Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 26 kwietnia 2022 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS, ZUS) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r, o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", po rozpatrzeniu sprawy w związku z wniesieniem odwołania przez A.B. (dalej: Strona, Wnioskodawca, Skarżący) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2022 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.
W zaskarżonej decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:
Dnia 12 października 2021 r. Wnioskodawca zwrócił się z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku wskazał na przedawnienie należności zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeprowadzeniu postępowania w sprawie decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r. odmówił Wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek uznając, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Ponadto w ocenie ZUS Strona nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego Wnioskodawcy. Wnioskodawca nie wykazał również, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń bądź, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
W dniu 29 stycznia 2022 r. Strona zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o ponowne umorzenie należności z tytułu składek. We wniosku podniesiono, że w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Organ w pierwszej kolejności winien ustalić prawidłową wysokość składek, odnosząc się również do kwestii ich ewentualnego przedawnienia w sposób, który w sytuacji wniesienia ewentualnej skargi pozwoli Sądowi na dokonanie kontroli legalności tej decyzji. W postępowaniu tym organ jest zobligowany z urzędu wykazać prawidłowo kwotę należności z tytułu składek, której dotyczy wniosek, bowiem umorzenie tej właśnie konkretnej kwoty stanowi przedmiot postępowania, a przedmiot taki musi być jednoznacznie i prawidłowo określony. Zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, by z jednej strony Strona miała pewność przeanalizowania całokształtu swojej sytuacji, z drugiej zaś by decyzja ta poddawała się kontroli sądu.
Ponadto wskazano, że wydanie decyzji na podstawie art. 28 u.s.u.s. musi być poprzedzone prawidłowym ustaleniem okresów, za które należności nie zostały przedawnione i wysokości tych należności. Dane o wszczęciu i przebiegu postępowania egzekucyjnego są istotne dla oceny czy składki za dany okres są nadal wymagalne. W ocenie Strony w niniejszej sprawie organ nie wykazał w sposób umożliwiający weryfikację w oparciu o wiarygodne dokumenty konkretnej kwoty wymagalnych należności z tytułu składek, okresów za które należności nie zostały przedawnione, informacji o wszczęciu i przebiegu postępowania egzekucyjnego. Niedopuszczalne jest objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia.
Strona zauważyła, że w decyzji w żaden sposób nie przedstawiono dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego, daty jego wszczęcia, a przede wszystkim nie przedstawiono żadnych dokumentów źródłowych, które pozwalałby zweryfikować, czy nie przedawniły się wymienione w decyzji koszty upomnień i należności z tytułu składek. Gdy organ orzeka po upływie okresu przedawnienia (a tak jest w niniejszej sprawie) zobowiązany jest w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wykazać, że nie doszło do upływu terminu przedawnienia należności z tytułu składek, o których orzeka, co jest oczywistym warunkiem dalszego procedowania. W niniejszej sprawie warunek ten nie jest spełniony. Nieudokumentowanie przez organ rozpoznający sprawę okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności składkowych stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Wnioskodawca podniósł, że 12 października 2021 r. wskazywał na całkowitą nieściągalność, tj. stwierdzenie braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w T., z dnia 10 września 2020 r.), kolejno odwołując się do powołanego postanowienia: "wskazano, że przeprowadzono szereg czynności zmierzających do ustalenia majątku Wnioskodawcy, do którego można by skierować skuteczną egzekucję, jednak w wyniku poszukiwania nie ustalono majątku, który podlegałby egzekucji". Organ powinien dokonać samodzielnie oceny, czy Wnioskodawca posiada majątek, a jeżeli tak, to czy majątek nadaje się w ogóle do egzekucji. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie zawarto żadnych danych dotyczących omawianych kwestii. Pomimo istniejącego od ponad 10 lat zabezpieczenia na udziałach Wnioskodawcy we własności nieruchomości nie udało się przeprowadzić z nich skutecznej egzekucji.
Pełnomocnik zaznaczył, że w uzasadnieniu decyzji nastąpiła dowolność oceny zarówno w zakresie całkowitej nieściągalności jak również w zakresie oceny przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPPS. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek realnych ustaleń (dowodów) w zakresie wyceny posiadanych przez Stronę nieruchomości. Mimo to organ w uzasadnieniu decyzji posługuje się konkretną ceną. W ocenie Strony nie zostało należycie przeprowadzone postępowanie merytoryczne, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania stanowiska organu, co do niewystąpienia w sprawie przesłanki do umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPPS.
Dodatkowo wskazano, że do wydatków związanych z niezbędnym utrzymaniem należy zaliczyć nie tylko opłaty za media (prąd, gaz, woda, ogrzewanie) czy też koszty leczenia, ale także np. koszty zakupu: żywności, odzieży, środków czystości i higieny osobistej. Ustalenia w powyższym zakresie są niepełne i nie pozwalają na ustalenie, czy Strona jest w stanie uregulować zaległe składki bez uszczerbku dla niezbędnego utrzymania siebie i rodziny.
Pełnomocnik nadmienił także, że okoliczność braku korzystania z pomocy społecznej nie może być traktowana jako dowód, że z w obecnej sytuacji Wnioskodawca jest w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby życiowe. Traktowanie przez organ faktu niekorzystania z opieki społecznej lub innych źródeł socjalnych jako wyznacznik braku poważniejszych problemów bytowych jest nieprawidłowe i naganne. Organ nie może odmowy uwzględnienia wniosku uzasadniać przedkładaniem interesu społecznego jako nadrzędnego, nad interes indywidualny ubezpieczonego. Decyzje dotyczące umorzenia zaległych składek mają charakter uznaniowy, jednak odmowa umorzenia nie może być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw.
Dnia 4 marca 2022 r. organ poprzez Platformę Usług Elektronicznych zawiadomił Pełnomocnika Strony o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w sprawie.
Następnie decyzją z dnia 26 kwietnia 2022 r. Prezes ZUS utrzymał decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 stycznia 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z dnia 16 listopada 2021 r. wynika, że: Wnioskodawca jest żonaty, nie pracuje zarobkowo, nie pobiera renty czy emerytury, nie posiada dochodu z innych źródeł, nie pobiera zasiłku z Urzędu Pracy lub z pomocy społecznej, nie korzysta z innych form pomocy. Wnioskodawca ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem z tytułu opłat eksploatacyjnych w wysokości 1.250,- zł. Gospodarstwo domowe prowadzi z żoną, która uzyskuje dochód w wysokości 8.000,- zł netto oraz niepełnoletnim synem, który nie uzyskuje dochodu. Wnioskodawca jest na utrzymaniu żony. Wnioskodawca posiada zobowiązania finansowe z tytułu podatków za okres 2007-2015 w wysokości 1.417.193,19 zł, które nie są spłacane. Wnioskodawca jest współwłaścicielem w ½ części mieszkania o powierzchni 63 m2 w G. oraz posiada działkę budowlaną w C. o powierzchni 2401 m2, współwłasność w ½ części. Wnioskodawca nie posiada domu, gospodarstwa rolnego, składników mienia ruchomego, praw majątkowych oraz wierzytelności.
W celu rozpatrzenia sprawy organ skorzystał z danych wygenerowanych z systemu informatycznego oraz rejestrów centralnych organ ustalił, że Wnioskodawca w dniu 17 września 2015 r. wyrejestrował działalności gospodarczą pod nazwą A.B. p., obecnie nie podlega do ubezpieczeń w ZUS, posiada majątek nieruchomy, dla którego Sąd Rejonowy w T. prowadzi KW nr: [...] - działka budowlana w miejscowości C. o powierzchni 0,2401 ha, udział w ½ części na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej oraz [...] - lokal mieszkalny w miejscowości G. o powierzchni 74,92 m2, udział 1/1 we wspólności ustawowej małżeńskiej. Na wskazanym majątku ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego na poczet należności z tytułu składek. Ponadto ustalono, że na nazwisko Wnioskodawcy zarejestrowane są dwa samochody: osobowy [...] z 1984 r. oraz ciężarowy [...] z 1998 r.
Podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej 15 grudnia 2021 r. ustalono, że Wnioskodawca nie jest w posiadaniu powołanych samochodów.
ZUS dokonał analizy kwestii przedawnienia należności uznając, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. ZUS wskazał, że w analizowanej sprawie zawieszenie biegu terminu przedawnienia spowodowało prowadzone postępowanie egzekucyjne, co zgodnie z art. 24 ust. 4 oraz art. 24 ust. 5b u.s.u.s.
ZUS podał, że w zakresie niżej wymienionych należności dotyczących składek nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia w:
- - od dnia 3 września 2012 r. do nadal: za okres od kwietnia 2012 r. do lipca 2012 r. w związku doręczeniem zobowiązanemu w dniu 3 września 2012 r. upomnień i wystawianiem przez organ egzekucyjny w dniu 18 października 2012 r. tytułów wykonawczych,
- - od dnia 17 grudnia 2012 r. do nadal: za okres od sierpnia 2012 r. do października 2012 r. w związku doręczeniem zobowiązanemu w dniu 17 grudnia 2012 r. upomnień i wystawianiem przez organ egzekucyjny w dniu 22 stycznia 2013 r. tytułów wykonawczych,
- - od dnia 5 kwietnia 2013 r. do nadal: za okres od listopada 2012 r. do lutego 2013 r. w związku doręczeniem zobowiązanemu w dniu 5 kwietnia 2013 r. upomnień i wystawianiem przez organ egzekucyjny w dniu 6 maja 2013 r. tytułów wykonawczych,
- - od dnia 16 kwietnia 2014 r. do nadal: za okres od listopada 2013 r. do lutego 2014 r. w związku doręczeniem zobowiązanemu w dniu 16 kwietnia 2014 r. upomnień i wystawianiem przez organ egzekucyjny w dniu 19 maja 2014 r. tytułów wykonawczych,
- - od dnia 30 października 2014 r. do nadal: za okres od marca 2014 r. do września 2014 r. w związku doręczeniem zobowiązanemu w dniu 30 października 2014 r. upomnień i wystawianiem przez organ egzekucyjny w dniu 24 listopada 2014 r. tytułów wykonawczych,
- - od dnia 9 kwietnia 2015 r. do nadal: za okres od października 2014 r. do lutego 2015 r. w związku doręczeniem zobowiązanemu w dniu 9 kwietnia 2015 r. upomnień i wystawianiem przez organ egzekucyjny w dniu 23 kwietnia 2015 r. tytułów wykonawczych,
- - od dnia 1 września 2015 r. do nadal: za okres od marca 2015 r. do lipca 2015 r. w związku doręczeniem zobowiązanemu w dniu 1 września 2015 r. upomnień i wystawianiem przez organ egzekucyjny w dniu 12 października 2015 r. tytułów wykonawczych,
- - od dnia 3 listopada 2015 r. do nadal: za okres od sierpnia 2015 r. do września 2015 r. w związku doręczeniem zobowiązanemu w dniu 3 listopada 2015 r. upomnień i wystawianiem przez organ egzekucyjny w dniu 15 lutego 2016 r. tytułów wykonawczych.
Dodatkowo ZUS wskazał, że zgodnie z zapisem art. 24 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.
W niniejszej sprawie wnioski o ustanowienie hipoteki złożono:
- - w dniu 16 maja 2012 r. - wpis hipoteki przymusowej w KW nr [...] dotyczący należności za okres od grudnia 2010 r. do marca 2011 r. oraz w dniu 8 lutego 2011 r. dotyczący należności za okres od sierpnia 2010 r. do listopada 2010 r.,
- - w dniu 7 października 2016 r. - wpis hipoteki przymusowej w KW nr [...] dotyczący należności za okres od kwietnia 2011 do lipca 2011 oraz w dniu 16 grudnia 2010 r. za okres grudnia 2008 do lipca 2010 r.
Następnie ZUS dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oparciu o przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.
Odnosząc się do stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek ZUS wskazał, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła. Przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, ogłoszono upadłość, o której mowa w części Ul w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe.
ZUS uznał, że także przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie zachodzi: Wnioskodawca zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej, jednocześnie nie wystąpiła przesłanka braku majątku niepodlegającego egzekucji, bowiem Strona posiada majątek nieruchomy, na którym ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego na poczet należności z tytułu składek. Ponadto nie wystąpił brak następców prawnych.
Organ stwierdził, że przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s, nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym.
W ocenie ZUS przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi. ZUS wskazał, że fakt umorzenia postępowania egzekucyjnego na wniosek innego wierzyciela, tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. (postanowienie z dnia 10 września 2020 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego {egzekucja podatku od towarów i usług}) jest niewystarczającą przesłanką do uznania, że w odniesieniu do zobowiązań z tytułu składek również zachodzą przesłanki do ich umorzenia. Podkreślono, że ZUS jako wierzyciel zobowiązany jest na bieżąco monitorować sytuację Wnioskodawcy. Zaległości za okres 12/2008, 2/2009-12/2009, 2/2010-7/2011 uległy przedawnieniu i zabezpieczone są hipoteką. Po upływie terminu przedawnienia mogą być egzekwowane z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. W stosunku do należności z tytułu składek za okres 4/2012-2/2013, 11/2013-9/2015 prowadzone jest postępowanie egzekucyjne; zatem oczywistym jest, że w chwili obecnej niniejsza przesłanka nie może mieć zastosowania.
Zdaniem ZUS nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, gdyż w stosunku do Wnioskodawcy jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddział ZUS w G. w stosunku do należności za okres za okres 4/2012-2/2013,11/2013-9/2015.
Dalej ZUS wskazał, że postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Dopóki zetem istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym.
ZUS stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek i podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki umorzenia określone w § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) - zwanego dalej "rozporządzeniem" oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
Odnosząc się do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ZUS wskazał, że zadłużenie nie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Decydując się na założenie działalności gospodarczej Strona powinna być świadoma, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności. Obowiązek ten istnieje niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek. Priorytetem dla przedsiębiorcy winno być gromadzenie dostatecznych środków na pokrycie kosztów działalności gospodarczej, a tym samym obowiązkowych składek. Skutki finansowe działalności osoby zobowiązanej nie mogą być przerzucane na ogół obywateli.
Kolejno ZUS zauważył, że Wnioskodawca nie powołał się na trudną sytuację zdrowotną i nie przedstawił żadnej dokumentacji medycznej, z której wynikałoby, że jest całkowicie i trwale niezdolny do podjęcia zatrudnienia w celu uzyskania dochodów na spłatę zadłużenia. Przedłożone orzeczenie o niepełnosprawności syna, nie wskazuje, że syn wymaga stałej lub długotrwałej opieki tub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zatem fakt ten również nie ma wpływu na spełnienie niniejszej przesłanki.
ZUS wskazał, że bardzo ograniczone możliwości płatnicze Wnioskodawcy, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Przesłanka ta nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny.
Rozpoznając niniejszą sprawę ZUS ustalił, że obecnie Wnioskodawca nie podlega do ubezpieczeń w ZUS. Od czasu wyrejestrowania działalności, tj. od 17 września 2015 r. podejmował zatrudnienie od 1 stycznia 2018 r. do 1 lipca 2020 r. w P.1. sp. z o.o. na pełny etat. Dodatkowo na podstawie wpisów w KRS ustalono, że Wnioskodawca pełni funkcję Prezesa Zarządu w ww. spółce. Strona gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z żoną, która jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę na pełny etat w P.1. sp. z o.o., gdzie podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne wyniosła: w styczniu, lutym i marcu 2022 r. - 6.966,04 zł. Jak wynika z ustaleń organu, Wnioskodawca jest zgłoszony przez swoją małżonkę do ubezpieczenia zdrowotnego jako członek pozostający we wspólnym gospodarstwie domowym. Na utrzymaniu pozostaje niepełnoletni syn.
Organ wskazał, że na ogólną sytuację finansową rodziny mają wpływ dochody wszystkich osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, a więc są to również dochody żony Wnioskodawcy. Zatem wykazany dochód kształtuje się na poziomie wyższym od ustalonego wg Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z 30 marca 2022 r. minimum socjalnego, które za IV kwartał 2021 r. dla trzyosobowego gospodarstwa pracowniczego zostało oszacowane na kwotę 3.645,06 zł, tj. 1.215,02 zł/osobę. Wspomniane przez Wnioskodawcę wydatki nie są nadzwyczajnymi kosztami jakie musi ponosić. Dodatkowo podniesione we wniosku okoliczności w istotny sposób nie odróżniają się od realiów finansowych osób, które również borykają się z trudnościami finansowymi.
ZUS wskazał, że fakt, iż Wnioskodawca nie pracuje i jest na utrzymaniu żony niewątpliwie wpływa negatywnie na domowy budżet Strony, ale organ nie znajduje jej, racjonalnego uzasadnienia.
Dodatkowo organ wskazał, że rodzicowi bądź opiekunowi prawnemu przysługuje prawo do świadczenia 500+ na każde dziecko, które nie ukończyło 18 lat w wysokości 500,- zł. Wnioskodawca nie odniósł się do tej kwestii. W związku z powyższym ZUS oceniając sytuację majątkową Wnioskodawcy winien uwzględnić to świadczenie, ponieważ niezrozumiałe byłoby powoływanie swojej trudnej sytuacji materialnej i jednocześnie nie pobieranie świadczenia udzielanego bezwarunkowo na każde, niepełnoletnie dziecko. Świadczenie 500+ ma wpływ na sytuację materialną gospodarstwa domowego Strony, dlatego nie można go pominąć dokonując analizy tej przesłanki.
ZUS zauważył, że pozornie trudna sytuacja materialna gospodarstwa domowego Wnioskodawcy jest spowodowana brakiem zatrudnienia, która nie wynika z wykluczenia z aktywności zawodowej. Zatem jest to okoliczność, która w każdej chwili może ulec zmianie. Biorąc pod uwagę wiek Wnioskodawcy (46 lat) i brak przeciwskazań zdrowotnych istnieje realna szansa - przy odpowiednim zaangażowaniu - na podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej, a co za tym idzie możliwość poprawy, w określonej perspektywie czasowej sytuacji materialnej rodziny Wnioskodawcy, jak również pozyskanie środków nadpłatę zadłużenia.
Zdaniem organu gdyby sytuacja materialna wnioskodawcy była bardzo ciężka to zapewne pomoc społeczna zostałaby mu przyznana. W 2022 r. obowiązuje kwota kryterium dochodowego z pomocy społecznej dla osoby w rodzinie w wysokości 600,- zł.
Organ zauważył, że jedynie trwała niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jest przesłanką umorzenia należności z tytułu składek, nie zaś czasowe trudności finansowe.
Organ stwierdził, że za odmową umorzenia przemawia także fakt, że zaległości dotyczą lat 2009 - 2015 i Wnioskodawca nie podjął żadnych czynności zmierzających do dobrowolnego uregulowania należności. Wnioskodawca kredytował swoją działalność ze środków pieniężnych należnych ZUS, tym samym zyskiwał nieuprawnioną przewagę konkurencyjną nad innymi podmiotami. Działania Strony w sposób rażący naruszały obowiązujący wszystkich płatników system ubezpieczeń społecznych.
W interesie publicznym nie leży uwolnienie Wnioskodawcy od ciążącego na nim obowiązku uregulowania należności z tytułu składek, z uwagi na wysokość zadłużenia. Doprowadziłoby to do sytuacji, że każdy dłużnik zamiast dążyć do spłaty zobowiązań miałby na celu systematyczne uchylanie się od ich zapłaty, tylko po to by stwierdzić, że kwota jest już tak znaczna, że nie ma możliwości jej spłaty i organ powinien zwolnić go z tego obowiązku.
Organ wziął pod uwagę także posiadany przez Wnioskodawcę majątek, który mógłby spieniężyć choćby w części, a uzyskane z tego tytułu środki finansowe przeznaczyć na spłatę powstałego zadłużenia. ZUS powołał się na dokonane na wskazanym majątku zabezpieczenie hipoteczne na poczet należności z tytułu składek, które może gwarantować chociażby częściową spłatę zaległych składek, w następstwie ewentualnej licytacji przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie danych zawartych na portalach internetowych ustalono rynkową wartość działek budowlanych w miejscowości C., która oscyluje w granicach 103,00 zł/m5.
Natomiast jeśli chodzi o lokal mieszkalny ustalono, że średnia wartość rynkowa podobnych nieruchomości w okolicy wynosi ok. 3.180,- zł/m2. Zdaniem ZUS, uwzględnienie w takiej sytuacji wniosku o umorzenie zaległych składek pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym, przez który rozumie się obowiązek respektowania wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Z powyższych względów ZUS nie znalazł podstaw den umorzenia należności w oparciu o zapisy rozporządzenia oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Pełnomocnik Skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- 1) art. 24 ust. 4 u.s.u.s., poprzez uznanie, iż należności objęte decyzją nie uległy przedawnieniu,
- 2) art. 42 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez uznanie, iż korespondencja kierowana na adres zamieszkania, a nie na adres zgłoszony do korespondencji, została skutecznie doręczona;
- 3) art. 43 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez uznanie, iż miał zastosowanie w sprawie oraz że doszło do zastępczego doręczenia przesyłek doręczanych T.G. (niebędącej domownikiem);
- 4) art. 59 § 1 pkt 2 i pkt 7 u.p.e.a. w zw. z art. 42 § 1, art. 43 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie z uwagi na brak skutecznego doręczenia upomnień, tytułów wykonawczych,
- 5) art. 28 ust. 3 i ust. 3 u.s.u.s., poprzez uznanie, iż w sprawie niezaistniały przesłanki do umorzenia nieprzedawnionych należności.
W uzasadnieniu skargi Strona przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez ZUS przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 133 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zauważyć, że w świetle wyżej cytowanego art. 133 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny, czy organy w sposób wyczerpujący ustaliły i oceniły stan faktyczny. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla badania poprawności rozstrzygnięcia, gdyż tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do wydania prawidłowej decyzji.
Tylko, więc kompletne akta administracyjne przekazane Sądowi przez organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, dają Sądowi możliwość wszechstronnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a w szczególności dokonania należytej oceny, czy kontrolowany akt oraz poprzedzające go postępowanie, nie naruszają prawa, w stopniu nakazującym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. W konsekwencji uznać należy, że brak kompletnych akt sprawy (pełnego materiału dowodowego będącego podstawą podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia) uniemożliwia sądowi przeprowadzenie kontroli decyzji objętych skargą. Skoro bowiem obowiązkiem organu administracji jest przekazanie sądowi kompletnych akt administracyjnych sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę (art. 54 § 2 p.p.s.a.), to nie jest rolą sądu poszukiwanie dokumentów będących podstawą rozstrzygnięcia organu lub też orzekanie w oparciu o materiał dowodowy, który nie został sądowi administracyjnemu przedstawiony (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1242/21).
Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę zakwestionowania rozstrzygnięcia sądu administracyjnego np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 2954/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2009, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wydanie IV, s. 684).
W kontrolowanej sprawie, stwierdzona wadliwość skutkująca uchyleniem zaskarżonej decyzji polegała na braku udokumentowania w aktach sprawy zasadniczych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych i w konsekwencji braku możliwości weryfikacji poprawności tych ustaleń.
Wskazania wymaga, że akta administracyjne załączone do skargi składały się z następujących dokumentów: decyzji organów I i II instancji, odpowiedzi na skargę, Urzędowych Poświadczeń Doręczenia decyzji oraz pisma organu z którego wynika, że obieg wszystkich dokumentów odbywał się elektronicznie.
Należy podkreślić, że w świetle wyżej powołanego art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązkiem organu było przekazanie Sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej. W sytuacji zatem, gdy postępowanie przed organem prowadzone było elektronicznie, to organ obowiązany był do dostarczenia całości dokumentacji, czy to poprzez przesłanie ich drogą elektroniczną, czy w postaci papierowej. Prowadzenie zatem postępowania drogą elektroniczną nie usprawiedliwia organu w zakresie nieprzedstawienia sądowi całości akt sprawy.
Zaakcentować należy, że Sąd wobec braku całości materiału dowodowego (w zakresie sytuacji rodzinnej i majątkowej Skarżącego) oraz w części (w zakresie przedawnienia), w żaden sposób nie może zweryfikować twierdzeń organu zawartych w zaskarżonej decyzji. Zwrócić uwagę wypada, że do akt nie został dołączony nawet wniosek o umorzenie składek, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W takiej sytuacji Sąd nie może zweryfikować, czy organ kompleksowo odniósł się do wniosku.
Ponadto znajdujący się w aktach administracyjnych wydruk decyzji organu I instancji został sporządzony w sposób utrudniający jej odczytanie, tj. czcionką w rozmiarze 5. Powyższa okoliczność nie miała wpływu na treść wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, niemniej jednak zasygnalizowania wymagało, że wszelkie pisma organów państwowych, w myśl zasady zaufania powinny być sporządzane formie łatwej do ich odczytania, tj. bez użycia narzędzi optycznych. Organy powinny zatem zachować dobrą czytelność tekstu poprzez użycie odpowiedniej wielkość czcionki. Również w przypadku sporządzania odpisów, czy wydruków należy zachować odpowiednią ich wielkość, co przekłada się na zapewnienie możliwie szybkiego i bezproblemowego odczytania pism przez odbiorców.
Wracając do kwestii braku materiału dowodowego Sąd podkreśla, że stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tylko więc kompleksowe zebranie materiału dowodowego, jego należyte udokumentowanie i wszechstronna ocena – mogą świadczyć o poprawnym ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Tymczasem w ocenianej sprawie, z uwagi na braki w zawartości akt administracyjnych, Sąd nie był w stanie zweryfikować trafności kluczowych ustaleń faktycznych organów, które legły u podstaw wydanych decyzji. Zwrócić bowiem należy uwagę, że zasadniczym powodem kontrolowanego rozstrzygnięcia (zgodnie z uzasadnieniem decyzji) były ustalenia poczynione w oparciu o materiał dowodowy przedłożony przez Skarżącego oraz przez sam organ (szczegółowo przywołane w części opisującej stan faktyczny sprawy).
ZUS wydał rozstrzygnięcie na podstawie znanego mu materiału dowodowego. Oznacza to, że przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia ZUS, jest nieweryfikowalne, bowiem ustalone fakty nie znajdują oparcia w zgromadzonym w sprawie (przesłanym Sądowi) materiale dowodowym.
W skardze Pełnomocnik Skarżącego wskazał, że akta dotyczące postępowania egzekucyjnego zostały przesłane do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G.. Rzeczone akta administracyjne wpłynęły do tutejszego Sądu w związku z wniesionymi przez Skarżącego skargami na postanowienia w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego (zarejestrowane pod sygn. akt I SA/Gd 749/22 i I SA/Gd 750/22) oraz odmowy umorzenia należności z tytułu kosztów egzekucyjnych (zarejestrowanej pod sygn. akt I SA/Gd 712/22).
Wskazane akta administracyjne nie zawierają dokumentów dotyczących wniosku Skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek.
W materiale dowodowym (aktach administracyjnych sprawy) brak jest dokumentów (dowodów) odnoszących się do merytorycznego rozpoznania wniosku o umorzenie należności. W szczególności akta dotyczące przedmiotowej sprawy nie zwierają powołanych w uzasadnianiu dowodów w postaci danych wygenerowanych z systemów elektronicznych, dokumentów przedstawionych przez Stronę (np. wniosku o umorzenie, oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym, orzeczenia o niepełnosprawności syna, dokumentów odnoszących się do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości).
Zaniechanie udokumentowania w przesłanych sądowi aktach sprawy ważnych okoliczności i brak włączenia do akt kluczowych dowodów, przesądza więc o wadliwości kontrolowanej decyzji.
Sąd zauważa, że w aktach brakuje szeregu dokumentów powoływanych przez organ. Powyższe powoduje, że trafność ustalonej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy w istocie nie jest weryfikowalna, a przez to decyzja nie poddaje się kontroli. Co istotne, Prezes ZUS orzekając bez akt stwierdził, że nie ma podstaw by Stronie umorzyć zaległość z tytułu składek.
Dostrzec należy również, że w celu rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek konieczne jest także odniesienie się do kwestii, czy dana należność istnieje. Z tego względu obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było także odniesienie się do kwestii przedawnienia. W orzecznictwie podnosi się, że warunkiem wstępnym procedowania w przedmiocie umorzenia należności jest ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją (np. nie uległy przedawnieniu). W przeciwnym razie doszłoby do prowadzenia postępowania, które byłoby bezprzedmiotowe.
Z powyższych względów należało uznać, że organ ponownie rozpatrujący sprawę miał także obowiązek odniesienia się do przedawniania należności z tytułu składek, co możliwe jest w sytuacji, gdy ustalenia te są dokonywane są na podstawie materiału dowodowego będącego w jego posiadaniu.
Dodania wymaga, że organ winien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Ustalenie stanu faktycznego przez organ II instancji powinno być poprzedzone analizą zebranego w sprawie materiału dowodowego. Weryfikacja prawidłowości ustalenia stanu faktycznego następuje poprzez analizę zgromadzonych w sprawie dowodów. Oznacza to, że zasada zaufania do organów może być naruszona w sytuacji, gdy organ II instancji z jakiegoś powodu nie dokona kontroli instancyjnej a mimo to wyda merytoryczne rozstrzygnięcie.
Zasada zaufania w przypadku organu odwoławczego koresponduje z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), z której wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zasada ta wymaga nie tylko podjęcia dwóch rozstrzygnięć organów kolejnych instancji, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z nich postępowania, umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1051/21, publ. LEX nr 3325863).
Niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku jest przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz (wyrok NSA z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 94/22, publ. LEX nr 3339630).
Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych załączonych do sprawy I SA/Gd 712/22 – Zakład Ubezpieczeń Społecznych "teczkę egzekucyjną" przesłał do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej przy piśmie z dnia 14 kwietnia 2022 r. (data wpływu do Dyrektora IAS: 20.04.2022 r.). Oznacza to, że wydając zaskarżoną decyzję z dnia 26 kwietnia 2022 r. Prezes ZUS oparł się jedynie na stanie faktycznym przedstawionym w decyzji z dnia 17 stycznia 2022 r. i nie dokonywał samodzielnych analiz, nie weryfikował też twierdzeń przedstawionych przez Stronę, skoro w momencie orzekanie nie był w posiadaniu akt egzekucyjnych.
Natomiast akta te były niezbędne do zweryfikowania okoliczności, czy należności składkowe, których umorzenia domagał się Skarżący istnieją. Ponadto akta te były istotne w świetle zarzutów Skarżącego dotyczących prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Sąd zauważa, że załączone do niniejszej sprawy akta administracyjne powinny zawierać także dokumenty na wykazanie czy Strona wskazywała inny adres do doręczeń (np. wydruk z bazy CEIDG lub inne dokumenty), które umożliwiałoby ustalenie, czy doręczenie upomnień było prawidłowe.
Z tego względu Sąd uznał, że kontrola dokonana przez Prezesa ZUS była kontrolą pozorną, ograniczała się bowiem jedynie do powielenia argumentacji organu I instancji. Prezes ZUS w niniejszej sprawie nie dokonał kontroli instancyjnej. Ponadto z uwagi na nieprzedstawienie z odpowiedzią na skargę całości akt sprawy Sąd nie jest w stanie skontrolować prawidłowości wydanej decyzji.
Zatem dostrzeżone przez sąd uchybienia przepisom postępowania przemawiały za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS, który swoim postępowaniem naruszył art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 k.p.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie uzupełnienie i przeanalizowanie akt sprawy o dowody wykazujące okoliczności w zakresie odnoszącym się do przedawnienia, również w kontekście zgłaszanych przez Stronę zarzutów, w tym dotyczących prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz pozostałe dokumenty dotyczące stanu rodzinnego i majątkowego oraz sytuacji materialnej Skarżącego i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o kompletne akta (tj. na podstawie całości zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego). Organ zobowiązany będzie do zgromadzenia kompletnych akt administracyjnych, zawierających dane i dokumenty w oparciu, o które dokona prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie w oparciu o zgromadzone dowody dokona merytorycznego rozstrzygnięcia.
Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie do art. 200, art. 205 § 2 i § 4 oraz art. 209 p.p.s.a. Do niezbędnych kosztów postępowania Sąd zaliczył koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480,- zł wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 sierpnia 2018 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1687 ze zm.).