Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] maja 2022 r. A.A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy wydaną po wznowieniu postępowania decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] uchylającą decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], a nadto przyznającą A.A. jednolitą płatność obszarową, płatność za zazielenienie, redystrybucyjną, do bydła, a także do krów na rok 2020 w łącznej wysokości 43.805,71 zł oraz kwotę 511,21 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.
Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny:
Po rozpoznaniu wniosku A.A. z dnia [...] maja 2020r. o przyznanie płatności na rok 2020 (zmienionego dnia [...] listopada 2020 r.), decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, uwzględniając współczynnik korygujący, przyznał wnioskodawcy w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2020 rok: jednolitą płatność obszarową (w wysokości 27.303,89 zł), płatność za zazielenienie (18.277,27 zł), płatność redystrybucyjną (4.792,88 zł), płatność do bydła (3.824,06 zł), płatność do krów (5.626,72 zł) oraz kwotę 747,11 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2021 r. Uzasadniając wznowienie postępowania Kierownik wskazał, iż dnia 26 lipca 2021 r. wpłynęły do tego organu dane zaktualizowane na podstawie ortofotomap z roku 2020 dotyczące maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) działek nr [...] dla których stwierdzono obszar kwalifikujący się do płatności inny, aniżeli objęty płatnościami przyznanymi decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Według Kierownika Biura okoliczność ta stanowi podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.).
W dalszej kolejności Kierownik Biura Powiatowego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 5-6, art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2114), a także art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] oraz przyznał stronie - przy zastosowaniu współczynnika korygującego - płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2020 w łącznej wysokości 43.805,71 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej - 14.635,83 zł, płatności za zazielenienie - 14.903,08 zł, płatności redystrybucyjnej - 4.800,67 zł, płatności do bydła - 3.830,27 zł oraz płatności do krów - 5.635,86 zł. Ponadto Kierownik przyznał A.A. kwotę 511,21 zł tytułem zwrotu dyscypliny finansowej.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z pozyskaniem w dniu 26 lipca 2021 r. zaktualizowanych - w oparciu o ortofotomapy z roku 2020 - danych opisujących stan faktyczny deklarowanych przez wnioskodawcę do płatności działek, istniejący i nieznany organowi w dniu wydania decyzji, wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Na podstawie tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
W rezultacie kontroli administracyjnej wniosku, przeprowadzonej przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią, monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 549 ze zm.), Kierownik stwierdził, że powierzchnia do której przyznano A.A. płatności jest większa od maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO), do którego płatność może zostać przyznana. Według bowiem nowej ortofotomapy na deklarowanych do płatności działkach widoczne są obszary nieużytkowane rolniczo, do których decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. przyznano stronie płatność, mimo iż obszar ten nie kwalifikował się do jej przyznania. Wynikające ze zmiany pola zagospodarowania zmniejszenie nie zostało z kolei uwzględnione w złożonym wniosku.
Organ przedstawił w dalszej kolejności szczegółowo powierzchnię działek kwalifikowaną do poszczególnych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zestawiając przy tym powierzchnię deklarowaną we wniosku z powierzchnię stwierdzoną na podstawie nowej ortofotomapy. Pomiary powierzchni MKO odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo wykonane zostały przez Kierownika w oparciu o dostępne w systemie informatycznym Agencji zdjęcia działek. Organ powołał się również na wyniki oględzin działek referencyjnych o nr [...] przeprowadzonych w dniach od [...] do [...] listopada 2021 roku, w trakcie których, przy zastosowaniu techniki pomiaru powierzchni GNSS, dokonano weryfikacji powierzchni MKO. Jako podstawę do zrewidowania powierzchni uprawnionej do poszczególnych płatności Kierownik wskazał:
- 1) dla jednolitej płatności obszarowej - art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 z późn. zm.), na mocy którego w przypadku różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekraczającą 3% lub 2 ha, pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5 krotność stwierdzonej różnicy,
- 2) dla płatności za zazielenienie - art. 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, na mocy którego, w przypadku, gdy obszar zgłoszony do jednolitej płatności obszarowej przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności za zazielenienie stosuje się obszar zatwierdzony.
Zmniejszeniu nie uległa z kolei powierzchnia kwalifikowana do płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), która przyznawana jest do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej, jednak nie większej niż 30 ha, z pomniejszeniem o 3 ha. Zmiany w zakresie maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek wnioskodawcy nie miały nadto wpływu na przyznawane - w zależności od ilości sztuk posiadanych zwierząt - płatności do bydła oraz płatności do krów.
Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. A.A. odwołał się od decyzji Kierownika z dnia [...] grudnia 2021 r. negując możliwość określenia sposobu użytkowania przez niego w roku 2020 działek o nr [...] w rezultacie oględzin przeprowadzonych w listopadzie roku kolejnego. Podniósł, iż z powodu braku powiadomienia o terminie oględzin, nie brał w nich udziału. Wyjaśnił nadto, że powierzchnie wyłączone z programów "były i są nadal pastwiskami trwałymi i spełniają warunki konieczne dla swojej kwalifikacji", zaś zadrzewienia nie przekraczają dopuszczalnej ilości 100 sztuk na hektar i nie utrudniają pastwiskowego wykorzystywania tychże działek.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...], w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 kpa w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm.), art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2114 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1-3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.
Organ odwoławczy uznał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nowymi dowodami nieznanymi organowi I instancji są ustalone w oparciu o nowe ortofotomapy zaktualizowane dane referencyjne dotyczące położonych w gminie [...] działek nr [...] oraz działki nr [...], a także zaktualizowane - w oparciu o wyniki bezpośredniej wizytacji terenowej przeprowadzonej w listopadzie 2021 roku - dane referencyjne dotyczące działek o nr [...]. Dane te wpłynęły do Kierownika Biura Powiatowego po wydaniu przez tenże organ decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r., zaś ich analiza prowadzi do konkluzji, że stan faktyczny istniejący w roku 2020 jest inny, aniżeli przyjęty za podstawę wydania decyzji o przyznaniu A.A. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Z ortofotomap sporządzonych w roku, którego dotyczy wniosek oraz z wyników bezpośredniej wizji w terenie wynika, że obszar kwalifikujący się do płatności w zakresie obejmującym ww. działki jest mniejszy, niż zakwalifikowany w uchylonej decyzji.
Odnosząc się do wykluczenia z płatności części obszarów działek o nr [...], obejmujących łącznie powierzchnię 10,28 ha (bez uwzględnienia wykluczeń niekwestionowanych przez wnioskodawcę), organ II instancji przedstawił wyniki czynności kontrolnych prowadzonych na tychże działkach w dniach [...] listopad 2021 r., w rezultacie których na działkach ewid. o nr [...] (z zadeklarowaną we wniosku powierzchnią do objęcia płatnością - 7,23 ha) oraz o nr [...] (powierzchnia deklarowana
- - 1,03 ha) stwierdzono wyłącznie nieużytki, skutkujące uznaniem zmierzonej w granicach tych działek powierzchni MKO na poziomie 0,00 ha, zaś na działce ewid. nr [...] (powierzchnia deklarowana - 13,27 ha) stwierdzono pominięte we wniosku obszary nieużytkowane rolniczo, których uwzględnienie skutkowało ustaleniem właściwego MKO na poziomie 11,25 ha. Organ odwoławczy podkreślił, iż z dokumentacji fotograficznej z kontroli wynika, że całe obszary działek nr [...], a także części działki nr [...], na których występują wieloletnie drzewa, uznać należy - z uwagi na zalesienia, zakrzaczenia, roślinność chwastową (przekwitniętą, także zeschniętą, w stanie wegetatywnym) - za obszary, na których strona nie prowadziła działalności rolniczej w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c w zw. z art. 32 ust. 2 lit. a i ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 z późn. zm.).
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR potwierdził także w dalszej kolejności prawidłowość dokonanych przez organ I instancji, na podstawie nowych ortofotomap, wykluczeń obejmujących działki o nr ewid. [...] (zawyżenie powierzchni kwalifikującej się do płatności o 0,29 ha), nr [...] (zawyżenie o 0,06 ha), nr [...] (zawyżenie o 0,03 ha), nr [...] (pięć ostatnich z zawyżeniem o 0,02 ha).
Organ II instancji odnosząc się do sformułowanej w odwołaniu argumentacji, wskazał, iż niewystarczające jest powoływanie się na dopuszczalne zadrzewienie działek, bowiem stan skontrolowanych gruntów wskazuje na niezachowanie minimalnych wymogów przewidzianych w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.), pozwalających na przyjęcie, iż na wykluczonych częściach działek nr [...] była prowadzona działalność rolnicza. Dyrektor przypomniał, że obecność drzew nie stanowiła jedynej przyczyny ich wykluczenia, bowiem występujące na działkach "regularnie" zachwaszczenie potwierdziło, że nie był na nich również prowadzony deklarowany przez odwołującego się wypas.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.
na decyzję organu odwoławczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. A.A. sformułował zarzuty naruszenia - przytoczonych przez Sąd już powyżej - przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji.
Motywując swą skargę A.A. wskazał, iż brak jest dowodów wskazujących na sposób użytkowania przez niego spornych gruntów w roku 2020. Sposób ten nie wynika bowiem z ortofotomap sporządzonych w roku 2020, na podstawie których można stwierdzić wyłącznie orientacyjne wielkości zadrzewienia. Z kolei wyniki przeprowadzonej w listopadzie roku kolejnego kontroli w terenie nie mogą świadczyć o sposobie i jakości użytkowania gruntów w roku poprzednim, jeśli zważy się, że ślady po użytkowaniu pastwiskowym ulegają zatarciu. Skarżący podkreślił, że wielkość zadrzewienia stwierdzona orientacyjnie w oparciu o ortofotomapy nie przekracza dopuszczalnych 100 sztuk na hektar pastwiska.
W konkluzji skargi A.A. nie zgodził się na uwzględnianie w sprawie wniosków z przeprowadzonej w listopadzie 2021 roku kontroli i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wskazać należy, iż stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
- - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] stanowiła, zgodnie z treścią postanowienia tego organu z dnia [...] listopada 2021 r., przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez którą organ rozumiał ujawnienie się w dniu 26 lipca 2021 r. nowego dowodu w postaci ortofotomap z roku 2020, na podstawie których zaktualizowane zostały dane dotyczące maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) działek o nr: [...], wskazujące na odmienny - od uwzględnionego we wniosku A.A.- obszar kwalifikujący się do objęcia płatnościami w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2020 rok.
Celem wprowadzenia przypomnieć w tym miejscu należy, iż przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa ziszcza się na skutek wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który tę decyzję wydał. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera z kolei organowi drogę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa), zaś w zależności od rezultatu tego postępowania organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw z art. 145 § 1, art. 145a-145b kpa (art. 151 § 1 pkt 1 kpa), bądź - w przypadku ich stwierdzenia, co miało miejsce w niniejszej sprawie - uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa).
Dokonana przez tutejszy Sąd kontrola przeprowadzonego przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w trybie wznowienia, postępowania wykazała, iż nie zostało dowiedzione przez orzekające w sprawie organy istnienie przywołanej przesłanki wznowienia, a nadto, iż w postępowaniu tym w sposób nieuprawniony przedmiotem oceny organów stały się okoliczności niewykazane uprzednio w postanowieniu o wznowieniu postępowania.
Odnosząc się do pierwszego ze stwierdzonych naruszeń zauważyć trzeba, iż ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie z wniosku A.A. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 poprzedzona została, co podniósł organ w jej uzasadnieniu, kontrolą administracyjną, w trakcie której na podstawie zdjęć obszarów ujętych we wniosku działek "dostępnych w systemie informatycznym ARiMR" organ dokonał pomiaru powierzchni MKO. Formułując w dalszej kolejności podstawę do wznowienia postępowania w sprawie nią zakończoną, Kierownik w postanowieniu o wznowieniu postępowania powołał się na ujawnienie w dniu 26 lipca 2021 r. ortofotomap z roku 2020. Dokonując z kolei we wznowionym postępowaniu oceny zaistnienia podstawy wznowienia, zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w decyzji organu odwoławczego nie podjęto skutecznej próby wykazania, iż dowód ten może korzystać na gruncie niniejszej sprawy z przymiotu "nieznanego" organowi w momencie wydawania decyzji ostatecznej.
Za próbę taką nie można bowiem uznać bardzo ogólnikowego stwierdzenia organu odwoławczego sformułowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w dniu 26 lipca 2021 r. Kierownik pozyskał zaktualizowane dane referencyjne dotyczące działek deklarowanych do płatności, ustalone w oparciu o ortofotomapy uzyskane ze zdjęć satelitarnych wykonanych w roku 2020. Z tej enigmatycznej informacji wynika wyłącznie, że nowy dowód w sprawie w postaci ortofotomapy sporządzony został w roku 2020, a zatem istniał przed wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r., brak jest natomiast informacji pozwalających na przyjęcie nieświadomości organu co do jego istnienia w momencie wydawania tejże decyzji, brak jest też dowodów pozwalających takie wnioski wyprowadzić. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie, jak i z motywów decyzji organów obu instancji nie wynika bowiem w oparciu o jakie mapy organ dokonał pomiaru powierzchni MKO wykazanych w decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2021 r., w jakich okolicznościach Kierownik Biura Powiatowego wszedł w posiadanie nowych ortofotomap, kiedy zdjęcia wykonane w roku 2020 zostały zaimplementowane do systemu informatycznego Agencji, jak również, czy w trybie zwykłych czynności związanych z rozpatrywaniem wniosku A.A. w styczniu 2021 roku organ I instancji miał możliwość powzięcia wiedzy o nowych ortofotomapach (brak wskazania przyczyn uniemożliwiających skorzystanie przez organ z tego dowodu).
O konieczności wykazywania w powyższy sposób przez organy zaistnienia tejże przesłanki wypowiadało się już wielokrotnie ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Opolu z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Op 530/19, w Gdańsku z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 294/21, we Wrocławiu z dnia 26 maja 2022r., sygn. akt III SA/Wr 178/21), które podziela również Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.
Podkreślić dalej trzeba, że wiedza o tym kiedy organ I instancji uzyskał faktyczny wgląd do danych wynikających z dostępnych w systemie Agencji ortofotomap bazujących na zdjęciach satelitarnych lub lotniczych wykonanych w roku 2020, a w konsekwencji do wywodzonej z tychże map informacji o powierzchni MKO działek wnioskodawcy, może mieć zdecydowany, istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, jeśli zważy się, że dla zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa niezbędne jest, by okoliczność, tudzież dowód nieznane organowi administracji publicznej w momencie podejmowania decyzji, nie wynikały z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 946/14).
A contrario uznać trzeba, że okoliczności, czy dowody w takich materiałach zawarte
- - mimo braku o nich wiedzy - nie mogą korzystać z przymiotu nieznanych organowi (nowych dla organu) i nie mogą stanowić o ziszczeniu się w sprawie podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma także zgody dla zapatrywania, iż zawinione powody braku wiedzy o okolicznościach faktycznych lub dowodach w dniu wydania decyzji, umożliwiają ich późniejsze wykorzystywanie w trybie wznowieniowym. Uwzględnia się bowiem, że organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, mimo wyposażenia przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, mogłyby - w razie oczywiście zawinionego braku wykorzystania ich w postępowaniu administracyjnym (jak choćby przy braku sprawdzenia co się w rzeczonej bazie teleinformatycznej znajduje) - zawsze zasłaniać się prawem do wznowienia postępowania, motywowanego wyjściem na jaw nowych okoliczności, nieznanych im w chwili wydawania decyzji. Takie wnioskowanie zakłócałoby stabilność decyzji administracyjnych i w sposób nieuprawniony modyfikowało ciężar dowodowy spoczywający na organach.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na podobieństwo - w sferze jego wykorzystania - stosowanego w procesie kontroli wniosków o płatność systemu teleinformatycznego Agencji do innych rejestrów państwowych, jak choćby KRS, czy ksiąg wieczystych i podkreśla się ciążący każdorazowo na organach obowiązek jego wykorzystywania w procesie decyzyjnym (por. wyrok z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 595/14).
Odnosząc się do kolejnego ze stwierdzonych w sprawie naruszeń zauważyć trzeba, iż sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu decyzji ją poprzedzającej wnioski wykraczały zdecydowanie poza przedstawioną w postanowieniu Kierownika z dnia [...] listopada 2021 r. - jako asumpt do wznowienia postępowania - podstawę, o której winny rozstrzygać organy obu instancji, a dotyczącą uzyskania w oparciu o nowe dowody - ortofotomapy zaktualizowanych danych o maksymalnym obszarze kwalifikowanym działek ujętych we wniosku A.A. z dnia [...] maja 2020 r.
Podkreślenia wymaga, że obszerna część rozważań organu odwoławczego odnosiła się do wyników z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy przez pracowników Biura Powiatowego Agencji w dniach [...] listopad 2021 r. Wyniki z tejże kontroli zostały uznane przez organ II instancji za nowy "dowód" świadczący, obok ortofotomap, o spełnieniu się w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Tymczasem w treści postanowienia o wznowieniu postępowania, wydanym już po zakończeniu kontroli, brak jest odniesienia się do ustalonego w jej rezultacie stanu faktycznego skontrolowanych działek, kwalifikującego się do nowych okoliczności faktycznych, o których stanowi ustawodawca w tymże przepisie.
Pamiętać należy, iż wznawiając postępowanie z urzędu w oparciu o sprecyzowaną w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 kpa przesłankę wznowienia, organ - poza wskazaniem przesłanki - precyzuje także dowody lub okoliczności faktyczne potwierdzające jej zaistnienie. Treść postanowienia determinuje w dalszej kolejności zakres prowadzonego w jego następstwie postępowania, zaś ustalenia przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu zwykłym mogą być przedmiotem ewentualnej zmiany w trybie nadzwyczajnym jedynie w zakresie, który został określony w postanowieniu wznawiającym postępowanie. Tylko bowiem w obrębie nowych dowodów lub nowych okoliczności faktycznych wskazanych w postanowieniu o wznowieniu postępowania organ może rozpoznać sprawę zakończoną decyzją ostateczną.
Tutejszy Sąd podziela pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym odnosząc się do granic rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania, ograniczonych dyspozycją przywołanego wcześniej przepisu art. 149 § 2 kpa do dokonania ustaleń w zakresie przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy, wskazuje się, iż rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania nie prowadzi do jej rozpoznania w całości i winno być ograniczone do wymogu zbadania, jaki wpływ na wynik sprawy ma stwierdzona przesłanka wznowienia, w granicach zakreślonych stwierdzonymi w postanowieniu podstawami wznowienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 487/11, z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2448/12, z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I GSK 1070/15, z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2750/17).
Jeżeli zatem, tak jak w rozpoznawanej sprawie, postępowanie zostało wznowione z powodu ujawnienia nowych, nieznanych dowodów w postaci ortofotomap z roku 2020, to rozstrzygnięcie sprawy - w przypadku potwierdzenia podstawy wznowienia - odbywać by się mogło jedynie w granicach tej przesłanki i przy uwzględnieniu jej wpływu na wynik sprawy. Niedopuszczalne było natomiast podważanie ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonanej uprzednio w decyzji ostatecznej w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli, jeżeli podstawa wznowienia nie powoływała się na ustalenia w jej trakcie poczynione.
W konkluzji rozważań uznać trzeba, iż stwierdzone powyżej zaniechanie przeprowadzenia przez orzekające w sprawie organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postępowania wyjaśniającego pozwalającego na uznanie spełnienia w sprawie przywołanej w postanowieniu przyczyny wznowienia, świadczy o naruszeniu przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, normujących obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w oparciu o zebrany przez organ (w sposób wyczerpujący) pełny materiał dowodowy, a nadto - statuującego obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej
- - przepisu art. 8 Kodeksu. O naruszeniu przepisu art. 149 § 2 kpa świadczy w kolei wykroczenie poza przedstawioną w postanowieniu Kierownika z dnia [...] listopada 2021 r. podstawę wznowienia postępowania.
Naruszenia te miały niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, bowiem uznanie ziszczenia się w sprawie określonej w postanowieniu o wznowieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa i rozstrzygnięcie na jej podstawie o istocie sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa miało zdecydowanie przedwczesny charakter.
Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi postępowanie w celu oceny zaistnienia przyczyny wznowienia, uzupełniając w tym celu także zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kierunku wskazanym przez Sąd, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym orzeczeniu. Wynik dokonanej oceny rzutować będzie na treść przyszłego rozstrzygnięcia sprawy.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zawarte w pkt 2 sentencji wyroku znajduje oparcie w treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz skarżącego kwoty 680 zł złożyły się: wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł (§ 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 535), a także wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).