Uzasadnienie
Dnia 9 stycznia 2020 r. Rada Gminy M, działając na podstawie art. 70a ust. 1, art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2215, dalej: K.N.) oraz § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczyciel na szkolenia branżowe (Dz.U. z 2019 r., poz. 1653, dalej jako rozporządzenie), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli na 2020 rok.
Pismem z dnia 3 marca 2020r. Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie prawa tj. zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP poprzez wkroczenie w kompetencje organu wykonawczego gminy w zakresie przyjęcia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz podziału środków na dofinansowanie form doskonalenia zawodowego nauczycieli.
W ocenie Wojewody delegacja zawarta w art. 70a ust. 1 K.N., upoważniająca radę gminy, stosownie do art. 91d pkt 1 K.N., do wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli z uwzględnieniem szkoleń branżowych, jest realizowana poprzez ujęcie stosownych środków w uchwale budżetowej. Z kolei wszystkie następne czynności, związane z opracowaniem planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, ustaleniem maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określeniem specjalności i form doskonalenia zawodowego nauczycieli, stanowią w ocenie skarżącego kompetencje wykonawcze, nieodłącznie związane z wykonaniem budżetu. Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm.), dalej u.s.g. wykonanie budżetu należy do zadań wójta. Jednocześnie zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do zadań wójta należy określenie sposobu wykonania uchwał.
Wojewoda stanął na stanowisku, że Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego gminy, do którego należy wykonanie budżetu, co skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Wobec powyższych naruszeń Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że stanowisko wojewodów dotyczące oceny czy ww. czynności należą do kompetencji organu stanowiącego gminy czy jej organu wykonawczego, nie jest jednolite, na dowód czego przywołała przykładowe uchwały rad gmin w tym samym przedmiocie, które nie zostały przez wojewodów zakwestionowane. Wskazała również, że w dniu 16 marca 2020r. Rada Gminy M podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia 9 stycznia 2020r. Wniosła również o niezasądzanie od Gminy na rzecz Wojewody kosztów postępowania wskazując, że Wojewoda mógł nie wnosić skargi do sądu, tylko wydać rozstrzygnięcie nadzorcze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.
Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny była uchwała Rady Gminy M z dnia 9 stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli na 2020 rok.
Materialnoprawną podstawą uchwały Rady Gminy stanowiły przepisy art. 70a ust. 1 w zw. z art. 91d pkt 1 K.N. oraz § 5 i 6 rozporządzenia.
W sprawie jest bezsporne, że art. 70a ust. 1 w zw. art. 91d ustawy KN zawiera delegację ustawową rady gminy do wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości wskazanej w tym przepisie.
W § 2 zaskarżonej uchwały Rada dokonała takiego właśnie wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w kwocie 25.000 zł.
Zgodnie z § 5 rozporządzenia organ prowadzący do dnia 31 stycznia danego roku opracowuje na dany rok kalendarzowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w art. 70a ust. 3a ustawy, uwzględniając:
- 1) wnioski dyrektorów szkół i placówek, o których mowa w § 4, 2)wyniki egzaminu ósmoklasisty, egzaminu zawodowego lub egzaminu maturalnego,
- 3) podstawowe kierunki realizacji polityki oświatowej państwa, ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, zgodnie z art. 60 ust. 3 pkt 1 ustawy – prawo oświatowe;
- 4) stopień realizacji harmonogramu szkoleń branżowych, o którym mowa w § 8.
Ponadto, zgodnie z § 6 rozporządzenia, organ prowadzący, w porozumieniu z dyrektorami szkół, ustala corocznie:
- 1) maksymalną kwotę dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy;
- 2) formy i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane.
Natomiast w § 1 i 3 kwestionowanej uchwały Rada Gminy przyjęła, że uchwala się plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli na 2020 rok, który stanowi załącznik nr 1 i 2 do uchwały, a w § 4 uchwały wymieniono formy doskonalenia zawodowego nauczycieli dofinansowane z wyodrębnionych środków.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii czy podjęta przez organ stanowiący uchwała jest prawem miejscowym, a zatem czy zawiera normy powszechnie obowiązujące na podstawie upoważnienia ustawowego, podlegające kontroli sądu administracyjnego, czy też z uwagi na charakter uregulowań są to normy o charakterze wewnętrznym wydawane przez organ stanowiący niebędące prawem miejscowym, oraz czy są to regulacje z zakresu wykonywania budżetu, o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Wskazać trzeba, że Konstytucja w art. 87 ust. 2 i art. 94 stanowi, że akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasady i tryb wydawania tych aktów prawnych określa ustawa. Pojęcie prawa miejscowego określają również ustawy ustrojowe – w tym u.s.g., zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawcy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą bowiem być wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie stwierdza się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy.
Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców) (wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., II OSK 2353/16, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., II OSK 1818/12).
Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Odnośnie generalnego charakteru uchwały należy wskazać, że wprawdzie adresatem uchwały nie są imiennie wskazani nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony aktualnie i w całym okresie obowiązywania uchwały, to zauważyć jednak trzeba, że będą to nauczyciele przypisani do konkretnej jednostki wymienionej w załączniku do uchwały. Zaskarżona uchwała nie posiada norm(y) o charakterze abstrakcyjnym. Wynika to z faktu, że zaskarżona uchwała w załączniku stanowiącym plan dofinansowania, zawiera podział tych środków ze wskazaniem ich wysokości, na rzecz konkretnej wskazanej w uchwale placówki. Uchwała dotyczy zatem przekazania jednokrotnego, co zdaniem Sądu wyklucza wielokrotne stosowanie przepisów tej uchwały.
Należy dodać, że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., II OSK 673/11, CBOSA).
Należy zwrócić uwagę na pojęcie wykonywania budżetu, które definiuje się jako podejmowanie czynności prawnych i faktycznych służących realizacji zadań ujętych w budżecie, które można podzielić na dwie kategorie: działania podstawowe będące istotą wykonywania budżetu tj. realizowanie ustalonych w uchwale budżetowej kwot dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów oraz działania instrumentalne – pomocnicze tj. służące zrealizowaniu zaplanowanych dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów. Czynności pomocnicze warunkują możliwość efektywnego i legalnego wykonywania budżetu. Do działań pomocniczych można zaliczyć m.in. opracowywanie planów finansowych (art. 248 i 249 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 869, dalej: u.f.p.) i dokonywanie zmian w budżecie (art. 257 i 258 u.f.p.). Określając zakres czynności składających się na wykonywanie budżetu, można też odwołać się do katalogu działań wymienionych w art. 3 u.f.p.
Pojęcie "budżet" oznacza natomiast roczny plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ust. 1 u.f.p.). Przepis art. 247 ust. 1 u.f.p. wskazuje zarząd jako organ wykonujący budżet jednostki samorządu terytorialnego. Ta ogólna kompetencja znajduje swoją podstawę prawną w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Znaczenie użytego w art. 247 ust. 1 u.f.p. pojęcia zarząd zdefiniowano w art. 2 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z definicją desygnatami tego pojęcia są nie tylko kolegialne organy wykonawcze (zarząd powiatu, zarząd województwa) lecz również jednoosobowe organy wykonawcze (wójt, burmistrz i prezydent miasta). W wykonywaniu budżetu współuczestniczą oprócz jednoosobowego organu wykonawczego w szczególności takie podmioty jak główny księgowy (art. 54 u.f.p.), kierownicy jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych (art. 53 ust.1 u.f.p.) oraz pracownicy, którym powierzono wykonywanie określonych obowiązków w zakresie gospodarki finansowej (art. 53 ust. 2 u.f.p.).
Nadto należy podnieść, że przepis art. 247 ust. 1 u.f.p. ma istotne znaczenie w procesie stosowania przepisów o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wskazuje bowiem organ odpowiedzialny za wykonywanie budżetu.
Zdaniem Sądu treść art. 70a ust. 1 K.N. uzasadnia wniosek, że kompetencje rady gminy ograniczają się wyłącznie do wyodrębnienia środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała, jak wyżej wskazano, nie jest aktem prawa miejscowego, Sąd uznał, że art. 70a ust. 1 K.N. nie zawiera upoważnienia ustawowego do uregulowania przez radę w uchwale kwestii podziału tych środków, co wyrażono w § 1 i 3 zaskarżonej uchwały. Podstawy do kwotowego podziału tych środków nie stanowi także § 5 i 6 rozporządzenia. W przepisach tych wskazano, co bierze się pod uwagę przy opracowaniu takiego planu, natomiast nie ma w nim mowy o podziale tych środków, a tym bardziej o kwotowym ich podziale.
Zdaniem Sądu przedmiot regulacji zawarty w art. 70a ust. 1 i 2a K.N. i przepisach rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że są to czynności związane z wykonywaniem budżetu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do zadań wójta należy wykonywanie budżetu. W konsekwencji zdaniem Sądu to wykonawczy organ gminy jest właściwy w zakresie podziału środków (art. 70a ust. 2a K.N.), opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli (§ 5 rozporządzenia), czy ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenia specjalności i form kształcenia (§ 6 rozporządzenia). Tym samym regulując wskazane kwestie w zaskarżonej uchwale Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową, która upoważnia organ stanowiący jedynie do wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli.
Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
Na przeszkodzie podjętemu rozstrzygnięciu nie stoi podnoszona w skardze okoliczność, iż w dniu 16 marca 2020r. Rada Gminy M podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia 9 stycznia 2020r. Utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek jej uchylenia, bądź podjęcia nowej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym Sąd administracyjny władny jest wobec aktu jednostki samorządu terytorialnego stwierdzić jego nieważność. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne utraty mocy obowiązującej aktu jednostki samorządu terytorialnego i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Utrata mocy obowiązującej aktu, wynikająca z podjęcia nowej uchwały oznacza wyeliminowanie go z obrotu prawnego ze skutkiem od określonej daty (ex nunc). Oznacza to, że przepisy uchwały od daty jej podjęcia do daty jej usunięcia jej z obrotu prawnego traktowane być muszą jako istniejące i wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązane były do ich przestrzegania.
Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza więc, że uchwała ta od samego początku nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 869/14). W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można domagać się przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego).
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje uzasadnienie w treści art. 200, art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Wniosek Rady Gminy o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania nie został uwzględniony. Zgodnie z art. 206 § 2 p.p.s.a., w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Nie jest uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu tego przepisu sam fakt skorzystania przez Wojewodę z jego ustawowego uprawnienia do wniesienia skargi do Sądu po upływie terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.