Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 15 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 1672/21

Uzasadnienie

1. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "ZUS" lub "organ"), działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej jako "u.s.u.s.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku M. G. (dalej jako "Skarżący") o umorzenie składek na ubezpieczenia za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres od [...] 2002 r. do [...] 2004 r., a na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a, art. 83b ust. 1 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia za pracowników w części finansowanej przez płatnika za okres od [...] 2002 r. do [...] 2004 r.
2. 2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:
3. 2.1. Wnioskiem z dnia [...] 2021 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] 2021 r., Skarżący zwrócił się o umorzenie należności z tytułu składek za wymienione okresy.
4. 2.2. Decyzją z dnia [...] 2021 r. ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych za okres od [...] 2002 r. do [...] 2004 r. (pkt 1) oraz odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia za pracowników w części finansowanej przez płatnika za okres od [...] 2002 r. do [...] 2004 r. (pkt 2).

W uzasadnieniu ww. decyzji ZUS wskazał, że ustalił, że na koncie płatnika – Skarżącego figurują między innymi zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w części finansowanej przez płatnika. Organ powołał treść art. 30 u.s.u.s. i stwierdził, że w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia, co oznacza, że ZUS nie może badać przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s. Organ zwrócił również uwagę na treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zauważając, że umorzenie składek z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, które figurują na koncie Skarżącego, ww. przepis nie ma więc zastosowania i ZUS nie może podjąć rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na jego podstawie.

Z uwagi na powyższe organ musiał wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Dodatkowo ZUS poinformował, że prowadzi postępowanie wyjaśniające, które dotyczy pozostałych kwestii poruszonych przez Skarżącego we wniosku i po zakończeniu tego postępowania wyda decyzję rozstrzygającą sprawę umorzenia należności.

1. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący zaskarżył ww. decyzję ZUS w całości, zarzucając jej:
2. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść decyzji, tj.:
3. 1) art. 30 u.s.u.s. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na uznaniu, że należności z tytułu składek, o których umorzenie wnosił Skarżący są składkami, o których mowa w tym przepisie, co z kolei spowodowało, że organ bezzasadnie uznał, że nie może badać przesłanek ich umorzenia przewidzianych w art. 28 u.s.u.s, podczas gdy odsetki od składek są "należnościami z tytułu składek", do których nie ma zastosowania art. 30 u.s.u.s. i mogą być umarzane na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.;
4. 2) art. 28 ust. 3 u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie do zaległości, jakie ma Skarżący wobec ZUS z tytułu składek i odsetek od tych zaległych składek, które są całkowicie nieściągalne i nie ma widoków na ich spłacenie;
5. II. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść decyzji, tj.:
6. 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., obligującymi organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, poprzez brak wskazania, jakich konkretnie należności z tytułu składek dotyczy zaskarżona decyzja (czy samych tylko składek, czy składek wraz z odsetkami) i poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny i niezrozumiały, co uniemożliwia dokonanie jednoznacznego ustalenia, jakich konkretnie należności z tytułu składek dotyczy zaskarżona decyzja i dokonanie oceny prawidłowości postępowania ZUS Oddział w S. w toku postępowania administracyjnego i kontroli instancyjnej.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie na rzecz Skarżącego.

W uzasadnieniu skargi Skarżący zaznaczył, że jego wniosek o umorzenie obejmował należności z tytułu składek, w tym również ustawowe odsetki za opóźnienie w płatności. W ocenie Skarżącego uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i nieprzekonujące. Zdaje się z niego wynikać, że jest to decyzja częściowo odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie należności z tytułu składek na ubezpieczenia za osoby zgłaszane do ubezpieczenia w części finansowanej przez ubezpieczonych i ta odmowa wszczęcia postępowania dotyczy tylko części należności z tytułu tych składek, a mianowicie samych tylko składek, natomiast nie dotyczy odsetek od tych składek.

Skarżący ma w związku z tym wątpliwości, czy ZUS właściwie rozumie znaczenie pojęć "umorzenie składek" i "umorzenie należności z tytułu składek". Organ nie wyjaśnił również, jakich "pozostałych kwestii" podnoszonych przez Skarżącego dotyczy prowadzone przez niego postępowanie wyjaśniające. Ponadto Skarżący wskazał, że na gruncie przepisów k.p.a. nie ma proceduralnej możliwości częściowego umarzania postępowania zainicjowanego wnioskiem o umorzenie zaległości składkowych, jedynie ze względu na niemożność zastosowania jednej z przesłanek. Niedopuszczalne jest orzekanie odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia, ale w odniesieniu do tych samych należności. ZUS jest zdaniem Skarżącego obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s.). W przypadku należności z tytułu składek należnych za ubezpieczonych w części finansowanej przez ubezpieczonych należało więc zbadać, czy zachodzą przesłanki do ich umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., także w zakresie odsetek.

Skarżący zaznaczył, że w pierwszym z zawartych w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięć, tj. odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, organ powołał się na art. 30 u.s.u.s., tymczasem przepis ten posługuje się terminem "składki", a nie "należności z tytułu składek". Pojęcie "należności z tytułu składek" jest według Skarżącego szersze od pojęcia "składek", ponieważ obejmuje ono składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi więc przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów należności z tytułu składek, a to oznacza, że organ pominął w swoim rozstrzygnięciu odsetki od składek, pomimo że zostały objęte wnioskiem Skarżącego i w jego ocenie mogą być umorzone na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Odnosząc się do drugiego z rozstrzygnięć organu Skarżący zauważył, że umorzenie składek za zgłoszonych do ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez płatnika możliwe jest jedynie w oparciu o przesłankę nieściągalności. Skarżący zgadza się z organem, że nie ma możliwości umorzenia ww. składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., nawet przy spełnieniu przesłanki nieściągalności, jednak brak możliwości umorzenia określonych należności na podstawie tego przepisu nie determinuje zdaniem Skarżącego odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ich umorzenia, jako że do takich należności może mieć zastosowanie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Tym samym organ powinien był zbadać, czy do składek należnych za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, a więc wszcząć i przeprowadzić postępowanie.

4. W odpowiedzi na skargę ZUS, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nieprecyzyjne określenie w pkt 1 decyzji "składki na ubezpieczenie" zamiast "należności z tytułu składek" nie powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie może toczyć się osobno postępowanie w sprawie umorzenia odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia ponieważ na gruncie u.s.u.s. należności te nie mają samodzielnego bytu – co wynika z art. 28 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym umorzenie składek powoduje także umorzenie tych należności ubocznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

1. 5.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

1. 5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Ponadto, w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, w trybie uproszczonym, Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ZUS.

5.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości wydania przez organ decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku Skarżącego o umorzenie składek na ubezpieczenia za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia za pracowników w części finansowanej przez płatnika.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z 61a § 1 zd. 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Według art. 83b ust. 1 u.s.u.s. jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Art. 28 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Dalej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wskazano przypadki, kiedy zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w ust.

2. Natomiast według art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jak wynika z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28.

5.4. Mając na uwadze podniesione przez Skarżącego zarzuty należy w pierwszej kolejności dokonać oceny rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 zaskarżonej decyzji, w którym organ odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia za pracowników w części finansowanej przez płatnika, wskazując jako podstawę tego rozstrzygnięcia wskazując art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 83b ust. 1 u.s.u.s.

Uzasadniając wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie organ powołał art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i stwierdził, że ZUS w uzasadnionych przypadkach może umorzyć należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy nie są one całkowicie nieściągalne. Organ wskazał, że możliwe jest umorzenie tych należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić. Zdaniem organu oznacza to, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć tylko składek na własne ubezpieczenie płatnika, natomiast skoro do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., to organ nie mógł podjąć rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania.

Skarżący natomiast stoi na stanowisku, że brak możliwości umorzenia powyższych należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie oznacza, że nie można wydać rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia tych należności na podstawie innego przepisu ustawy, co organ powinien był zbadać.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że stanowisko Skarżącego co do omawianej kwestii jest prawidłowe.

Należy wyjaśnić, że umorzenie składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika jest dopuszczalne w przypadku całkowitej ich nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., co powoduje, że organ był zobowiązany do oceny wniosku o umorzenie ww. składek pod względem spełnienia przesłanek wymienionych w tych przepisach. Tymczasem w zaskarżonej decyzji ZUS nie dokonał oceny wniosku w tym zakresie, jedynie odmawiając wszczęcia postępowania. Tym samym organ nie orzekł o całości sprawy dotyczącej wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika, czym naruszył art. 104 § 2 k.p.a. Regulacja ta przewiduje możliwość wydania decyzji częściowej, a jest to dopuszczalne, gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek.

Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma zatem charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy (por. wyrok NSA: z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1976/13; z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1769/11; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Nie ma więc proceduralnej możliwości chociażby częściowego umarzania postępowania zainicjowanego wnioskiem o umorzenie, jedynie ze względu na niemożność zastosowania w tym wypadku przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Sąd wskazuje, że wniosek uprawnionego podmiotu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skierowany do właściwego organu wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. Stanowi on jedną całość, dlatego nie ma podstaw do jego wybiórczego i fragmentarycznego procedowania. Przedmiotem postępowania są wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia żąda strona. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w stosunku do należności, które wygasły (wskutek przedawnienia) oraz w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania. Pozostałe należności stanowią przedmiot postępowania, co do którego należy orzec załatwiając sprawę co do istoty (umarzając należności albo odmawiając ich umorzenia). Jeżeli w sprawie występują roszczenia, co do których organ jest obowiązany orzec merytorycznie oraz roszczenia, co do których powinien orzec formalnie (odmawiając wszczęcia postępowania, bądź umarzając postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość), dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w sensie formalnym: decyzji orzekającej co do istoty sprawy i decyzji umarzającej postępowanie.

W przypadku roszczeń podzielnych (takim roszczeniem jest każda składka za konkretny miesiąc) nie będzie naruszeniem prawa, jeżeli organ rozstrzygnie w stosunku do każdej ze składek w odrębnej decyzji. Natomiast niedopuszczalne jest orzekanie odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia, ale w odniesieniu do tych samych należności. Orzekając w stosunku do każdej z należności organ jest obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 3a u.s.u.s.). Rodzaj należności decyduje o tym, ile przesłanek należy zbadać w postępowaniu w sprawie ich umorzenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 125/20; wyroki WSA w Rzeszowie: z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 323/19, z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt 124/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 263/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 48/19; CBOSA).

W przypadku składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika należało więc zbadać, czy zachodzą przesłanki całkowitej ich nieściągalności, a zatem należało przeprowadzić postępowanie i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Odmawiając wszczęcia postępowania w tym zakresie ZUS w sposób wadliwy zastosował przepisy postępowania, niedające podstaw do wydawania odrębnych orzeczeń co do poszczególnych przesłanek umorzenia tych samych należności składkowych. Rozstrzygnięcie dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika było więc nieprawidłowe i jako takie nie mogło się ostać.

5.5. Odnosząc się do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 zaskarżonej decyzji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności zauważa, że prawidłowe jest stanowisko organu, że w stosunku do składek na ubezpieczenia za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie ich umorzenia. Możliwość umarzania takich składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami jest bowiem bezwzględnie wyłączona (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 461/13, CBOSA). Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do ZUS, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów u.s.u.s.

Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami ustawodawca w ogóle nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku strony skarżącej w tej części. Organ zobligowany jest więc do odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie (por. wyroki NSA: z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3080/15; z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2277/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Po 886/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1400/19; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 125/20; CBOSA)

Niemniej jednak, w realiach niniejszej sprawy, należało uznać, że zaskarżona decyzja powinna w całości zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji bowiem nie wynika, czy organ dostrzega różnicę między pojęciami "składek" oraz "należności z tytułu składek". Z tego względu nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy rozstrzygnięciem zawartym w punkcie 1 decyzji organ objął jedynie składki, czy też odsetki za zwłokę, o umorzenie których również wnioskował Skarżący.

Należy wyjaśnić, że przywołany w zaskarżonej decyzji art. 30 u.s.u.s. posługuje się terminem "składki", nie zaś "należności z tytułu składek". Wymaga wyjaśnienia, że pojęcie "należności z tytułu składek" jest szersze od pojęcia "składek", obejmuje ono bowiem składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. W art. 24 ust. 2 u.s.u.s. – w którym wskazano na składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę, jako na zwane dalej "należnościami z tytułu składek" – ustawodawca posłużył się terminem "należności", a nie "należność", co oznacza, że wszystkie elementy, takie jak: składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, są należnościami z tytułu składek. Poszczególne należności zaliczane do "należności z tytułu składek" nie tworzą nowego, odrębnego bytu w postaci jednej "należności z tytułu składek", która obejmuje łącznie wszystkie wymienione w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności.

Pojęcie należności obejmuje zatem różnego rodzaju świadczenia o odrębnym statusie, które ze względów redakcyjno-legislacyjnych określono wspólnym mianem "należności z tytułu składek" (por. wyrok SN z dnia 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt I UK 240/05, nie publ.). Uznać zatem należy, że wszędzie tam, gdzie w ustawie ustawodawca posługuje się pojęciem "należności z tytułu składek" regulacja ustawowa dotyczy nie tylko składek, ale także odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1460/14, CBOSA).

Mając na względzie treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s. i wywody zamieszczone wyżej uznać należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest natomiast ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek", także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s.

Art. 30 u.s.u.s. wyraźnie odnosi się bowiem tylko do składek. Tym samym, niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów należności z tytułu składek (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1492/17; z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 715/19; CBOSA).

Co prawda organ w punkcie 1 zaskarżonej decyzji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie "składek" na ubezpieczenia za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, jednakże na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji trudno stwierdzić, co ZUS rozumie poprzez powyższe pojęcie. Z treści rozstrzygnięcia nie wynika w szczególności, by organ odmawiał wszczęcia postępowania również w stosunku do innych niż same składki "należności z tytułu składek", takich jak odsetki, o których umorzenie Skarżący również wnosił.

Jednocześnie wątpliwości budzi wskazanie przez organ, że prowadzi on postępowanie wyjaśniające, dotyczące "pozostałych kwestii" podnoszonych przez Skarżącego we wniosku oraz że po jego zakończeniu organ wyda decyzję rozstrzygającą sprawę umorzenia wnioskowanych należności. ZUS w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, jakie pozostałe kwestie będą przedmiotem odrębnego postępowania i czy dotyczą one kwestii pozostałych "należności z tytułu składek".

W ocenie Sądu należy również zwrócić uwagę na fragment złożonej przez ZUS odpowiedzi na skargę, w którym pełnomocnik organu wskazał na "nieprecyzyjne określenie w pkt 1 decyzji,,składki na ubezpieczenie’’, zamiast,,należności z tytułu składek". W ocenie pełnomocnika organu wskazany brak precyzji nie powinien prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie może toczyć się osobno postępowanie w sprawie umorzenia odsetek za zwłokę czy też kosztów upomnienia ponieważ na gruncie u.s.u.s. należności te nie mają samodzielnego bytu.

Powyższe potwierdza zasadność powziętych przez Skarżącego wątpliwości co do prawidłowości rozróżniania przez organ znaczenia pojęć "składek" i "należności z tytułu składek".

Należy zauważyć, że umorzenie samych składek powoduje z mocy prawa umorzenie także innych "należności z tytułu składek" (tych, o których mowa w art. 24 ust. 2 u.s.u.s., tj. odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty), nie oznacza to jednak, że umorzenie innych niż składki należności z tytułu składek jest możliwe tylko w wypadku umorzenia samych składek. Przeciwnie, nawet wtedy, gdy umorzenie samych składek jest niedopuszczalne, możliwe jest, gdy zachodzą warunki umorzenia wymienione w u.s.u.s., umorzenie innych "należności z tytułu składek" (por. wyroki NSA: z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II GSK 322/08, z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 679/08, CBOSA). Nie ma więc przeszkód, aby wnioskiem o umorzenie objąć same odsetki z tytułu spóźnionego opłacenia składek, jak również aby wydać odrębne rozstrzygnięcie w ich przedmiocie.

Reasumując, ZUS rozstrzygnął – w punkcie 1 decyzji – w przedmiocie "składek", ze wskazaniem w uzasadnieniu decyzji, że co do "pozostałych kwestii" wyda decyzję rozstrzygającą sprawę umorzenia należności Skarżącego po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, nie precyzując jakie kwestie będą przedmiotem rozstrzygnięcia organu i nie odnosząc się do odsetek, o których umorzenie wnosił Skarżący. Ponadto w odpowiedzi na skargę wskazał, że w ww. punkcie 1 decyzji doszło do nieprecyzyjnego określenia "składek" zamiast "należności z tytułu składek", co jednak w jego ocenie pozostaje nieistotne, gdyż odrębne postępowanie w sprawie umorzenia odsetek za zwłokę bądź kosztów upomnienia nie może się toczyć.

W świetle powyższych okoliczności, jak również wyżej przedstawionych rozważań, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednoznacznego stwierdzenia, co do rozumienia przez organ zakresu znaczeniowego terminów "składki" i "należności z tytułu składek", przy braku jednoznacznych wskazań co do rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie umorzenia odsetek od tych należności, skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

5.6. Końcowo Sąd wskazuje, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji mogło budzić po stronie Skarżącego wątpliwości również co do zakresu postępowania wyjaśniającego dotyczącego pozostałych kwestii objętych jej wnioskiem. Organ bowiem wskazał jedynie, jak już zwracano uwagę powyżej, że odnośnie "pozostałych kwestii" poruszonych we wniosku prowadzi postępowanie wyjaśniające, po zakończeniu którego wyda decyzję rozstrzygającą sprawę umorzenia należności Skarżącego. Taki sposób procedowania godzi w zasadę nakazującą informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego – art. 9 k.p.a., a także zasadę przekonywania co do zasadności przesłanek, którymi się organ kierował przy załatwianiu sprawy – art. 11 k.p.a. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 124/21, CBOSA).

Co więcej, w kontekście licznych niejasności i wątpliwości wynikających z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zarówno co do nieokreślonych "pozostałych kwestii", mających być przedmiotem rozstrzygnięcia organu, jak też zakresów znaczeniowych używanych przez organ pojęć "składek" i "należności z tytułu składek", należy stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe rozważania i wnioski Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie odpowiada powyższym wymogom.

1. 5.7. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

1. 5.8. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję ZUS.