Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 14 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1410/17

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, ZUS) na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy i art. 123 z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1778, dalej: u.s.u.s.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] o odmowie umorzenia należności p. G. M. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca) z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia do października 2005 r. w łącznej kwocie 2.543,45 zł, w tym z tytułu: składek - 1.103,45 zł, odsetek liczonych na dzień 31 maja 2017 r. -1.440 zł.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia na wstępie wskazano, że strona w dniu 31 maja 2017 r. wystąpiła o umorzenie należności z tytułu składek niepodlegających umorzeniu na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551, dalej także: ustawa abolicyjna) powołując się na trudną sytuację finansową oraz zdrowotną.

Dalej podano, że organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia decyzją z dnia [...] r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek ponieważ:

1. 1) nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s.,
2. 2) strona nie wykazała, zgodnie z art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej gospodarstwa domowego,
3. 3) nie udowodniono, aby strona była trwale i całkowicie niezdolna do pracy,
4. 4) nie udowodniono konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, która uniemożliwiałaby wnioskodawczyni uzyskiwanie dochodu,
5. 5) nie wykazano, aby powstanie zadłużenia było następstwem jakiegoś szczególnego zdarzenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona powtórnie powołała się na trudną sytuację zdrowotną i finansową, a także podniosła kwestię przedawnienia należności.

Następnie organ II instancji wskazał, że sytuacja gospodarstwa domowego wnioskodawczyni przedstawia się następująco:

1. • strona nie osiąga żadnego dochodu;
2. • prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który również nie osiąga dochodów oraz córką, która uzyskuje dochód w wysokości 1.800 zł miesięcznie;
3. • strona wraz z małżonkiem pozostaje na utrzymaniu córki, która ponosi wydatki związane z kosztami eksploatacji (opłaty za prąd, telefon, śmieci), koszty wyżywienia, zakupu chemii, odzieży oraz leków;
4. • stałe wydatki związane z kosztami eksploatacji strona oszacowała na kwotę 130 zł; a wydatki wiązane z kosztami leczenia na kwotę 50 zł miesięcznie;
5. • strona przedłożyła dokumentację medyczną potwierdzającą stan jej zdrowia, obejmującą TK odcinka [...] z dnia 15 stycznia 2001 r. oraz opis badania radiologicznego z dnia 1 lutego 2017 r., a także kserokopię zaświadczenia lekarskiego z dnia 5 grudnia 2001 r. o objęciu opieką poradni (pieczęć poradni nieczytelna);
6. • na podstawie porady w Poradni [...] z dnia 8 kwietnia 2016 r. udokumentowała również stan zdrowia męża,
7. • oświadczyła, że posiada zobowiązania pieniężne z tytułu kredytu na kwotę 125.000 zł, które są dochodzone przymusowo w drodze egzekucji komorniczej;
8. • nie wskazała zobowiązań pieniężnych z innych tytułów;
9. • oświadczyła, że posiada dom o pow. [...] m 2 w J., który podlega egzekucji komorniczej, na dowód czego przedłożyła "Doręczenie obwieszczenia o licytacji nieruchomości" nr KW ([...]) z dnia 23 lutego 2017 r.;
10. • oświadczyła, że nie posiada mienia ruchomego, praw majątkowych oraz wierzytelności.

Organ II instancji ustalił, że wnioskodawczyni, a także jej mąż nie są zgłoszeni do ubezpieczeń społecznych, natomiast córka - p. M. M. jest zgłoszona w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku.

Mając na uwadze powyższe organ II instancji wskazał, iż w dalszym ciągu stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka nieściągalności należności ze względu na fakt, że dotychczas nie został ustalony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne. Dopóki bowiem istnieje możliwość podjęcia działań egzekucyjnych organ rentowy jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Ponadto na majątku nieruchomym strony ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego na okres obejmujący większość zadłużenia, co prowadzi do wniosku, że odzyskanie należności z tytułu składek jest możliwe.

Organ II instancji wyjaśnił także, iż analiza zadłużenia na koncie płatnika składek wykazała, że przedmiotowe należności nie przedawniły się, gdyż bieg terminu przedawnienia składek przerwał złożony przez stronę w dniu 8 stycznia 2015 r. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na podstawie wspomnianej wcześniej ustawy abolicyjnej.

W ocenie organu II instancji, zgromadzona w toku postępowania dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej gospodarstwa domowego wnioskodawczyni nie potwierdza jednoznacznie, aby konieczność uregulowania zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, przykładowo w drodze układu ratalnego, uniemożliwiła rodzinie strony zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Dokonując takiej oceny organ dysponuje jedynie tym materiałem, który udostępni zainteresowany, nie ma natomiast realnych środków procesowych do ustalenia sytuacji materialnej płatnika. Ciężar dowodu spoczywa bowiem na wnioskodawcy, a obowiązkiem organu jest dokonanie analizy przedstawionych przez stronę dowodów.

Zdaniem organu II instancji, skoro, pomimo wskazanej trudnej sytuacji finansowej, rodzina nie korzysta z pomocy społecznej, to sytuacja gospodarstwa domowego nie jest na tyle trudna, aby regulowanie należności z tytułu składek pozbawiło stronę oraz jej rodzinę środków do życia. Przedłożona organowi dokumentacja medyczna nie potwierdza wystąpienia u wnioskodawczyni całkowitej i trwałej niezdolności do pracy. Stan zdrowia nie stanowił również przeszkody w prowadzeniu działalności gospodarczej. W sprawie nie udowodniono, aby powstanie zadłużenia było wynikiem jakiegoś szczególnego zdarzenia.

Organ odwoławczy podkreślił także, iż stosownie do obowiązujących przepisów, to właśnie płatnik składek jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiągane dochody, odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek. Podejmując się wykonywania działalności gospodarczej płatnik bierze na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawa i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone na okoliczność ponownego rozpoznania wniosku o umorzenie zaległości nie doprowadziło do ustalenia innych, istotnych okoliczności, mogących mieć wpływ na wcześniejsze ustalenia, że wymagalny dług może być przez stronę spłacony lub wyegzekwowany.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca podniosła, że w jej przypadku zachodzi przesłanka nieściągalności należności wobec ZUS określona w art. 28 ust. 3 pkt 6 – jest bowiem oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających koszty egzekucji. Wskazała, że wielokrotnie już wykazywała, iż z uwagi na sytuację materialną i rodzinną uregulowanie należności uniemożliwiłoby zaspokojenie podstawowych potrzeb strony i jej rodziny, a w materii tej nic się nie zmieniło.

Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że obecnie nie pracuje ze względu na chorobę [...] oraz opiekę na schorowanymi, osiemdziesięcioletnimi rodzicami. Podała, że ojciec przebył [...] i zabieg wszczepienia [...]. Matka cierpi zaś na "[...] jest po [...] ma [...] wielozawałowe wymaga całodobowej opieki nic nie potrafi wykonać bez pomocy drugiej osoby", o czym skarżąca wcześniej informowała ZUS.

Strona oświadczyła, że posiada tylko dom, który zajęty jest przez komornika z powodu niespłaconych kredytów. Sytuacja ta jest, zdaniem strony, konsekwencją błędnych decyzji administracji samorządowej, za które nikt nie poniósł odpowiedzialności. Z ich skutkami strona wraz z rodziną walczy od 17 lat.

W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom organu, zaistniały wyjątkowe okoliczności, na które płatnik nie miał wpływu, tj. pogarszający się stan zdrowia strony oraz konieczność opieki nad schorowanymi rodzicami, wobec czego strona zmuszona była zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej.

Odnosząc się do wywodu organu dotyczącego obowiązków zapoznania się przedsiębiorcy z przepisami prawa i ich respektowania strona wskazała, iż argument ten jest chybiony, gdyż choroba dotknęła ją niezależnie od formy zarobkowania.

Skarżąca podniosła także, iż jej zadłużenie uległo przedawnieniu, gdyż od 2005 r. minęło ponad 12 lat.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi, wskazując w szczególności, że nie nastąpiło przedawnienie dochodzenia należności składkowych ze względu na złożenie przez skarżącą w dniu 8 stycznia 2015 r. wniosku o umorzenie zaległości na podstawie ustawy z dnia ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność i postępowanie w tej sprawie, które jest w toku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Kontroli Sądu - na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) podlegała decyzja organu odwoławczego z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. o odmowie umorzenia należności skarżącej z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia do października 2005 r. w łącznej kwocie 2.543,45 zł, w tym z tytułu: składek - 1.103,45 zł, odsetek liczonych na dzień 31 maja 2017 r. -1.440 zł.

Kontrolę tą, (w ramach której Sąd posłuży się m.in. argumentacją przedstawioną w wyrokach WSA w Gliwicach: z dnia 27 września 2017 r., I SA/Gl 536/17 oraz z dnia 21 listopada 2017 r., I SA/Gl 719/17, którą w pełni podziela) należy rozpocząć od wskazania, że skarżąca już we wniosku z dnia 29 maja 2017 r., inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie podniosła kwestię przedawnienia należności z tytułu składek, o których umorzenie zawnioskowała.

W tym stanie rzeczy na organie ciążył szczególny obowiązek należytego zbadania tego zagadnienia. Tymczasem w decyzji organu I instancji w ogóle nie poruszono tego zagadnienia, natomiast organ II instancji ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że przedmiotowe należności nie przedawniły się, gdyż bieg terminu przedawnienia składek przerwał złożony przez stronę w dniu 8 stycznia 2015 r. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność.

Należności składkowe, których dotyczy niniejsza sprawa obejmują okres od kwietnia do października 2005 r., a zatem w pierwszej kolejności ZUS powinien przedstawić istotną w tej mierze regulację art. 24 u.s.u.s., począwszy od tego okresu, dokonując wykładni obowiązujących w tej mierze przepisów i uwzględniając problematykę o charakterze intertemporalnym.

Stosownie bowiem do art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w obecnym brzmieniu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Jednak do 31 grudnia 2011 r. przepis ten stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 24 ust. 5 u.s.u.s., nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

Należy w tym miejscu odnotować, że 5-letni termin przedawnienia należności składkowych wprowadzono z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r., poz. 1378). Jednakże w art. 27 ustawy nowelizującej ustawodawca postanowił, że do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r. (a więc jak w tej sprawie), stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. (ust. 1), zaś jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2).

W świetle przywołanych przepisów, należności objęte zaskarżoną decyzją za okres od kwietnia do października 2005 r., w świetle powołanych wyżej przepisów, mogły przedawnić się najpóźniej z dniem 1 stycznia 2017 r., o ile nie zaistniały okoliczności rzutujące na bieg terminu przedawnienia.

Na gruncie ostatnio zacytowanej regulacji przyjmuje się, że według zasady wynikającej z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. do należności składkowych nieprzedawnionych do dnia 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednakże bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Z kolei artykuł 27 ust. 2 tej ustawy z 2011 r. oznacza, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia pięcioletniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub dziesięcioletniego (liczonego od daty wymagalności składki) - zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej. Ustawodawca przyjął w tym względzie nakaz posługiwania się regułą kolizyjną lex benignior, zgodnie z którą należy stosować ustawę względniejszą w stosunku do biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, do zapłaty których zobowiązany jest określony podmiot (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II FSK 3031/12, Lex nr 1769575, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie obowiązkiem organu było także udokumentowanie zdarzeń prawnych, które są relewantne w kontekście twierdzenia organu, że przedawnienie omawianych należności nie nastąpiło. W szczególności powinno to nastąpić poprzez załączenie do akt tej sprawy administracyjnej odpisów dokumentów, które są istotne dla biegu terminu przedawnienia składek objętych wnioskiem o umorzenie. W oparciu o te dokumenty organ powinien jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, kiedy i w odniesieniu do których konkretnie składek nastąpiło przerwanie czy też zawieszenie biegu terminu przedawnienia.

Tymczasem ZUS tych zagadnień w ogóle nie rozważył i swoich twierdzeń o przerwaniu terminu przedawnienia w żaden sposób nie udokumentował. Do akt sprawy nie dołączono wskazywanego przez organ odwoławczy wniosku strony z dnia 8 stycznia 2015 r., wobec czego Sąd nie ma wiedzy o zakresie tego żądania strony. Ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku korespondencji elektronicznej (k.

54) wynika natomiast, że składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia do października 2005 r. nie uległy przedawnieniu, gdyż są zabezpieczone hipoteką (tytuł wystawiony 20 kwietnia 2006 r.), natomiast wniosek płatnika z dnia 8 stycznia 2015 r. (abolicja) dotyczył składek na FUS, FUZ, FP i FGŚP za okres od listopada 2005 r. do stycznia 2006 r. (a więc innych niż objęte niniejszą sprawą).

Art. 1 ust. 15 ustawy o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność stanowi wprawdzie, że bieg terminu przedawnienia należności, o których mowa w ust. 1, 6, 10 i 12 ulega zawieszeniu (a nie przerwaniu – jak twierdzi ZUS) na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w ust. 13 (a więc decyzji o umorzeniu należności lub o odmowie umorzenia). Z kolei art. 1 ust. 6 ustawy abolicyjnej stanowi, że umorzenie należności, o których mowa w ust. 1 (a więc należności objętych ustawą i wskazanych we winsoku strony o ich umorzenie na podstawie ustawy abolicyjnej) skutkuje umorzeniem nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy za ten sam okres (podkreślenie Sądu) oraz należnych od nich, za ten sam okres, odsetek za zwłokę, opłat prolongacyjnych, kosztów upomnienia, opłat dodatkowych, a także kosztów egzekucyjnych.

W odpowiedzi na skargę zawarto (także nieudokumentowaną) informację, że wskazane postępowanie umorzeniowe nadal jest w toku, co w świetle art. 1 ust. 15 skutkowałoby zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Konstatacja ta byłaby jednak zasadna jedynie wtedy, gdyby organ załączył do akt wniosek strony z dnia 8 stycznia 2015 r., który obejmowałby składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia do października 2005 r. Wobec braku w aktach tego wniosku, Sąd, jak już była mowa, nie ma możliwości zweryfikowania tej okoliczności.

Zauważenia jednocześnie wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się jednolity pogląd, iż cytowany wyżej przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s. sprzeciwia się standardom wyznaczonym przez ustawę zasadniczą - Konstytucję RP. Nie sposób nie zauważyć analogii pomiędzy przepisem art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, o niekonstytucyjności którego orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 października 2013 r. (SK 40/12), a treścią art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza zatem przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, z tym, że termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych (por. m.in wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Bd 235/17, Lex nr 2284488).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że ZUS nie badając wnikliwie i nie dokumentując w aktach sprawy zawieszenia i/bądź przerwania terminu przedawnienia omawianych należności dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że tylko po stwierdzeniu, iż nie doszło do przedawnienia przedmiotowych należności organ mógł rozpatrywać merytorycznie wniosek strony skarżącej o ich umorzenie.

Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Podkreślenia w tym miejscu ponownie wymaga, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku kwestii czy należności objęte żądaniem umorzenia nie są przedawnione) powinien być oparty na dowodach posiadanych przez organ. Istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale nie mających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy (tak m.in. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4). Także w orzecznictwie akcentuje się, że nie jest dopuszczalne, aby organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo przeciwnie, opierał na nich rozstrzygnięcie.

Takiej analizy materiału dowodowego organ powinien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu aktu, który kończy postępowanie administracyjne w danej instancji (por. wyroki WSA w Gliwicach z 26 lipca 2016 r., I SA/Gl 50/16; z 11 lutego 2015 r., I SA/Gl 709/14; z 12 listopada 2014 r., I SA/Gl 485/14; wyrok WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 1034/07, Lex nr 364725; wyrok NSA z 29 listopada 2004 r., OSK 813/04, Lex nr 164713; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 lipca 2009 r., II SA/Go 367/09, Lex nr 553056; wyrok WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2008 r., III SA/Po 685/07, Lex nr 510377; wyrok WSA w Białymstoku z 12 czerwca 2006 r., II SA/Bk 219/06, Lex nr 928832).

Wskazane uchybienie może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ nie można wykluczyć, że rzetelna analiza tego zagadnienia przez ZUS doprowadzi go do wniosku, że całość bądź część należności składkowych, co do których stwierdził aktualność swojego roszczenia uległa już przedawnieniu, w konsekwencji czego orzekanie o umorzeniu albo jego odmowie byłoby bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do pozostałej argumentacji skargi, wskazać należy na wstępie, że zgodnie z treścią art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Oznacza to, że należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi w sytuacjach opisanych w punktach od 1 do 6, t.j. m.in. wtedy, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności (pkt 3), naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5), a także stan, w którym oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6).

Stany faktyczne uzasadniające umorzenie należności, mimo niestwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, wskazane są przykładowo w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stanowi on, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organ II instancji stwierdził, że wspomniana nieściągalność nie zachodzi, gdyż dotychczas nie został ustalony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne. Wobec takiej konstatacji organu odwoławczego wskazać należy, że sytuacja, w której nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 613) stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia całkowitej nieściągalności, wymienioną w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że "przesłanki z art. 28 ust. 3 ustawy są rozłączne w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Przesłanki te nie są tożsame czy nawet zbieżne. Nie można więc przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy uzupełniać czy odnosić do przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 5 tej ustawy. Stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję nie oznacza tego samego co brak majątku, z którego można egzekwować należności. Stwierdzenie braku majątku (lub osób), z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy". (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2016 r., I SA/Gl 889/15, LEX nr 1995523).

Wskazać jednak należy, że przysługujące wnioskodawcy prawo własności (współwłasności) nieruchomości, co do zasady, wyklucza całkowitą nieściągalność zaległości. Z akt sprawy wynika, że strona jest właścicielką nieruchomości, na której ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego należności składkowych.

Rozpoznając wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek, a takich dotyczy niniejsza sprawa, organ w przypadku stwierdzenia, że nie występuje całkowita nieściągalność, bada także, czy zobowiązany wykazał, zaistnienie przesłanek określonych w § 3 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zaakcentowania wymaga, że ustalenia w tym zakresie czynione są w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez wnioskodawcę. Skoro bowiem przepis stanowi wprost, że to zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., to znaczy, że w tym zakresie ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r., II GSK 1416/10, z dnia 6 czerwca 2012 r., II GSK 685/11 oraz z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2410/11, LEX nr 1305514).

W tym kontekście stwierdzić należy, że zasadna jest konstatacja, że stan zdrowia rodziców skarżącej, nie został przez nią w żaden sposób udokumentowany, wobec czego stwierdzenie konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązaną możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności byłoby nieuprawnione. Stwierdzenie przez organ przesłanki określonej w § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. wymaga precyzyjnego wykazania przez wnioskodawcę jego sytuacji rodzinnej i bieżących możliwości płatniczych. W tym zakresie strona podała, że wraz z mężem utrzymuje się jedynie z uzyskiwanej przez córkę kwoty 1.800 zł miesięcznie, która – jak podała w oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania - "ledwo starcza" na podstawowe potrzeby trzyosobowego gospodarstwa domowego. Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzona w toku postępowania dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej gospodarstwa domowego wnioskodawczyni nie potwierdza jednoznacznie, aby konieczność uregulowania zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, przykładowo w drodze układu ratalnego, uniemożliwiła rodzinie strony zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

Wobec powyższego wskazać należy, że w sprawach zainicjowanych wnioskiem o umorzenie zaległości wobec ZUS, "nie chodzi o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. Ogólne i w sposób hipotetyczny wskazanie przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia, w oparciu o przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), nie może zostać uznane za uzasadnione" (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 588/16, LEX nr 2154997). W aktualnym orzecznictwie przyjmuje się także, iż "ustalenia dotyczące spełnienia przesłanek umorzenia zaległych składek muszą się odnosić do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości czy przewidywań dotyczących przyszłości.

Ustalenia te muszą dotyczyć rzeczywistej sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy, a więc organ nie może opierać się na ustaleniach prawdopodobnych" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 300/17).

Powtórnie rozpoznając wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy organ odwoławczy winien będzie zatem precyzyjnie ustalić czy nie doszło do przedawnienia całości lub części należności objętych niniejszą sprawą. W razie uznania, że nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na przedawnienie organ zobowiązany będzie wykazać tę okoliczność w wyczerpującym uzasadnieniu i poprzeć to twierdzenie stosowną dokumentacją załączoną do akt sprawy. W toku postępowania dotyczącego ewentualnych nadal wymagalnych należności zaistnieje konieczność wystąpienia do strony o zaktualizowanie danych dotyczących jej sytuacji materialnej, rodzinnej i osobistej, a ZUS wyda rozstrzygnięcie w zakresie żądania strony po wnikliwej analizie zaoferowanego przez skarżącą materiału dowodowego, wyjaśniając czy w badanej sprawie zaistniały przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a także podstawy umorzenia należności nie uznanych za całkowicie nieściągalne.

W dalszej kolejności organ podejmie rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego, przedstawiając jego motywy. ZUS będzie miał przy tym na uwadze, że "sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym" (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2014 r., I SA/Gl 379/14, LEX nr 1647241).

Wskazane wyżej nieprawidłowości uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., gdyż w przeprowadzonym postępowaniu wystąpiły na tyle istotne wady, iż mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy.