Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzja z dnia [...] Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. (dalej: ZUS, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: K.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 963 - dalej: u.s.u.s.) - po ponownym rozpatrzeniu wniosku A.S. (dalej strona lub zobowiązana) o umorzenie należności z tytułu składek, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] nr [...], którą na podstawie art. 61a K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a i art. 123 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie [...] zł, w tym:
- - składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części finansowanej przez płatnika składek za marzec, lipiec, wrzesień 2005 r., luty, marzec, kwiecień i grudzień 2006 r. w kwocie [...] zł,
- - odsetki za zwłokę od należności za zatrudnionych pracowników naliczone na dzień [...] w kwocie [...] zł.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] do ZUS-u wpłynął wniosek strony o umorzenie należności z tytułu składek.
W decyzji z dnia [...] wskazano, że w toku analizy treści tego wniosku organ ustalił, że żądaniem tym objęte są również należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika.
Organ stwierdził także, iż wobec braku wskazania podstawy prawnej umorzenia ZUS ma obowiązek zbadania dopuszczalności wszczęcia postępowania w oparciu o wszystkie przesłanki przewidziane przepisami prawa, w tym również art. 28 ust. 3 a u.s.u.s.
W ocenie organu I instancji wspomniany art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. znajduje zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Oznacza to, że postępowanie na tej podstawie wszczęte i prowadzone może być wyłącznie w przedmiocie należności z tytułu składek nieopłaconych za osobę prowadzącą działalność gospodarczą.
W ocenie organu I instancji zasadna stała się zatem odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a K.p.a.
W piśmie z dnia [...] zobowiązana zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie ZUS w decyzji z dnia [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie formalne z dnia [...].
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zaaprobował w całości stanowisko organu I instancji. Cytując art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podniósł, że umorzeniem na tej podstawie objąć można jedynie składki za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W przepisie tym ustawodawca zawarł dwie odrębne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, jedną z nich jest istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Organ II instancji przyjął zatem, że zaistniały okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
Do akt sprawy załączono również decyzję ZUS z dnia [...] Nr [...], którą zobowiązanej na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 3 oraz art. 32 u.s.u.s. odmówiono umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za maj i czerwiec 2006 r. w kwocie [...] zł oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za marzec, lipiec, wrzesień 2005 r., luty, marzec, kwiecień i grudzień 2006 r. w kwocie [...] zł i odsetek liczonych na dzień przedawnienia w kwocie [...] zł.
Tą samą decyzją, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz art. 32 u.s.u.s. odmówiono stronie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł, w tym na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za maj i czerwiec 2006 r. w kwocie [...] zł i odsetek naliczonych na dzień przedawnienia w kwocie [...] zł.
Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że poddano analizie sytuację rodzinną i majątkową zobowiązanej oraz wskazano podstawy prawne rozstrzygnięcia. Omówiono także kwestię przedawnienia wyjaśniając m.in., że do należności za marzec, lipiec, wrzesień 2005 r., luty, marzec, kwiecień oraz grudzień 2006 r. nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, jednakże nie uległy one przedawnieniu, gdyż w dniu [...] zabezpieczone zostały wpisem hipoteki przymusowej na nieruchomości stanowiącej współwłasność zobowiązanej. Są one zatem nadal wymagalne, ale ich egzekucja możliwa jest tylko z przedmiotu hipoteki.
W skardze oraz w "aneksie do skargi" z dnia [...], do których dołączono szereg załączników, skarżąca przedstawiła swoją sytuację osobistą, rodzinną i majątkową oraz okoliczności związane z prowadzoną przez wiele lat działalnością gospodarczą, w ramach której zapewniano zatrudnienie wielu osobom. Opisała także poszczególne aspekty prowadzonego wobec niej postępowania egzekucyjnego i oświadczyła, że ma wątpliwości dotyczące aktualnego stanu jej zadłużenia wobec ZUS. Zwróciła także uwagę na przedawnienie dochodzonych od niej należności.
Wobec powyższego skarżąca wniosła do Sądu o umorzenie jej długu wobec ZUS "jako przedawnionego w myśl art. 117 i art. 118 k.c.".
Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. reprezentujący skarżącą pełnomocnik ustanowiony z urzędu podtrzymał osobistą skargę skarżącej i przedstawioną w niej argumentację.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie skargi, stwierdzając, że właściwym rozstrzygnięciem w sprawie była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a K.p.a. oraz art. 30 i art. 123 u.s.u.s. "ze względu na brak przedmiotu postępowania, w tym znaczeniu, że nie istniały należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 u.s.u.s.",
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności).
Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz zasadniczo z innych powodów niż w niej podniesiono. Sąd nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., dokonuje więc oceny zgodności zaskarżonej decyzji z wszelkimi przepisami prawa, mającymi zastosowanie w sprawie.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja ZUS utrzymująca w mocy własną decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za marzec, lipiec, wrzesień 2005 r., luty, marzec, kwiecień i grudzień 2006 r. w kwocie [...] zł oraz odsetki za zwłokę naliczone na dzień [...] w kwocie [...] zł.
Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 61a K.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w oparciu o które odmówiono wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek w części finansowanej przez płatnika składek, a także odsetek za zwłokę od tych należności.
Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy odnotować przyjdzie, że tożsama kwestia prawna była przedmiotem rozważań tutejszego Sądu w prawomocnych wyrokach: z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 763/16 oraz z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 844/16. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przedstawione w ww. orzeczeniach i w dalszych rozważaniach posłuży się argumentacją w nich zawartą.
Wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 61a K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2).
Z art. 61 § 1 tej ustawy wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, której przesłanki wymieniono enumeratywnie w ust. 3 pkt 1 - 6, z zastrzeżeniem ust. 3a.
Stosownie do treści art. 28 ust. 3a ww. ustawy należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być także umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zasady umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 – dalej: rozporządzenie).
Odwołać się także trzeba do brzmienia art. 30 u.s.u.s., w myśl którego do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29.
Wyjaśnić w tym miejscu warto, że w świetle przywołanego art. 30 u.s.u.s. możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on, a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi istotne naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że kontrolowana przez Sąd w niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nie dotyczy składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami. Zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy bowiem należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek. Całkowicie chybione jest zatem zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie pełnomocnika organu odwoławczego, że odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła na podstawie art. 61 a K.p.a. oraz art. 30 i art. 123 u.s.u.s. "ze względu na brak przedmiotu postępowania, w tym znaczeniu, że nie istniały należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 u.s.u.s.".
W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] słusznie wskazano, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ma zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia.
W odniesieniu jednak do należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek zastosowanie ma art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., dopuszczający możliwość umorzenia składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a to oznacza, że organ był zobowiązany do oceny wniosku w tym zakresie, w kontekście tego tylko przepisu.
Sądowi znana jest linia orzecznicza wskazująca na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku na mocy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w odniesieniu do należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, a w konsekwencji uznających za konieczne umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego bądź wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia tego postępowania (por. m.in. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z 9 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 613/11, w Łodzi z 1 października 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 707/14 czy w Warszawie z 19 października 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 169/16).
Odwołując się do poglądów judykatury, wyrażonych m.in. w wyrokach tutejszego Sądu: z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 629/12; z 11 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1124/13; z 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 486/14; z 10 października 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 657/15, a także z 3 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 672/16 oraz z 8 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 674/16, skład orzekający wskazuje, że w niniejszej sprawie organ rozdzielił orzekanie w sprawie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika na dwie odrębne sprawy administracyjne.
Jak już wyżej zauważono, w aktach administracyjnych znajduje się decyzja organu I instancji z dnia [...] Nr [...], którą na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 3 i art. 32 u.s.u.s. odmówiono umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za maj i czerwiec 2006 r. oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części finansowanej przez płatnika składek za marzec, lipiec, wrzesień 2005 r., luty, marzec, kwiecień i grudzień 2006 r. (w aktach brak danych, czy decyzja ta jest ostateczna).
Natomiast w decyzji podlegającej ocenie Sądu w tym postępowaniu, organ w stosunku do tych samych składek odmówił wszczęcia postępowania stwierdzając przyczynę uniemożliwiającą orzekanie na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Takim zabiegiem procesowym naruszono art. 104 § 2 K.p.a. w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ w tej samej sprawie administracyjnej, co do tego samego jej przedmiotu, w jednej decyzji rozstrzygnięto sprawę co do istoty, a w drugiej decyzji rozstrzygnięto ją w inny sposób, kończący sprawę w danej instancji (odmówiono wszczęcia postępowania).
Podkreślenia wymaga, że znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy nie dają podstaw do wydawania odrębnych orzeczeń co do poszczególnych przesłanek umorzenia tych samych należności składkowych, a wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniosek uprawnionego podmiotu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne skierowany do właściwego organu wszczyna postępowanie w jednej sprawie administracyjnej. Przedmiotem postępowania (procesu administracyjnego) są wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, których umorzenia żąda strona. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w stosunku do należności, które wygasły (wskutek przedawnienia) oraz w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania. Pozostałe należności stanowią przedmiot postępowania, co do którego należy orzec załatwiając sprawę co do istoty (umarzając należności albo odmawiając ich umorzenia). Jeżeli w sprawie występują roszczenia, co do których organ jest obowiązany orzec merytorycznie oraz roszczenia, co do których powinien orzec formalnie (odmawiając wszczęcia postępowania bądź umarzając postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość), dopuszczalne jest wydanie dwóch odrębnych decyzji w sensie formalnym: decyzji orzekającej co do istoty sprawy i decyzji umarzającej postępowanie.
W przypadku roszczeń podzielnych (takim roszczeniem jest każda składka za konkretny miesiąc) nie będzie naruszeniem prawa, jeżeli organ rozstrzygnie w stosunku do każdej ze składek w odrębnej decyzji.
Natomiast niedopuszczalne jest orzekanie odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia, ale w odniesieniu do tych samych składek. Orzekając w stosunku do każdej z należności organ jest obowiązany rozpoznać żądanie wniosku w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie do tej należności przesłanki umorzenia (art. 28 ust. 2 i 3 oraz 3a u.s.u.s.). Oznacza to, że w stosunku do części należności należy ustalić wyłącznie, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, natomiast co do innych należności należy zbadać, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności oraz przesłanka ważnego interesu zobowiązanego. Rodzaj należności decyduje o tym, ile przesłanek należy zbadać w postępowaniu w sprawie ich umorzenia. Organ powinien orzec w przedmiocie umorzenia należności, a nie w przedmiocie umorzenia w oparciu tylko o jedną z przesłanek, ponieważ nie ma sprawy administracyjnej, której załatwienie ogranicza się do orzekania w oparciu o jedną przesłankę umorzenia w przypadku, gdy do rozpatrywanej należności należy rozpoznać istnienie więcej niż jednej takiej przesłanki.
W sytuacjach, gdy mają zastosowanie dwie przesłanki umorzenia, brak podstaw prawnych do wydawania dwóch orzeczeń w stosunku do tej samej należności (każdego odrębnie co do każdej z przesłanek umorzenia). W przypadku, gdy przesłanka ważnego interesu zobowiązanego nie może być stosowana odnośnie do konkretnej należności, nie występuje bezprzedmiotowość postępowania, lecz ustawowy zakaz stosowania tej przesłanki. Postępowanie jest przedmiotowe, a jedynie zakres postępowania wyjaśniającego jest węższy, tj. ograniczony do badania jednej, a nie dwóch przesłanek umorzenia należności.
Sąd stwierdza, że organ odmawiając wszczęcia postępowania (prowadzonego na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika i odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek, naruszył także przepis art. 61a § 1 K.p.a. Odmówił bowiem wszczęcia postępowania, które posiadało przedmiot tego postępowania, ograniczony był jedynie zakres postępowania rozpoznawczego. Wskazane naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien orzec mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku; w szczególności w zakresie granic sprawy administracyjnej i wyznaczonych przepisem art. 104 § 2 K.p.a. zasad jej załatwienia oraz kwalifikacji roszczeń w zakresie ich podzielności.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.