Uzasadnienie
Uchwałą nr VIII/168/2015 z dnia 23 lipca 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty Rada Miasta Gliwice działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, dalej jako "u.s.g.") oraz art. 6j ust. 2a i art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej jako "u.u.c.p.g.") w § 1 pkt 1 uchwaliła, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Gliwice powstającymi na zamieszkałych nieruchomościach stanowi iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawek opłat określonych w § 2 tej uchwały.
Pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. P. R. (dalej jako "skarżący") wezwał Radę Miasta Gliwice do usunięcia naruszenia prawa w zakresie w jakim stawkę opłaty ustalono od powierzchni nieruchomości, nie zaś od ilości osób ją zamieszkujących.
Powyższe wezwanie pozostało bezskuteczne.
Pismem z dnia 31 maja16 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą uchwałę zarzucając jej naruszenie jego interesu prawnego polegającego na ustaleniu stawki opłaty od powierzchni nieruchomości, nie zaś liczby osób ją zamieszkujących.
W uzasadnieniu wskazał, że jako właściciel mieszkania o dużej powierzchni i jedyny jej mieszkaniec jest dyskryminowany, albowiem opłata za wywóz odpadów komunalnych jest w jego wypadku wyższa od opłaty jaką ponosi czteroosobowa rodzina, która wytwarza bez wątpienia więcej śmieci.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gliwice wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie. Wskazała, że w jej ocenie skarżący nie wykazał interesu prawnego związanego z wniesieniem skargi, a także nie wywiódł naruszenia tak rozumianego interesu prawnego. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych stwierdziła, że podstawą zaskarżenia uchwały jest naruszenie konkretnie rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i równocześnie jej niezgodność z prawem. Zaskarżona uchwała, w ocenie Rady, nie narusza zaś prawa w zarzucany sposób. Powołując art. 94 zdanie pierwsze Konstytucji, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6j ust. 1 i 2 oraz ust. 6k u.u.c.p.g. stwierdziła, że zaskarżona uchwała w pełni odpowiada upoważnieniu ustawowemu zawartemu w ustawie. Rada Gminy jest bowiem upoważniona do wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym poprzez przyjęcie powierzchni mieszkania jako podstawy do jej wyliczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Przedmiotem niniejszej skargi była uchwała Rady Miejskiej w Gliwicach nr VIII/168/2015 z dnia 23 lipca 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości tej opłaty. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391), określanej w dalszej części również, jako "u.c.p.g."
Badanie przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem obejmuje, oprócz badania spełnienia przesłanek formalnych skargi wynikających z art. 50, 52 i 53 p.p.s.a., także spełnienia warunków materialnoprawnych, w tym wypadku zawartych w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz czy zaskarżony akt wydany został zgodnie z przysługującą organowi kompetencją do jego ustanowienia.
Tego rodzaju akt normatywny, jako akt prawa miejscowego podlega kontroli sądu administracyjnego według kryterium zgodności z prawem na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) określanej dalej, jako "p.p.s.a."
W pierwszej kolejności należało zatem zbadać czy wniesiona skarga spełnia warunki wynikające z art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 4 p.p.s.a., a zatem czy została wniesiona w terminie oraz czy jej wniesienie zostało poprzedzone wezwaniem zaskarżonego organu do usunięcia naruszenia prawa. Podstawą wniesienia takiej skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 dalej zwanej "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu skarga spełnia powyższe wymagania formalne. Bezsporne jest bowiem, że przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną uchwałą oraz że Rada nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie. Termin 60 dni na wniesienie skargi do sądu, licząc od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (5 kwietnia 2016 r.) został zachowany, skoro skarga została wniesiona do Sądu w dniu 3 czerwca 2016 r.
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest pogląd, zgodnie z którym prawo do zaskarżenia uchwał w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje temu, kto wykaże naruszenie konkretnego interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego. Skuteczne wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga zatem wykazania przez skarżącego nie tylko tego, ze posiada interes prawny we wniesieniu skargi, ale też że interes ten został naruszony, oraz wykazanie przy tym naruszenia prawa. Podobnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 4 listopada 2003 r. (SK 30/02. OTK-A 2003 Nr 8, poz. 84), iż dnia 16 września 2008 r. (SK 76/06, OTK-A 2008, Nr 7, poz. 121) wskazując, że podstawą zaskarżenia uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianego interesu lub uprawnienia konkretnego obywatela lub grupy obywateli.
W związku z powyższym uznać należy, że samo naruszenie prawa przez zaskarżony akt, jeśli jednocześnie nie narusza interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi. Skarżący legitymując się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem musi wykazać związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni i realny, a związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków (podobnie wyroki NSA z 4 lutego 2005 r., IOSK 1563/04, z 22 lipca 2008 r., I OSK 277/08, z 6.05. 2010 r., I OSK 208/10).
Jak wynika z wyjaśnień skarżącego, swój interes prawny we wniesieniu skargi wywodzi on z tego, iż jest właścicielem lokalu mieszkalnego, położonego w G., przy ul. [...], zobowiązanym do uiszczania opłaty za wytworzone odpady komunalne. W świetle tego wyjaśnienia nie ulega wątpliwości, że skarżący, jako mieszkaniec wspólnoty i właściciel nieruchomości wytwarzający odpady komunalne jest adresatem przepisów zawartych w kwestionowanej skargą uchwale. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego skarżącego nie jest jednak wystarczające do stwierdzenia nieważności uchwały. Koniecznym warunkiem takiego rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza prawo. W badanej sprawie skarżona uchwała prawa nie narusza.
Jak wynika z treści uchwały będącej przedmiotem niniejszej sprawy została ona podjęta na podstawie art. 6j ust. 2a oraz art. 6k u.c.p.g. Rada Miejska w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały przyjęła, że "Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Gliwice powstającymi na terenie zamieszkałych nieruchomości stanowi iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawek opłat określonych w § 2". W tym ostatnim paragrafie ustalono miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób selektywny i nieselektywny, różnicując ją w zależności od powierzchni lokalu przyjmując najwyższą stawkę dla mieszkań o powierzchni najmniejszej oraz zmniejszającą w odniesieniu do powierzchni ponad 60 m. kw., tworząc cztery kategorie stawek dla mieszkań o powierzchni do 60 m. kw., do 90 m. kw., do 120 m. kw. i powyżej 120 m. kw.
Uchwała została uchwalona w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Przepis art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Oznacza to miedzy innymi, że aktem prawa miejscowego może być wyłącznie materia określona w ustawie zawierającej upoważnienie do podjęcia uchwały.
Zgodnie z art. 6c. u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.
Zgodnie zaś z art. 6h ww. ustawy właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 6j ust. 5 oraz 6k ust. 4 u.c.p.g. Art. 6j ust. 1 stanowi, iż w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:
- 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
- 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
- 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.
Z kolei art. 6k. ust. 1 stanowi, iż rada gminy, w drodze uchwały:
- 1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy;
Zgodnie zaś z ust. 2 rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:
- 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
- 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
- 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2;
- 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
Z kolei ust. 4 art. 6k ustawy stanowi, iż rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat.
Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów art. 6j ust. 2a oraz 6 k u.p.c.g. Jak z powyższego wynika w pełni odpowiada ona upoważnieniom ustawowym, wskazanym w ustawie.
Należy dodać, iż w świetle powołanych wyżej przepisów wprowadzonych ustawą nowelizującą ustawę o czystości i porządku w gminach z dnia 1 lipca 2011 r. (zmienioną ustawą z 25 stycznia 2013 r.) opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publiczno-prawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów. Oznacza to, iż wszystkie podmioty wytwarzające odpady, których obowiązek odbioru i odpowiedniego zagospodarowania obciąża obecnie gminę, zobowiązane są uiszczać na rzecz gminy daninę publiczną, zwaną w ustawie opłatą. Szczegółowe zasady naliczania tej opłaty ustanawiają w drodze aktów prawa miejscowego organy stanowiące gminy, wybierając stosownie do miejscowych uwarunkowań, sposób jej ustalania, spośród wskazanych w ustawie.
Jest to rozwiązanie ustawowe, którego wojewódzki sąd administracyjny kwestionować nie może.
Sąd administracyjny, kontrolując zaskarżoną uchwałę zbadał jej zgodność z ustawą, w oparciu, o którą została wydana. Powyżej wykazano, że Rada Miasta Gliwice nie naruszyła prawa skoro art. 6 k i art. 6 j ust. 2 a upoważnił organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wśród których ustawodawca ujął powierzchnię lokalu mieszkalnego oraz stawkę opłaty ustalonej na podstawie art. 6 k ust. 1 ustawy.
Powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem może być wyrok z dnia 9 lutego 2017 r., o sygn. akt II FSK 3080/16, gdzie stwierdzono, że "Rzecz w tym, że zgodnie z wymienionym uregulowaniem w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., radzie gminy pozostawiony został wybór sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród rozwiązań wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3, przy czym - w świetle art. 6j ust. 2 - gmina może ustalić jedną stawkę za gospodarowanie tymi odpadami od gospodarstwa domowego (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 3936/13.). Oznacza to, że organowi stanowiącemu gminy pozostawiono swobodę, bądź – mówiąc inaczej – wybór jednej z trzech wskazanych alternatywnie przez ustawę możliwości ustalania wysokości opłaty. Każde z tych rozwiązań mieści się w granicach prawa, a opowiedzenie się za jednym z nich jest przejawem realizacji zasady samodzielności gminy, będącej przecież immanentną cechą samorządu terytorialnego".
W świetle powyższego uznać należało, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a to uzasadniło jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a.