Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej Kolegium lub SKO), działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm. - dalej O.p.) - po rozpatrzeniu odwołania J. K. oraz A. K. (dalej podatnicy, strona skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta J. nr [...] z dnia [...] w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości na rok 2020 - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wymienioną na wstępie decyzją pierwszoinstancyjną organ podatkowy ustalił J. K. i A. K. wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości na 2020 r. w kwocie [...]zł. Do opodatkowania przyjął położone w J. nieruchomości, tj. grunty pozostałe o pow. [...]m2, grunty pozostałe o pow. [...] m2 (zwolnione z art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych) oraz budynki pozostałe o pow. użyt. [...]m2.
Od decyzji organu I instancji odwołali się podatnicy podnosząc, że z jej treści nie wynika, jakiej dokładnie nieruchomości dotyczy wymierzony podatek. Jedynym oznaczeniem nieruchomości jest adnotacja: "położenie: ul. [...]", które jednak nie jest żadnym adresem. Podatnicy mogą się wobec tego jedynie domyślać, że chodzi prawdopodobnie o działkę nr [...] w obrębie [...] w J., której są współwłaścicielami. Zarzucili ponadto, że nie mogą być za rok 2020 obciążeni podatkiem od nieruchomości, gdyż ww. działka winna być w całości zwolniona z podatku od nieruchomości, albowiem nie nadaje się do jakiegokolwiek wykorzystania - obecnie całość działki jest nieużytkiem bez możliwości wjazdu i wyjazdu. Wina Miasta J. polega na tym, że niezgodnie z prawem zostały wydane decyzje w sprawie budowy pn. "[...]", a sama budowa została przeprowadzona z naruszeniem prawa własności podatników oraz służącego im prawa służebności drogi koniecznej.
Wskutek robót budowlanych podatników pozbawiono nie tylko dostępu do działki, ale też uniemożliwiono jej gospodarcze wykorzystanie, czy to w zakresie gruntów zabudowanych czy też pozostałych, od których naliczono podatek od nieruchomości.
Przystępując do rozpoznania sprawy po wniesieniu odwołania SKO wyjaśniło, że podstawę prawną ustalenia zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości na rok 2020 stanowi ustawa Ordynacja podatkowa, ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1170 ze zm.) - zwana dalej u.p.o.l. oraz uchwała Nr XIV/193/2019 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na 2020 r. obowiązujących na terenie miasta Jaworzna (Dz. Urz. Woj. Si. z 2019 r., poz. 8569).
Przedmiot podatku od nieruchomości został określony w art. 2 ust. 1 u.p.o.l., zgodnie z którym opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają m.in. grunty oraz budynki lub ich części. Jak dalej podniosło SKO, zgodnie z art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 z późn. zm.) grunty są to części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności. Informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych z mocy art. 20 ust. 1 pkt 1 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 725 z późn. zm. - dalej u.p.g.k.) objęte są ewidencją gruntów i budynków. Ewidencja ta, ze względu na art. 21 ust. 1 tej ustawy stanowi podstawę wymiaru podatków.
Z kolei budynki, to zgodnie z art. 1 a ust. 1 pkt 1 u.p.o.l., obiekty budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, które są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadają fundamenty i dach. Informacje dotyczące budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych, stosownie do art. 20 ust. 1 i 2 u.p.g.k. również objęte są ewidencją gruntów i budynków.
Stosownie do art. 194 § 1 O.p. ewidencja ta jako dokument urzędowy sporządzony w formie określonej przepisami prawa przez powołane do tego organy władzy publicznej, stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Podważenie zawartych w niej zapisów bądź też ich zmiana może nastąpić w postępowaniu prowadzonym przed właściwymi w tej sprawie organami administracji. W postępowaniu podatkowym przeprowadzenie tego rodzaju postępowania nie jest możliwe (por. wyrok NSA z15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 372/07, wyrok WSA w Gliwicach z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA GL 559/07, wyrok WSA w Gdańsku z 6 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA Gd 736/08).
Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. oraz przepisy dotyczące podstawy opodatkowania podatkiem od nieruchomości (art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.o.l.). Wskazało dalej, że zakres podmiotowy w podatku od nieruchomości został uregulowany w art. 3 ust. 1 u.p.o.l., zgodnie z którym podatnikami są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące właścicielami przedmiotów opodatkowania, posiadaczami samoistnymi, użytkownikami wieczystymi gruntów, a także posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie:
- a) wynika z umowy zawartej z właścicielem, Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa lub z innego tytułu prawnego, z wyjątkiem posiadania przez osoby fizyczne lokali mieszkalnych niestanowiących odrębnych nieruchomości,
- b) jest bez tytułu prawnego z zastrzeżeniem ust. 2.
Jeżeli przedmiot opodatkowania znajduje się w posiadaniu samoistnym, obowiązek podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości ciąży na posiadaczu samoistnym (art. 3 ust. 3 u.p.o.l.). Jeżeli zaś nieruchomość lub obiekt budowlany stanowi współwłasność lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowi odrębny przedmiot opodatkowania, a obowiązek podatkowy od nieruchomości lub obiektu budowlanego ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach, z zastrzeżeniem ust. 4a-6 (art. 3 ust. 4 u.p.o.l.).
W dalszej kolejności organ II instancji omówił kwestię powstania obowiązku podatkowego w podatku od nieruchomości.
Badając stan faktyczny niniejszej sprawy Kolegium ustaliło, że podatnicy są współużytkownikami wieczystymi i współwłaścicielami przyjętych do opodatkowania nieruchomości położonych w J., tj. działek o nr [...] w obr. [...] o pow. [...] m2 (użytek N), nr [...] w obr. [...] o pow. [...] m2 (użytek N), nr [...] w obr. [...] o pow. [...] m2 (użytek N) oraz nr [...] w obr. [...] o pow. [...] m2 (użytek Ba) a także współwłaścicielami budynku niemieszkalnego o pow. zabudowy [...] m2 (dowód: informacja z rejestru gruntów). Podatnik A. K. figuruje w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako przedsiębiorca prowadzący działalność pn. A. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie podatkowe w celu ustalenia podatnikom wysokości zobowiązania podatkowego na rok 2020 a następnie, pismem z dnia 29 czerwca 2020 r. zawiadomił ich o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej.
W wyniku tejże kontroli ustalono, że na działce o nr [...] znajduje się budynek niemieszkalny o pow. użyt. [...]m2 (wg oświadczenia podatników), w którym nie jest prowadzona działalność gospodarcza. Na nieruchomości brak jest również oznak prowadzenia działalności gospodarczej. W dniu 30 czerwca 2020 r. podatnicy złożyli korektę informacji o nieruchomościach i obiektach budowlanych, deklarując do opodatkowania m.in. pow. [...] m2 gruntów pozostałych oraz pow. użyt. [...] m2 budynków pozostałych. Postanowieniem z dnia [...] organ wyznaczył podatnikom 7-dniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego a następnie, skarżoną obecnie decyzją, ustalił podatnikom wymiar podatku od nieruchomości za rok 2020.
Organ odstąpił od opodatkowania nieruchomości stawkami jak dla działalności gospodarczej. Podatnicy stoją jednakże na stanowisku, że działka nr [...] powinna zostać całkowicie zwolniona z podatku od nieruchomości, gdyż z winy Miasta J. nie nadaje się do jakiegokolwiek wykorzystania - jest nieużytkiem bez możliwości wjazdu i wyjazdu.
Kolegium zgodziło się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Stwierdziło bowiem, że dla uznania spornej w sprawie działki o nr [...] za nieużytek, należałoby zmienić jej aktualne oznaczenie geodezyjne. W tym celu należałoby podjąć odpowiednie działania w zakresie zmiany danych w gruntów i budynków. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika natomiast, ażeby podatnicy podjęli stosowne czynności zmierzające do zmiany oznaczenia sposobu użytkowania gruntu poprzez wykreślenie terenów Ba (tereny przemysłowe) i wpisane w to miejsce terenów oznaczonych N (nieużytki).
Obecnie sporna działka jest ujawniona w ewidencji jako Ba. Organ podatkowy przy wymiarze podatku od nieruchomości pozostawał związany zawartymi w ewidencji gruntów i budynków informacjami o jej klasyfikacji i danych tych w toku prowadzonego postępowania podatkowego, bez stosownej zmiany zapisów ewidencyjnych w odrębnym trybie, nie mógł korygować (tak np. wyrok WSA w Olsztynie z 14 czerwca 2017r, sygn. akt I SA/Ol 735/16, LEX nr 23 13 820). Dopóki dane te nie zostaną zmienione w stosownym trybie, organ podatkowy będzie zobligowany uwzględniać je przy ustalaniu wymiaru podatku. Przeciwne zachowanie organu, a więc przyjęcie danych innych niż wynikające z ewidencji gruntów i budynków, byłoby działaniem sprzecznym z prawem, gdyż naruszałoby przepis art. 21 ust. 1 u.p.g.k.
Kolegium skonstatowało w tej sytuacji, że organ I instancji w oparciu o dane z ewidencji gruntów prawidłowo ustalił podatnikom wymiar podatku od nieruchomości na rok 2020. Podkreśliło ponownie, że wedle przywoływanego już w niniejszej decyzji art. 21 ust. 1 u.p.g.k., podstawę wymiaru podatków i świadczeń stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, które mają walor dokumentu urzędowego i są wiążące dla organu podatkowego. Podważenie tych zapisów bądź też ich zmiana może nastąpić w postępowaniu prowadzonym przed właściwymi w tej sprawie organami administracji a nie w postępowaniu podatkowym. Tak więc podatnik kwestionujący prawidłowość danych z wynikających z ewidencji gruntów i budynków, powinien sam wszcząć procedurę ich zmiany w organie prowadzącym ewidencję, a następnie - w przypadku uwzględnienia jego zastrzeżeń - na podstawie zmienionych danych z ewidencji, może wnosić o wzruszenie ostatecznych decyzji ustalających wysokość podatku od nieruchomości (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 września 2014r., sygn. akt I SA/Gd 641/14, LEX nr 1527396).
Jak wynika z powyższego, jeżeli podatnicy twierdzą, że działka o nr [...]- będąca przedmiotem sporu między stronami - stanowi nieużytek niepodlegający opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, winni w pierwszej kolejności uruchomić stosowną procedurę weryfikacyjną przed właściwym organem w celu zmiany dotychczasowego oznaczenia gruntów. Wprawdzie przepis art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l. nie odwołuje się wprost do klasyfikacji gruntów wynikającej z ewidencji gruntów i budynków, jak czyni to przepis art. 2 ust 2 tej ustawy, jednak samo odwołanie się do tej klasyfikacji przy określeniu rodzaju gruntów wyłączonych z opodatkowania podatkiem od nieruchomości, w pełni zasadnym czyni wniosek, iż rozstrzygające znaczenie dla wymiaru podatku od nieruchomości stanowią te dane dotyczące rodzaju użytku gruntowego, które zawarte zostały w ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 200/13).
SKO wskazało także, że obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości ma charakter majątkowy i nie jest zależny od stanu nieruchomości, czy też możliwości władania nieruchomością. Dopóki bowiem podatnikowi przysługuje prawo własności danej nieruchomości, dopóty ciąży na nim obowiązek uiszczania podatku od nieruchomości (art. 2 pkt 1 u.p.o.l.). Odnosząc się natomiast do zarzutu niewskazania w decyzji wymiarowej położenia nieruchomości Kolegium zauważyło, że z zapisów ewidencji gruntów nie wynika, przy jakiej ulicy znajduje się sporna działka. W przypadku jednak, kiedy podatnik wskaże położenie nieruchomości i jest ono lokalizacyjnie poprawne, organ podatkowy może zamieścić stosowny zapis. Brak dokładnego określenia położenia nieruchomości w decyzji podatkowej nie czyni jej jednak wadliwą.
Ponadto, z zaskarżonej decyzji wprost wynika, że dotyczy ona m.in. gruntów położonych w J., a wymiaru dokonano na podstawie danych z ewidencji gruntów. Jednocześnie wyrażona w decyzji w m2 podstawa opodatkowania tychże wskazuje, że decyzją objęto m.in. działkę nr [...] o pow. [...] m2.
W skardze na decyzję odwoławczą, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zrzucili jej:
- I. naruszenie prawa materialnego, a to:
- 1. art. 7 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 3 pkt 3 u.p.o.l. w zw. z art. 21 ust. 1 u.p.g.k. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że opodatkowanie spornej nieruchomości podatkiem od nieruchomości było zasadne, podczas gdy nieruchomość w istocie stanowi nieużytek i jako taka podlega zwolnieniu od ww. podatku.
- 2. art. 6 ust. 7 u.p.o.l. w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 i § 5 O.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji ustalającej podatek od nieruchomości skarżących za 2020 rok, pomimo tego, że podatek ten winien mieć wartość zerową;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art. 121 § 1, art. 122, art. 180 § 1, art. 187 § 1 oraz 191 § 1 O.p. poprzez zaakceptowanie przez SKO uchybień w zakresie przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ I instancji, polegających na braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz pominięciu okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności:
- - okoliczności, że ten sam organ Prezydent Miasta J. jest właściwy w sprawie kwalifikacji gruntów, jak i w sprawie ustalenia zobowiązania w podatku od nieruchomości, podatku rolnym bądź leśnym,
- - okoliczności, że ten sam organ, który z jednej strony ustalił podatek od nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę dot. przedsięwzięcia [...] uniemożliwił skarżącym faktyczne korzystanie z ich nieruchomości,
- - okoliczności, że to działania podejmowane przez inwestora Prezydenta Miasta J. doprowadziły do tego, że skarżący zostali pozbawienie faktycznej możliwości dojazdu/dojścia do działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] i do działek znajdujących się w obręb. [...] o nr ewidencyjnych [...], nr [...], nr [...] stanowiących jedną nieruchomość.
- 2. art. 194 § 1 i § 3, art. 122 oraz art. 187 § 1 O.p. w zw. z art. 21 ust. 1 u.p.g.k. poprzez bezzasadne przyjęcie, jakoby orzekające w sprawie organy mogły się bezkrytycznie oprzeć na danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy skarżący wykazali, że dane ujawnione w ewidencji gruntów są nieaktualne, a brak stosownej aktualizacji jest wynikiem wadliwego prowadzenia postępowań oraz opieszałości Prezydenta Miasta J. i niewłaściwego nadzoru nad prawidłowością realizacji inwestycji "[...]".
- 3. art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1 oraz 191 O.p. poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w szczególności brak wykazania okoliczności uzasadniających wyłączenie ze zwolnienia z podatku od nieruchomości przewidzianego w art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l., a także poprzez zaakceptowanie stanu, w którym organ I instancji prezentuje różne stanowiska w postępowaniu dot. ustalenia wymiaru podatku od nieruchomości skarżących, bez przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek wyjaśnień,
- 4. art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z pkt 2 lit. a oraz w zw. z art. 208 § 1 O.p. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy należało uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie.
W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a nadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO i decyzji pierwszoinstancyjnej.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, iż decyzją z [...] organ I instancji ustalił skarżącym wysokość podatku od nieruchomości na 2020 rok w kwocie [...] zł - za nieruchomości położone w J. na działkach nr [...], [...], [...] w obrębie [...] m. J. oraz działce nr [...] w obrębie [...] m. J. (dalej jako: "nieruchomość"). W odwołaniu od ww. decyzji skarżący wnieśli o jej zmianę i zwolnienie od ponoszenia podatku od nieruchomości w zakresie naliczonych opłat za gospodarcze wykorzystywanie części gruntu i zabudowań na tej nieruchomości. Na skutek wydania decyzji przez Prezydenta Miasta J. w sprawie budowy "[...]" i wykonania tej budowy, skarżący zostali pozbawieni dostępu do nieruchomości. Co do zasadności i legalności wydania decyzji dot. "[...]" toczą się odrębne postępowania.
Ponadto został złożony pozew o ochronę służebności gruntowej do Sądu Rejonowego w J. w 2018 roku (sygn. akt [...]). W wyniku opisanych działań inwestora, działka ewidencyjna nr [...] oraz nieruchomość została pozbawiona dojazdu, a skarżący nie mogą z niej korzystać zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w ewidencji gruntów i budynków.
Jak dalej wyjaśnili skarżący, decyzją z [...] organ I instancji uchylił decyzję z [...] wskazując, że po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy organ podatkowy przyjął argumenty przytoczone w odwołaniu i odnosząc je do stanu faktycznego uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości.
Decyzją z dnia [...] ponownie ustalono skarżącym zobowiązanie w podatku od nieruchomości, przy czym decyzja ta nie precyzowała jakich dokładnie nieruchomości dotyczy ustalenie wysokości zobowiązania podatkowego. Podatnicy wnieśli kolejne odwołanie, opisując w nim szczegółowo okoliczności faktyczne związane z niewłaściwym przebiegiem prac w ramach projektu "[...]", co uniemożliwiło stronie korzystanie z nieruchomości. Jak podkreślili, okoliczności te były znane organowi podatkowemu.
W ocenie skarżących wadliwa jest także decyzja organu odwoławczego, albowiem sporna nieruchomość nie powinna być opodatkowana.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l. zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty stanowiące nieużytki, użytki ekologiczne, grunty zadrzewione ł zakrzewione, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Art. 21 ust. 1 u.p.g.k. stanowi, że "podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków I świadczeń oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków"
Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący zgodzili się z tezą, że co do zasady o sposobie kwalifikacji gruntu dla celów podatku od nieruchomości nie tyle decyduje sposób rzeczywistego wykorzystania nieruchomości, ile jej funkcje wskazane w ewidencji gruntów i budynków. Dopóki ewidencja nie zostanie zmieniona w przewidzianym prawem trybie administracyjnym, dane te nie mogą być przez organ w toku postępowania podatkowego samodzielnie korygowane. Ich zdaniem nie znaczy to jednak, że domniemania, z jakich korzysta dokument urzędowy w postaci ewidencji gruntów, nie mogą zostać obalone. Z art. 194 § 3 O.p. wynika bowiem, że możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentom wymienionym w § 1 tego przepisu. Są to bowiem domniemania wzruszalne. Skarżący powołali się w tym zakresie na wyrok WSA Rzeszowie z 5 września 2017 r., sygn. akt SA/Rz 427/17 i wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Bd 435/17.
W ocenie strony skarżącej taka wyjątkowa sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, ponieważ ten sam organ jest właściwy w sprawie kwalifikacji gruntów, jak i w sprawie ustalenia zobowiązania w podatku od nieruchomości, a także ten sam organ, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę "[...]" uniemożliwił skarżącym korzystanie z ich nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem wskazanym w ewidencji gruntów i budynków oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Organ I instancji wydając decyzję w dniu [...] roku zaprzeczył przy tym własnemu stanowisku wyrażonemu w ostatecznej decyzji z [...] wydanej w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości na rok 2020.
Według skarżących, strony są zgodne co do tego, że kwalifikacja nieruchomości jako terenów przemysłowych była nieprawidłowa. Dane określające grunt jako "Ba" w ewidencji gruntów są nieaktualne, albowiem nie odpowiadają istniejącemu na tych gruntach stanowi faktycznemu. Spór sprowadza się jedynie do tego, w jaki sposób dane te należy zmienić. Skoro więc wszelkie informacje dotyczące stanu faktycznego gruntu znane organowi z urzędu, to nie może on przy ustalaniu podatków bezkrytycznie opierać się na danych ujawnionych w ewidencji gruntów - zwłaszcza, że dane te są nieaktualne, a Prezydent Miasta jest tego w pełni świadomy.
Bezzasadnie przyjęło zatem SKO jakoby dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków były bezwzględnie wiążące dla organu podatkowego - również w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie tj., gdy ten sam organ dane te ustala, a jedynie w innym postępowaniu. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest taka sytuacja, w której skarżący byliby obciążeni wszelkimi konsekwencjami związanymi z zakwalifikowaniem nieruchomości jako terenów przemysłowym, przy jednoczesnym faktycznym pozbawieniu ich możliwości korzystania z tych nieruchomości. W tym miejscu strona skarżąca powołała się na wyrok WSA w Gliwicach z 6 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1082/13, który dotyczy sprawy, w której organ ewidencyjny był również jednocześnie organem podatkowym.
Zdaniem strony w sprawie nie było podstaw do ustalenia od nieruchomości skarżących podatku od nieruchomości. Przyjmując odmiennie SKO naruszyło art. 7 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 3 pkt 3 u.p.o.l. w zw. z art. 21 ust. 1 u.p.g.k.
W dalszej części uzasadnienia skargi strona obszernie umotywowała zarzuty naruszenia przepisów postępowania, cytując orzeczenia sądów administracyjnych w tym przedmiocie. Podkreśliła, iż od początku skarżący konsekwentnie podnosili, że przede wszystkim utracili możliwość przemysłowego wykorzystania nieruchomości, o czym organ miał wiedzę z urzędu. Pominięcie tych okoliczności świadczy więc o naruszeniu przez organy wymienionych w skardze przepisów postępowania. Ponadto Prezydent Miasta nie podjął w zasadzie żadnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, odwołując się jedynie do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków - pomimo tego, że sam doprowadził do dezaktualizacji tych danych. Taki sposób postępowania świadczy o tym, że podstawowe zasady postępowania, jak zasada prawdy obiektywnej, a także zasada zaufania sformułowana w art. 121 § 1 O.p. zostały przez organy podatkowe pogwałcone.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podnieść należy, iż na podstawie Zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych instrumentach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374) w niniejszej sprawie Sąd przeprowadził posiedzenie niejawne w składzie 3 sędziów, odstępując od wymaganej prawem rozprawy.
Przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest opodatkowanie nieruchomości, której skarżący są użytkownikami wieczystymi, a konkretnie działki nr [...] położonej w obr. [...] m. J. o pow. [...] m2. Organy podatkowe opodatkowały podatkiem od nieruchomości ww. działkę gruntu oraz budynek o pow. użytkowej [...]m2 - według stawek jak dla gruntów i budynków pozostałych. Jest ona bowiem oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako użytek Ba. Natomiast, zdaniem strony skarżącej sporna nieruchomość winna być zwolniona z opodatkowania, albowiem nie może być przez podatników gospodarczo wykorzystywana i w istocie stanowi nieużytki, czego w pełni świadomy jest Prezydent Miasta J..
W ocenie Sądu rację w tym sporze należy przyznać organom podatkowym.
Kluczowym w sprawie jest wyjaśnienie kwestii związania organów podatkowych rejestrem gruntów i budynków.
Ewidencja gruntów i budynków, stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 u.p.g.k. stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej, opracowań geodezyjno-kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W myśl art. 21 u.p.g.k. podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dane te dotyczą m.in. rodzajów użytków gruntowych, powierzchni gruntów, czyli przedmiotu opodatkowania oraz wskazują na podmiot zobowiązany do zapłaty podatku. Ustalenia organów podatkowych oparte o treść ewidencji gruntów stanowią istotny element określenia podatkowego stanu faktycznego. W wyrokach NSA akcentuje się, iż użyty w ww. przepisie u.p.g.k. zwrot "wymiar podatku" należy interpretować w ten sposób, że przy ustalaniu zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości winny zostać uwzględnione - jak już wyżej wskazano - zarówno elementy przedmiotowe, jak i podmiotowe zawarte w ewidencji gruntów i budynków (por. wyroki z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3226/12 i z 13 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 1116/14).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych i w każdym przypadku, gdy dane zawarte w deklaracji czy informacji złożonej przez podatnika są niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji, rozstrzygające znaczenie dla opodatkowania gruntów mają zapisy wynikające z ewidencji.
Warto także podkreślić, iż art. 1a ust. 3 u.p.o.l., zawierający ustawowe definicje użytych w ustawie określeń wskazuje, że: przez "1) użytki rolne, 2) lasy, 3) nieużytki, 4) użytki ekologiczne, 5) grunty zadrzewione i zakrzewione, 7) grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi oraz grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, 8) grunty pod morskimi wodami wewnętrznymi - rozumie się grunty sklasyfikowane w ten sposób w ewidencji gruntów i budynków". To zaś stanowi dodatkowe potwierdzenie - w odniesieniu do takich nieruchomości - ustawowej zasady określonej w art. 21 u.p.g.k.
Powszechnie przyjmuje się, że dane wynikające z ewidencji, a w szczególności informacje dotyczące funkcji (użytkowego przeznaczenia) zarówno gruntu, jak i budynku (lokalu) mają dla organu podatkowego charakter wiążący i nie mogą być przezeń samodzielnie korygowane w ramach postępowania podatkowego, bez zmiany tych wpisów w ewidencji gruntów (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FPS 1/09 i uchwała 7 sędziów NSA z 18 listopada 2013 r., sygn. akt II FPS 2/13.). W uzasadnieniu uchwały z dnia 18 listopada 2013 r. wskazano, że co do zasady o sposobie kwalifikacji gruntu (budynku), dla celów podatkowych w podatku od nieruchomości, nie tyle decyduje sposób rzeczywistego wykorzystania nieruchomości, ile jej funkcje wskazane w ewidencji gruntów i budynków. Dopóki ewidencja nie zostanie zmieniona w przewidzianym prawem trybie administracyjnym, dane te nie mogą być przez organ w toku postępowania podatkowego samodzielnie zmieniane. Podobnie stanowisko zajął NSA np. w wyroku z 14 lipca 2016 r., sygn. akt II FSK 1300/14 - akcentując, że nie jest możliwe przeprowadzenie w tym zakresie dowodu przeciwko wypisowi z rejestru gruntów.
Zgodzić się przy tym trzeba, że od tej zasady tej istnieją wyjątki. Wskazana reguła bezwzględnego związania danymi ewidencyjnymi, w pewnych przypadkach może zostać w ramach postępowania podatkowego podważona, bez potrzeby zmiany samej ewidencji. Jak wynika z treści powołanych uchwał, organ zobligowany jest do pominięcia informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dopiero wówczas, gdy posłużenie się wyłącznie tymi danymi wiązałoby się z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku (np. możliwe do zastosowania symbole ewidencyjne nie przewidują oznaczenia dla pewnych przedmiotów opodatkowania, wymienionych wprost w ustawie podatkowej).
W ocenie NSA, z uwagi na kryterium mocy wiążącej ewidencji gruntów i budynków dla wymiaru podatku od nieruchomości, zawarte w niej dane można podzielić na dwie kategorie. Pierwszą z nich tworzą dane bezwzględnie wiążące organ podatkowy. Drugą kategorię stanowią natomiast dane o względnej mocy wiążącej, tj. takie, których zgodność z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym może być przy wymiarze podatku weryfikowana, przy zastosowaniu dopuszczalnych instrumentów procesowych (art. 180 § 1 w zw. z art. 194 § 3 O.p.). Do pierwszej grupy zaliczyć można dane ewidencyjne dotyczące przeznaczenia, funkcji, obszaru i granic działek gruntu, a także rodzaju zabudowy i powierzchni użytkowej położonych na tych gruntach budynków. W drugiej grupie znajdą się np. dane dotyczące tych elementów przedmiotowych, które zostały wskazane w ustawie podatkowej (jako podlegające opodatkowaniu bądź nie), a jednocześnie przepisy dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków nie przewidują dla tych kategorii oznaczenia stosownym, skonkretyzowanym symbolem.
W orzecznictwie NSA do tej drugiej grupy zalicza się także dane dotyczące własności nieruchomości, użytkowania wieczystego, czy osoby władającego nieruchomością, bowiem ewidencja gruntów nie może przesądzać o tych elementach, co przekłada się na ustalenie podmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Przykładem sytuacji, w której organ ma obowiązek pominąć dane zawarte we wspomnianej ewidencji, jest wykazanie przez podatnika, w toku postępowania podatkowego prowadzonego w trybie art. 194 § 3 O.p., że wbrew wskazanym w ewidencji gruntów danym dotyczącym właściciela (użytkownika wieczystego), rzeczywisty stan własności (prawa użytkowania wieczystego) został odmiennie uregulowany w księdze wieczystej. Wówczas organy podatkowe muszą okoliczność tę zweryfikować, aby podjąć rozstrzygnięcie odnoszące się do rzeczywistego, tj. ujawnionego w księdze wieczystej właściciela nieruchomości, będącego w rozumieniu przepisów u.p.o.l. podatnikiem.
Taka sytuacja miała m.in. miejsce w powołanym przez stronę wyroku WSA w Gliwicach z 6 maja 2014 r. sygn. akt 1082/13, gdzie Sąd nakazał w sposób prawidłowy ustalić krąg osób będących podatnikami i dopiero później skierować do nich decyzję w przedmiocie wymiaru podatku od nieruchomości (por. także wyroki NSA: z 23 lipca 2015 r., sygn. akt II FSK 1577/13; z 18 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3839/13 oraz z 4 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3935/13).
Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że organy mogą odstąpić od danych z ewidencji gruntów, wówczas gdy na podstawie art. 194 § 3 O.p., dojdą do wniosku, że dane z nich wynikające są zdezaktualizowane a dokumenty, które są obligatoryjną podstawą wpisu do ewidencji gruntów zostały pominięte, pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów. Taką możliwość podważenia wpisów ewidencyjnych na podstawie art. 194 § 3 O.p. należy jednak traktować jako sytuację wyjątkową, zdeterminowaną koniecznością respektowania innych bezwzględnie obowiązujących regulacji prawnych (por. np. wyrok z 9 lipca 2015 r., sygn. II FSK 1457/13).
Warto w tym miejscu odwołać się również do wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 3097/17, w którym Sąd przesądził, że organ podatkowy nie miał prawa dokonywać samodzielnej klasyfikacji funkcji budynku, tj. analizować jego faktycznego wykorzystania, tylko powinien był odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków. Według NSA, informacje ujęte w operacie ewidencyjnym nieruchomości, dotyczące np. powierzchni czy też przeznaczenia gruntu i budynku, wprowadzone do tego rejestru przez właściwego starostę w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów u.p.g.k., wywierają skutki materialnoprawne, mające również wpływ na zawartość danych ewidencji podatkowej nieruchomości (art. 7a ust. 2 u.p.o.l.). Stąd też nie można aprobować (lansowanej w także w niniejszej skardze) tezy, że dane z ewidencji gruntów i budynków mogą być dla potrzeb wymiaru podatku od nieruchomości korygowane w odrębnym postępowaniu przez organ podatkowy, za pomocą każdego dopuszczonego prawem dowodu.
Dopiero zmiana zapisów w ewidencji gruntów i budynków będzie mogła stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania wymiarowego (tak też NSA w wyroku z 12 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1438/17). Zauważyć przy tym trzeba, że jedynym organem uprawnionym do dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków jest starosta. Tym samym, organy podatkowe właściwe w sprawach podatku od nieruchomości (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) nie mają prawa dokonywania zmian w ewidencji.
Podsumowując, ewidencja gruntów i budynków stanowi rejestr publiczny wiążący co do zasady organy podatkowe - oprócz opisanych powyżej wyjątków - a także sądy w zakresie danych w niej formalnie ujawnionych, m.in. przy wymiarze podatków i świadczeń. Natomiast przeprowadzenie przeciwdowodu (zgodnie z art. 194 § 3 O.p) jest dopuszczalne wówczas, gdy przyjęcie zapisów z ewidencji pozostawałoby w sprzeczności z "bezwzględnie obowiązującymi przepisami" lub danymi zawartymi w innych ewidencjach (np. księgach wieczystych). Takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Chcąc zatem podważyć treść zapisów ujętych w ewidencji, zainteresowani powinni byli uruchomić stosowny tryb ich korekty (zmiana, aktualizacja, sprostowanie). Z akt sprawy wnika natomiast, że pomiędzy stronami toczą się spory cywilne dotyczące ww. nieruchomości, a związane z robotami rekultywacyjnymi, które spowodowały m.in. znaczące utrudnienia w realizacji dojazdu i wyjazdu na teren nieruchomości.
Niemniej jednak nie została przez stronę zainicjowana procedura aktualizacyjna. Natomiast kwestia czy podatnicy mogą korzystać ze swojej nieruchomości w sposób wynikający z ewidencji czy też przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego - nie może być rozstrzygana w postępowaniu podatkowym i nie ma wpływu na kwalifikację gruntu dla potrzeb podatku od nieruchomości. Okoliczności podnoszone przez skarżących - przy nie zmienionym oznaczeniu gruntu w ewidencji - nie uzasadniają zastosowania zwolnienia z art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l.
Niewątpliwie też ewidencja gruntów i budynków ma walor dokumentu urzędowego, o jakim mowa w art. 194 § 1 O.p., a więc stanowi ona dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Wprawdzie - jak słusznie zwrócono uwagę w skardze - domniemanie zgodności ze stanem rzeczywistym, przewidziane dla dokumentów urzędowych jest domniemaniem, które może być obalone w postępowaniu podatkowym, o czym stanowi art. 194 § 3 O.p., to jednak nie może to prowadzić do naruszenia/podważenia jednoznacznego nakazu ustawowego o związaniu organu danymi z ewidencji (art. 21 u.p.g.k. i art. 1a ust. 3 u.p.o.l.).
Sąd w pełni podzielił więc przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych, iż dopóki ewidencja nie zostanie zmieniona w przewidzianym prawem trybie administracyjnym, dane te nie mogą być przez organ w toku postępowania podatkowego samodzielnie korygowane - co w szczególności dotyczy danych opisanych wyżej jako "kategoria pierwsza" takich danych (por. także wyrok NSA z 29 maja 2020 r., sygn. akt II FSK 2876/19).
Stwierdzić też należy, że przedstawione powyżej "związanie" (z ww. zastrzeżeniami) organów podatkowych ustanowione w art. 21 u.p.g.k. należy uznać za prawidłowe i celowe - niezasadne byłoby bowiem aby dane z ewidencji - tak istotnej dla porządku prawnego - prowadzonej przez uprawniony (i wyspecjalizowany) organ administracji publicznej miały być podważane (lub samodzielnie ustalane) przez samorządowe organy podatkowe, ustalające/określające wymiar podatków od nieruchomości. Należy też mieć na względzie, że przepis art. 21 u.p.g.k. ma także walor gwarancyjny dla podatnika oznaczający, iż organ podatkowy nie może ustalać zobowiązania podatkowego na podstawie własnych ustaleń niezgodnych z danymi z ewidencji gruntów i budynków, prowadzących do podwyższenia wysokości podatku. Zamierzone było też przez ustawodawcę uwolnienie organów podatkowych od dokonywania ustaleń objętych ewidencją, co usprawnia i przyspiesza postępowanie podatkowe.
W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo więc zastosował zasadę związania danymi z ewidencji gruntów i budynków, nie wystąpiły też zasygnalizowane powyżej sytuacje szczególne nakazujące odstąpienie od tych danych. W tym zakresie strona nie może więc żądać od organu podatkowego, aby z naruszeniem ustawowych, kategorycznych nakazów z art. 21 u.p.g.k. i art. 1a ust. 3 u.p.o.l., stosował zwolnienia podatkowe. Zasadnie też nadmieniono, że podatek od nieruchomości jest podatkiem o charakterze majątkowym, co oznacza, że obowiązek podatkowy powstaje w nim już przez sam fakt posiadania nieruchomości. Dla opodatkowania nie ma znaczenia czy dana nieruchomość stanowi źródło dochodu dla władającego tą nieruchomością.
W świetle powyższego podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za nieuzasadnione. Organ odwoławczy dokonał wykładni przepisów prawa materialnego w sposób niebudzący wątpliwości, trafnie uzasadniając swoje stanowisko. Także i zarzuty dotyczące pogwałcenia przepisów procedury podatkowej takich jak: art. 120, 121, 122, art. 180, art. 187 § 1, art. 191 O.p. nie znajdują oparcia w aktach sprawy. W ocenie Sądu organy podatkowe wypełniły wynikający z art. 122 O.p. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia bowiem nie znalazł podstaw, aby zakwestionować poczynione w toku postępowania ustalenia. Wbrew twierdzeniom skargi, organy zebrały i w sposób wystarczający rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a dokonując oceny zebranego materiału dowodowego nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów.
Ponownie zaakcentować przyjdzie, że związanie organów podatkowych, o którym mowa w art. 21 ust. 1 u.p.g.k. oznacza, że organy podatkowe nie mają kompetencji do ustalania powierzchni gruntu i budynków we własnym zakresie, ani nie mają obowiązku uwzględniać żadnych wniosków dowodowych podatników, którzy w postępowaniu podatkowym kwestionują kwalifikację gruntu ujawnioną w ewidencji. Organy nie dysponują bowiem pełną swobodą w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.
Końcowo nadmienić przyjdzie, że strona skarżąca w piśmie z dnia 24 maja 2021 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 26 maja 2021 r., podtrzymała swoje stanowisko i dotychczasową argumentację. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie ma tutaj zastosowania. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Zawsze jednak związany jest granicami sprawy rozpoznawanej przez organ. Sąd nie może objąć kontrolą sprawy innej niż ta, która była przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 2615/10).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd w składzie orzekającym zastosował się do treści ww. przepisu i ocenił zgodność tej decyzji z prawem procesowym i materialnym, mającym zastosowanie w sprawie. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania, a wobec braku naruszeń prawa o takim ciężarze gatunkowym nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.