowotne - za okres od 04.2009 r. do 06.2010 r. w łącznej kwocie 11.650,26 zł, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – za okres od 04.2009 r. do 06.2010 r., w łącznej kwocie 3.357,03 zł,
2. 2) art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej "Rozporządzenie", odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 24.577,26 zł, w tym na: ubezpieczenia społeczne - za okres od 04.2009 r. do 06.2010 r. w łącznej kwocie 14.302,16 zł, ubezpieczenie zdrowotne - za okres od 04.2009 r. do 06.2010 r. w łącznej kwocie 8.812,26 zł, Fundusz Pracy - za okres od 04.2009 r. do 06.2010 r. w łącznej kwocie 1.462,84 zł.

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny:

W dniu 4 grudnia 2018 r. Strona złożyła skargę na zajęcie egzekucyjne wraz z wnioskiem o umorzenie postępowania oraz umorzenie zaległości. W uzasadnieniu swego stanowiska Skarżąca wskazała, iż jej zobowiązanie nie istnieje z uwagi na upływ terminu przedawnienia należności za okres od kwietnia 2009 r. do czerwca 2010 r., który to termin upłynął dnia 31 grudnia 2016 r. Skarżąca wskazała, iż termin przedawnienia należności zabezpieczonej hipoteką przymusową również uległ przedawnieniu, gdyż zabezpieczenie takie nie przerywa biegu terminu przedawnienia zobowiązania, zatem strona nie powinna być zobowiązana do uregulowania wyżej wskazanych należności.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku, ZUS decyzją z dnia 14 maja 2019 r. odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA") na powyższą decyzję, strona wnosząc o jej uchylenie podała, że zaskarżona decyzja jest lakoniczna i uniemożliwia sformułowanie skargi w pełnym zakresie. Wskazała, że nie doszło do rozpoznania zgłoszonych przez stronę zarzutów dotyczących braku istnienia zobowiązania, przedawnienia roszczeń, dalszych zarzutów, wniosku o umorzenie.

W szczególności organ nie wskazał daty doręczenia decyzji, upomnień będących źródłem egzekwowanego roszczenia, a także tytułów egzekucyjnych, a strona zaprzecza, ażeby powyższe były doręczone. Nadto nie zostały wykazane daty wszczęcia postępowania egzekucyjnego, nie rozpoznano zarzutu przedawnienia, nie wykazano daty przerwania biegu przedawnienia, nie wykazano zdarzeń powodujących zawieszenie biegu terminu przedawnienia, nie rozpoznano zarzutów zawartych w treści wniosku o umorzenie postępowania. Strona zaprzeczyła, aby nie odebrała listów poleconych kierowanych do niej i zaprzeczyła, że organ informował ją o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Wyrokiem z 14 listopada 2019 r. (sygn. akt I SA/Gd 1501/19) WSA w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję ZUS (nr 923/2019).

Sąd stwierdził, że mając na uwadze przepisy regulujące kwestię przedawnienia należności z tytułu składek oraz treść uzasadnienia wniosku skarżącej o umorzenie należności za okres od 04.2009 r. do 06.2010 r. oraz zakaz umarzania nieistniejących zaległości, rzeczą ZUS było wykazanie czy zaległości te przedawniły się, czy też nie przedawniły i dlaczego tj. na skutek jakich czynności i z jaką datą dokonany został ewentualnie zawieszony bieg terminu przedawnienia. Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia, że zobowiązania nie uległy przedawnieniu bez wskazania konkretnych dat i ewentualnych czynności zawieszających bieg terminu przedawnienia. Uzasadnienie decyzji przedstawiać powinno przebieg procesu decyzyjnego stosowania przepisów prawa administracyjnego materialnego jak i procesowego prezentując rozumowanie, które było udziałem organu administracji na etapie ustalania okoliczności faktycznych sprawy oraz przesłanki, które według organu zadecydowały o rozstrzygnięciu zawartym w decyzji. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a.

W wydanym wyroku Sąd, w celu wyeliminowania podanych nieprawidłowości, wskazał na konieczność sporządzenia przez ZUS w sposób prawidłowy uzasadnienia rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia 8 grudnia 2020 r. nr 2247/2020 ZUS ponownie odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek.

Na ww. decyzję Strona wniosła skargę do WSA w Gdańsku.

W skardze strona zaskarżyła w całości decyzję i wniosła o jej uchylenie, albowiem ZUS nie zastosował się do wytycznych wskazanych w wyroku WSA z 14 listopada 2019 (sygn. akt I SA/Gd 1501/19). Strona podniosła również zarzut naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.

Wyrokiem z 6 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 315/21 WSA w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: "p.p.s.a." oddalił skargę na decyzję ZUS z 8 grudnia 2020 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od kwietnia 2009 r. do czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku przyjął, że organ zastosował się do zaleceń i oceny prawnej wyrażonej w uprzednio wydanym wyroku tego Sądu, bowiem wskazał w jakim okresie bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu w odniesieniu do poszczególnych należności oraz podjął szereg czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu strona nie dostarczyła niezbędnych dokumentów, które obrazowałyby sytuację materialną, tym samym organ nie miał możliwości dokonania rzetelnej oceny sytuacji finansowej i możliwości płatniczych i uwzględnienia żądania strony.

Wywodząc skargę kasacyjną od tego wyroku Skarżąca zaskarżyła go w całości i wniosła o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od strony przeciwnej i złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zarzuty kasacyjne strona określiła jako naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r. w sprawie sygn. akt I GSK 1471/21 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA) uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

Z treści wyroku wynika, że w prowadzonym ponownie postępowaniu należy zgromadzić wszystkie dowody, które mają istotne znaczenie w tej sprawie, w tym tytuły wykonawcze, stanowiące podstawę egzekucji administracyjnej. Na tej podstawie ustalić należy to, czy i kiedy je wystawiono, czy odbyło się to prawidłowo oraz na jaką opiewają kwotę. ZUS ma ustalić, czy w chwili dokonywania zajęć egzekucyjnych skierowanych do rachunku bankowego, przysługiwało skarżącej prawo do tego rachunku. W tym celu zasadne będzie zweryfikowanie stanowiska strony o wypowiedzeniu przez bank umowy rachunku bankowego i ewentualnie - terminie wystąpienia tego skutku.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2022 r. ZUS skierował do strony zawiadomienie o podjęciu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Ponadto poinformowano stronę o możliwości przedłożenia oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej, dokumenty i dodatkowe informacje mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie (dokumenty potwierdzające dochody, wydatki, zadłużenia, zaciągnięte kredyty, orzeczenia lekarskie oraz zaświadczenia o stanie zdrowia) oraz inne dokumenty potwierdzające okoliczności podnoszone we wniosku o umorzenie. Zaznaczono, że nieprzedłożenie dokumentów potwierdzających okoliczności podniesione we wniosku o umorzenie, może mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu przedawnienia (będącego w istocie wyłączną podstawą żądania umorzenia zaległych składek) ZUS zwraca uwagę, że zgodnie z art. 24 ust 4 u.s.u.s (w brzmieniu obowiązującym od 1.01.2012 roku) należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne z zastrzeżeniem ust. 5-6. Nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Zgodnie z art. 24 ust. 5b ww. ustawy bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez ZUS lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje w dniu doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie egzekucji wraz z tytułem wykonawczym, a jeśli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym - w dniu wystawienia przez niego tytułu wykonawczego (art. 61 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.)). ZUS podkreślił, że na gruncie rozpoznanej sprawy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, zatem wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło w dniu wystawienia tytułów wykonawczych. Natomiast wszczęcie egzekucji następuje z chwilą zaistnienia jednego z wymienionych w art. 26 § 5 u.p.e.a. zdarzeń:

1. 1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub
2. 2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przez doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Oba warunki wszczęcia egzekucji administracyjnej wymienione są na zasadzie alternatywy rozłącznej, zatem wystarczające jest spełnienie jednego z nich, by uznać, że doszło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt ll UK 307/10).

ZUS wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło do przedawnienia dochodzonych należności. Termin przedawnienia został zawieszony na skutek wszczęcia przez ZUS postępowania egzekucyjnego.

ZUS wymienił szczegółowo czynności, które miały wpływ na wydłużenie okresu przedawnienia oraz wskazał, w jakim okresie bieg terminu przedawnienia był zawieszony:

1. - wobec zaległości za okres kwiecień – maj 2009 r. było to skierowanie upomnienia przedegzekucyjnego (doręczone 5 sierpnia 2009 r.) oraz odpisów tytułów wykonawczych z dnia 3 września 2009 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego (doręczone 10 września 2009 r.), powyższe czynności spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia od dnia wystawienia tytułów wykonawczych tj. 10 września 2009 r. do zakończenia egzekucji tj. 2 sierpnia 2019 r.,
2. - wobec zaległości za okres czerwiec - sierpień 2009 r. było to skierowanie upomnienia przedegzekucyjnego (doręczone 12 października 2009 r.) oraz tytułów wykonawczych z dnia 3 listopada 2009 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego (doręczone 21 listopada 2009 r.), powyższe czynności spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia od dnia wystawienia tytułów wykonawczych tj. 3 listopada 2009 r. do zakończenia egzekucji tj. 2 sierpnia 2019 r.,
3. - wobec zaległości za okres wrzesień 2009 r. było to skierowanie upomnienia przedegzekucyjnego (dwukrotnie awizowane, przesyłka zwrócona z adnotacją "nie podjęto w terminie", pismo pozostawione w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia) oraz tytułów wykonawczych z dnia 8 grudnia 2009 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego (doręczone 21 listopada 2009 r.), powyższe czynności spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia od dnia wystawienia tytułów wykonawczych tj. 9 grudnia 2009 r. do zakończenia egzekucji tj. 2 sierpnia 2019 r.,
4. - wobec zaległości za okres październik 2009 r. było to skierowanie upomnienia przedegzekucyjnego (doręczone 19 grudnia 2009 r.) oraz tytułów wykonawczych z dnia 14 stycznia 2010 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego (dwukrotnie awizowane, przesyłka zwrócona z adnotacją "nie podjęto w terminie", pismo uznane za doręczone), powyższe czynności spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia od dnia wystawienia tytułów wykonawczych tj. 14 stycznia 2010 r. do zakończenia egzekucji tj. 2 sierpnia 2019 r.,
5. - wobec zaległości za okres listopad 2009 r. było to skierowanie upomnienia przedegzekucyjnego (doręczone 25 stycznia 2010 r.) oraz tytułów wykonawczych z dnia 18 lutego 2010 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego (doręczone 6 marca 2010 r.), powyższe czynności spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia od dnia wystawienia tytułów wykonawczych tj. 18 lutego 2010 r. do zakończenia egzekucji tj. 2 sierpnia 2019 r.,
6. - wobec zaległości za okres grudzień 2009 r. było to skierowanie upomnienia przedegzekucyjnego (dwukrotnie awizowane, przesyłka zwrócona z adnotacją "nie podjęto w terminie", pismo pozostawione w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia) oraz tytułów wykonawczych z dnia 16 kwietnia 2010 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego (doręczone 18 maja 2010 r.), powyższe czynności spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia od dnia wystawienia tytułów wykonawczych tj. 16 kwietnia 2010 r. do zakończenia egzekucji tj. 2 sierpnia 2019 r.,
7. - wobec zaległości za okres styczeń 2010 r. było to skierowanie upomnienia przedegzekucyjnego (dwukrotnie awizowane, przesyłka zwrócona z adnotacją "nie podjęto w terminie", pismo pozostawione w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia) oraz tytułów wykonawczych z dnia 7 maja 2010 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego (doręczone 5 czerwca 2010 r.), powyższe czynności spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia od dnia wystawienia tytułów wykonawczych tj. 7 maja 2010 r. do zakończenia egzekucji tj. 2 sierpnia 2019 r.,
8. - wobec zaległości za okres luty 2010 r. było to skierowanie upomnienia przedegzekucyjnego (doręczone 15 kwietnia 2010 r.) oraz tytułów wykonawczych z dnia 21 maja 2010 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego (doręczone 11 czerwca 2010 r.), powyższe czynności spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia od dnia wystawienia tytułów wykonawczych tj. 21 maja 2010 r. do zakończenia egzekucji tj. 2 sierpnia 2019 r.,
9. - wobec zaległości za okres marzec 2010 r. było to skierowanie upomnienia przedegzekucyjnego (doręczone 18 maja 2010 r.) oraz tytułów wykonawczych z dnia 16 czerwca 2010 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego (doręczone 6 lipca 2010 r.), powyższe czynności spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia od dnia wystawienia tytułów wykonawczych tj. 16 czerwca 2010 r. do zakończenia egzekucji tj. 2 sierpnia 2019 r.,
10. - wobec zaległości za okres kwiecień 2010 r. było to skierowanie upomnienia przedegzekucyjnego (dwukrotnie awizowane, przesyłka zwrócona z adnotacją "nie podjęto w terminie", pismo pozostawione w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia) oraz tytułów wykonawczych z dnia 14 lipca 2010 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego (doręczone 28 lipca 2010 r.), powyższe czynności spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia od dnia wystawienia tytułów wykonawczych tj. 14 lipca 2010 r. do zakończenia egzekucji tj. 2 sierpnia 2019 r.,
11. - wobec zaległości za okres maj 2010 r. było to skierowanie upomnienia przedegzekucyjnego (dwukrotnie awizowane, przesyłka zwrócona z adnotacją "nie podjęto w terminie", pismo pozostawione w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia) oraz tytułów wykonawczych z dnia 31 sierpnia 2010 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego (doręczone 8 września 2010 r.), powyższe czynności spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia od dnia wystawienia tytułów wykonawczych tj. 31 sierpnia 2010 r. do zakończenia egzekucji tj. 2 sierpnia 2019 r.,
12. - wobec zaległości za okres czerwiec 2010 r. było to skierowanie upomnienia przedegzekucyjnego (dwukrotnie awizowane, przesyłka zwrócona z adnotacją "nie podjęto w terminie", pismo pozostawione w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia) oraz tytułów wykonawczych z dnia 1 października 2010 r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego (doręczone 20 października 2010 r.), powyższe czynności spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia od dnia wystawienia tytułów wykonawczych tj. 1 października 2010 r. do zakończenia egzekucji tj. 2 sierpnia 2019 r.

Dodatkowo ZUS podkreśla, że przedmiotowym wnioskiem o umorzenie objęte są należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres 04/2009-06/2010. Zostały one zabezpieczone wpisami hipotecznymi na nieruchomościach KW nr [...], KW nr [...].

Zgodnie zaś z art. 24 ust. 5 u.s.u.s, nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką. Jednakże po upływie terminu przedawnienia, należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości składek i odsetek liczonych do dnia przedawnienia.

ZUS zwraca uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2020 r., sygn. akt P 2/18, w którym to TK stwierdza, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przewidujący wyłączenie możliwości przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką jest zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

ZUS również w pełni akceptuje stanowisko zawarte w wyroku NSA z 25 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 83/20 (dostępny w bazie LEX), iż przedmiotem postępowania o umorzenie należności jest ustalenie istnienia materialnoprawnej podstawy umorzenia, jaką jest całkowita nieściągalność, a w przypadku jej braku - zaistnienie uzasadnionego przypadku w stosunku do płatnika składek. Przedawnienie nie jest przesłanką, której zaistnienie uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości, a zatem nie mieści się ono w granicach sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Fakt przedawnienia może być natomiast badany w postępowaniu tyczącym zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Nadto jak wyjaśnił NSA w przywołanym powyżej wyroku, kwestia przedawnienia zastrzeżona została co do zasady dla właściwości sądów powszechnych, jako sprawa z zakresu ubezpieczenia społecznego w zakresie materialnym (por. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r. I GSK 1838/19 - baza CBOIS, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wykonując wyrok NSA ZUS wskazał, że załączone wypowiedzenie umowy rachunku bankowego z 25 kwietnia 2009r. dotyczy Banku 1 SA, natomiast wycofane 26 marca 2010r. zajęcie rachunku bankowego dotyczy banku 2 S.A. Po wycofaniu należności z ww. rachunku tego samego dnia przekazano egzekucję do Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gdyni. ZUS jednocześnie zauważa, że skuteczne wszczęcie egzekucji nie jest uzależnione od posiadania lub nie rachunku bankowego.

Odnosząc się do istoty wniosku o umorzenie zaległych składek, w ocenie ZUS, w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s., a przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s., nie zachodziły w stosunku do ww. zadłużenia. Wskazano, że zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, zatem art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie ma zastosowania.

Organ wskazał, że w stosunku do zobowiązań Skarżącej ZUS wszczął postępowanie egzekucyjne obejmujące nieopłacone należności. W ramach postępowania organ zastosował środki m.in. w postaci zajęcia rachunków bankowych. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w Gdyni postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2019 r. umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na to, że podejmowane przez niego czynności nie doprowadziły do wyegzekwowania należności. Organowi nie udało się także ustalić miejsca faktycznego pobytu Strony. Organ egzekucyjny w oparciu o księgi wieczyste ustalił, że Strona jest właścicielem 2 lokali niemieszkalnych oraz właścicielką lokalu mieszkalnego, zatem istnieje możliwość prowadzenia egzekucji z posiadanych przez nią nieruchomości.

ZUS wskazał, że przesłanka całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. zachodzi wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W postanowieniu w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie stwierdzono całkowitego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, bowiem ustalono, że Strona posiada majątek w postaci nieruchomości. Na nieruchomościach tych ustanowiona została hipoteka przymusowa celem zabezpieczenia należności przysługujących ZUS. Tym samym Strona posiada majątek, który mogłaby spieniężyć choćby w części, a uzyskane z tego tytułu środki finansowe przeznaczyć na spłatę posiadanych zobowiązań.

Do czasu stwierdzenia przez właściwy w sprawie organ egzekucyjny braku możliwości wyegzekwowania należności z ustalonego majątku nieruchomego, nie można również zanalizować i wykazać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy).

Zdaniem ZUS z ww. powodów nie zachodzą wobec Strony przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek.

W ocenie Organu w sprawie brak jest również podstaw do umorzenia składek w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s i wydanym na tej podstawie Rozporządzeniu.

Organ wskazał, że Strona nie dostarczyła dokumentów, które obrazowałyby jej sytuację materialną, zatem w sprawie nie jest możliwe dokonanie rzetelnej oceny jej sytuacji finansowej i możliwości płatniczych. Strona nie udowodniła, że nie ma żadnej możliwości uregulowania należności z tytułu składek. Nie wykazała ponoszonych kosztów utrzymania, nie wyjaśniła swojej sytuacji rodzinnej oraz nie podała wysokości posiadanych zobowiązań wobec innych wierzycieli. Nadto nie wyjaśniła w jaki sposób zaspokaja swoje niezbędne potrzeby życiowe. Obowiązek wskazania wszelkich trudności i ponoszonych kosztów należy natomiast do wnioskodawcy, który powinien sam określić wszystkie okoliczności, na podstawie których ZUS mógłby uznać wniosek o umorzenie należności z tytułu składek za zasadny i udokumentować je. W sprawie brak jest informacji, aby Strona korzystała z innych instytucji wsparcia skierowanych do osób znajdujących się w niedostatku.

Strona nie przedłożyła żadnej dokumentacji, z której wynikałoby, że nie może pracować zarobkowo, nie udokumentowała trudności zdrowotnych, które całkowicie wykluczałyby możliwość zarobkowania lub w znacznym stopniu ją ograniczały. Przedstawiona sytuacja bytowa nie ma cech trwałości i nieodwracalności. Młody wiek i brak udowodnionych przeciwskazań zdrowotnych do podjęcia pracy świadczy o możliwości uregulowania zadłużenia - jeśli nie w chwili obecnej, to w przyszłości. W opinii ZUS na sytuację majątkową strony wpływ mają również posiadane składniki mienia ruchomego w postaci nieruchomości. Nie ma przeszkód, aby bez uszczerbku dla egzystencji, udział we własności nieruchomości został zbyty, a uzyskane środki przekazane na spłatę choćby części należności składkowych, czy ewentualnie nieruchomości zostały np. wydzierżawione, a pozyskane środki w ramach czynszu służyły do sukcesywnego regulowania tychże należności.

ZUS zauważa nadto, że strona nabyła na podstawie umowy sprzedaży z 28 marca 2022r. nieruchomość (lokal mieszkalny) KW nr [...] o powierzchni 56,16 m2 położony w G. Pomimo faktu pozostawania osobą bezrobotną strona dysponowała środkami finansowymi umożliwiającymi zakup nieruchomości. Ww. środki strona mogła chodź w części przeznaczyć na uregulowanie zadłużenia wobec ZUS. Organ podkreśla, że każda osoba, która podjęła się prowadzenia działalności gospodarczej i podlega z tego tytułu ubezpieczeniom społecznym, musi liczyć się z obowiązkiem odprowadzenia należnych składek na te ubezpieczenia i wykazywać staranność w prowadzeniu firmy, ponieważ to na płatniku ciąży ustawowy obowiązek regulowania składek w obowiązującym terminie jak i wysokości. Zatem płatnik powinien poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału państwa.

Na końcu ZUS podkreślił, że decyzja o umorzeniu należności składkowej przysługuje organowi, który w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek umorzeniowych może, ale nie musi umorzyć zaległości. Zatem nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy, ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. W przypadku natomiast braku przesłanek całkowitej nieściągalności lub ważnego interesu osoby zobowiązanej, ZUS ma ustawowy obowiązek odmówić umorzenia należności z tytułu składek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję, Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy co do istoty, w tym wydanie rozstrzygnięcia za organ. W opinii Skarżącej:

1. 1. Organ nie zastosował się do wytycznych wskazanych w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., I GSK 1471/21, nie uzupełnił materiału dowodowego o brakujące tytuły wykonawcze oraz nie rozpoznał zarzutów, co do prawidłowości wystawienia tytułów wykonawczych;
2. 2. Postępowania o wpis hipoteki przymusowej nie można traktować, jak postępowania egzekucyjnego a hipoteki przymusowej, jako środka egzekucyjnego;
3. 3. Brak uwzględnienia przez Organ bezskuteczności zajęcia rachunków bankowych, co do należności wynikających z części tytułów wykonawczych.

Nadto Skarżąca zarzuca:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 107 § 3 k.p.a poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez pominięcie związania wyrokiem NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., I GSK 1471/21 co do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonego w treści tego wyroku. Organ nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione; dowodów, na których się oparł (w tym brak tytułów wykonawczych w aktach sprawy) oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa; przebiegu procesu decyzyjnego stosowania przepisów prawa administracyjnego materialnego jak i procesowego, prezentującego rozumowanie, które było udziałem organu administracji na etapie ustalenia okoliczności faktycznych sprawy oraz przesłanek, które zdaniem organu zadecydowały o rozstrzygnięciu zawartym w decyzji;
3. b) art. 27 § 1 pkt 2 w zw. z art. 27 § 1 pkt 7 w zw. z art. 27 § 1 pkt 4 i 3a w zw. z art. 27 § 1 pkt 11 w zw. z art. 3a § 1 w zw. z art. 33 § 2 pkt 2 w zw. z art. 34 § 4 pkt 3 w zw. z art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a. w zw. z art. 42 i art. 43 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.; w zw. z art. 44 § 1 pkt 1 w zw. z art. 44 § 2 w zw. z art. 44 § 3 w zw. z art. 44 § 4 k.p.a poprzez ich wadliwe zastosowanie / niezastosowanie, w konsekwencji m. in.:
4. - brak rozpoznania zarzutów skarżącej, co do wymogów stawianych tytułom wykonawczym, upomnieniom, doręczeniom upomnień oraz doręczeniom tytułów wykonawczych, i brak uwzględnienia, że wadliwy, niezgodny z prawem akt administracyjny nie może powodować negatywnych dla zobowiązanego konsekwencji prawnych;
5. - brak zbadania legalności wystawienia tytułów wykonawczych, upomnień, brak zbadania legalności doręczeń tytułów wykonawczych i upomnień;
6. - brak legalności zastosowania środków egzekucyjnych lub błędne przyjęcie, że środki te były skuteczne;
7. - uwzględnienia, że zajęcie rachunków bankowych spowodowało przerwanie / zawieszenie biegu terminu przedawnienia, podczas gdy rachunki bankowe zostały wypowiedziane przed dokonaniem zajęć albo tuż po ich dokonaniu;
8. - błędne uwzględnienie terminu zawieszenia i przerwania biegu przedawnienia;
9. c) art. 28 ust. 3 pkt 1-6 w zw. z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wewnętrznej sprzeczności decyzji, jego lakoniczności oraz niezgodności przedstawionego stanowiska z zasadami logiki polegające na rozpoznaniu przez Organ zarzutów dotyczących nieściągalności składek, które nie były przedmiotem skargi, natomiast zaniechanie włączenia do akt tytułów wykonawczych, rozpoznania istoty sprawy, przedawnienia składek z tytułu upływu 5 letniego okresu przedawnienia, legalności egzekwowania roszczeń oraz art. 24 ust. 4 w zw. z art. 26 u.s.u.s. poprzez niewłaściwe niezastosowanie polegające na braku rozpoznania zarzutu Skarżącej (5. letniego okresu przedawnienia) a contrario wadliwym przyjęciu, że należności z tytułu składek w przedmiotowej sprawie nie uległy przedawnieniu, a w konsekwencji odmowę umorzenia należności z tytułu wskazanych składek za okres od 04.2009 do 06.2010 r. Według skarżącej przedmiotowe roszczenie uległo przedawnieniu z końcem 2017 r.
10. d) art. 24 ust. 5 w zw. z art. 26 u.s.u.s. w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczonych hipotecznie, podczas gdy przedawnienie stanowi samoistną przesłankę do umorzenia postępowania niezależnie od tego czy zostało zabezpieczone hipoteką, czy też nie; oraz poprzez niewłaściwe niezastosowanie polegające na braku uwzględnienia wadliwości wystawienia tytułów wykonawczych, których Organ nie posiada i nie doręczył Skarżącej, pomimo sformułowania zarzutów przez Skarżącą, a także brak uwzględnienia wadliwości doręczenia upomnień i tytułów wykonawczych, wadliwym przyjęciu, że w sprawie nie został przerwany bieg terminu przedawnienia, podczas gdy termin ten w ogóle nie zaczął biec albo nie został przerwany z powodu wadliwości braku/wystawienia tytułów wykonawczych, wadliwości doręczenia upomnień i tytułów wykonawczych a także zamknięcia rachunków bankowych przez Skarżącą (dowody w aktach sprawy, brak odniesienia się przez Organ lub lakoniczne odniesienie się do dowodów) a w konsekwencji wadliwym przyjęciu, że w sprawie nie uległy przedawnieniu należności z tytułu składek w tym zabezpieczone hipotecznie;
11. e) art. 24 ust. 5b u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że zajęcie skierowane wobec składników majątkowych Skarżącej nie były skuteczne, nie wywołały ani skutku procesowego ani materialnego - w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia.

Uzasadnienie skargi stanowi rozwinięcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu.

Na wstępie w niniejszej sprawie należy odnieść się do kwestii czy Organ rentowy wypełnił wskazania Sądu określone w wyroku NSA dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1471/21. Dla oceny legalności kontrolowanego aktu należy odnieść się do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej.

Należy przypomnieć, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W ocenie Sądu, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że Organ wykonał w pełni wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA, jak również nie dopuścił się naruszenia powyższych przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. ZUS podejmując rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ ten w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo wskazał czynności, które miały wpływ na wydłużenie okresu przedawnienia oraz wskazał, w jakim okresie bieg terminu został zawieszony. Zarzuty skargi wielokrotnie powtarzane a sprowadzające się do tezy wadliwości wystawienia tytułów wykonawczych, których organ nie posiada, wadliwości doręczenia upomnienia oraz tytułów wykonawczych, brak skutecznego wszczęcia egzekucji z zamkniętego rachunku bankowego dla rozstrzygnięcia kwestii przedawnienia przedmiotowych zaległości nie zasługuje na uwzględnienie.

Lektura powyższych zarzutów dowodzi braku zapoznania się przez skarżącą z aktami administracyjnymi ZUS dołączonymi do akt niniejszej sprawy. ZUS powołując w zaskarżonej decyzji upomnienia, tytuły wykonawcze, dowody ich doręczenia skarżącej oparł się na aktach egzekucyjnych, załączonych do akt sprawy. Stąd za niezrozumiałe i niezasadne uznać należy zarzuty skargi we wskazanym zakresie.

Wbrew zarzutom skargi dla oceny przedawnienia bez znaczenia jest dokonywanie zajęć egzekucyjnych do rachunków bankowych, odnośnie których skarżącej nie przysługiwało prawo. Jak trafnie zauważa ZUS zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a., wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony (...) przez podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o których dłużnik został zawiadomiony (...). Doręczenie skarżącej upomnień a następnie tytułów wykonawczych, czyni zadość przywołanej regulacji prawnej.

Sąd nie podziela również zarzutu skargi naruszenia przez ZUS art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zw. z art. 26 u.s.u.s.

Wbrew wywodom skargi zgodnie z przywołaną regulacją prawną należności zabezpieczone hipoteką (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) nie ulegają przedawnieniu. Należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 20 maja 2020 r. P 2/18 stwierdził, że art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.) przewidujący wyłączenie możliwości przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką jest zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. ZUS nie jest uprawniony do kwestionowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

Za całkowicie pozbawiony podstaw prawnych, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uznać należy zarzut sprecyzowany w pkt 1 lit. b skargi, a mianowicie zarzut naruszenia wskazanych przepisów u.p.e.a. poprzez brak rozpoznania zarzutów skarżącej dotyczących zbadania legalności, prawidłowości wystawienia tytułów wykonawczych, upomnień, legalności zastosowania środków egzekucyjnych.

Oczekiwania skarżącej co do oceny powyższych kwestii w sprawie o umorzenie zaległych składek uznać należy nie tylko za zbyt daleko idące, ale wręcz niedopuszczalne. Stronie przysługiwało prawo wniesienia zarzutów z chwilą wszczęcia postępowania egzekucyjnego, gdy doręczono jej tytuły wykonawcze.

Postępowanie egzekucyjne i postępowanie o umorzenie zaległych składek to zupełnie odmienne tryby postępowania i każde z nich uregulowane jest w odrębnych aktach prawnych, zawierających szczegółowe unormowanie przedmiotowych kwestii. Należy podkreślić autonomiczność wskazanych trybów postępowania.

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni akceptuje pogląd przywołany przez organ, a mianowicie, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie jest postępowaniem w przedmiocie ustalenia istnienia i określenia wysokości wskazanego obowiązku, jak również postępowaniem w przedmiocie ustalenia przebiegu ubezpieczenia, okresów prowadzenia pozarolniczej działalności, w której powstał dochodzony obowiązek przez podmiot obowiązany. Nie jest to postępowanie w sprawie rozliczenia wpłat na koncie płatnika składek. Są to bowiem postępowania odrębne z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, podlegające kontroli sądu powszechnego, a organ nie ma kompetencji do badania istnienia należności z tytułu składek w tym postępowaniu (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r. II GSK 646/17), tj. dotyczących umorzenia należności z tytułu składek.

Wydana decyzja nie ustala obowiązku ubezpieczenia bądź wyłączenia z ubezpieczeń, a także stanu należności z tytułu składek w zakresie kształtowania obowiązku ich opłacania przez właściwe podmioty, na podstawie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Materialnoprawnym zakresem postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jest ustalenie przesłanek zawartych w art. 28 u.s.u.s. i rozważenie umorzenia wobec dłużników będących osobami zobowiązanymi zgłoszonymi i zaewidencjonowanymi wraz z wymagalnym stanem zaległości ujawnionym na koncie płatnika prowadzonym przez ZUS.

Za niezasadny uznać należy również zarzut skargi naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 1-6 w zw. z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w kwestii rozpoznania nieściągalności składek, które nie były przedmiotem skargi. Należy zauważyć, że skarżąca złożyła wniosek o umorzenie zaległych składek. Co prawda jedyną wskazaną przez skarżącą przesłanką do umorzenia tychże było powołanie się na ich przedawnienie, tym niemniej, skoro w opinii organu, będące przedmiotem wniosku o umorzenie zaległe składki nie uległy przedawnieniu (co uzyskało w pełni aprobatę Sądu), prawidłowo organ rozpoznał przedmiotowy wniosek skarżącej pod kątem całkowitej nieściągalności uregulowanej w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s.

Szczegółowa argumentacja organu w kontekście poszczególnych przesłanek uzasadniających całkowitą nieściągalność wskazuje, w sposób nie budzący wątpliwości, że przesłanka ta w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie występuje.

Organ rozpoznając sprawę dokonał również prawidłowo analizy sprawy pod kątem możliwości zastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s, w którym ustawodawca stworzył organom możliwość umorzenia określonych zaległości z tytułu składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Skarżąca zresztą nie dostarczyła żadnych niezbędnych dokumentów, które obrazowałyby jej sytuację materialną, tym samym ZUS nie miał możliwości dokonania rzetelnej oceny sytuacji finansowej i możliwości płatniczych. Skarżąca nie próbowała wykazać, że nie ma żadnej możliwości uregulowania należności z tytułu składek. Przede wszystkim Strona nie wykazała ponoszonych kosztów utrzymania, nie wyjaśniła swojej sytuacji rodzinnej oraz nie podała wysokości posiadanych zobowiązań wobec innych wierzycieli. Skarżąca nie wyjaśniła w jaki sposób zaspokaja swoje niezbędne potrzeby życiowe. Jednocześnie, co istotne, Skarżąca w dniu 28 marca 2022 r. nabyła kolejny lokal mieszkalny w powierzchni 56,16 m2 w G., co wręcz wskazuje na dobrą sytuację finansową Skarżącej, mimo że formalnie jest osobą bezrobotną.

Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienie skargi. Sąd administracyjny niezwiązany granicami skargi nie stwierdził także innych naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.