Uzasadnienie
Decyzją z [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Zakład) utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] nr [...] w zakresie punktu I. Organ wyjaśnił, że Zakład decyzją z [...] NR[...]:
- - odmówił A. G. umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 55.487,85 zł - wskazując, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 3 u.s.u.s.;
- - umorzył należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 53.890,49 zł. na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365).
Zakład uznał, że w decyzji z 10 grudnia 2019 r., prawidłowo stwierdzono, że należności figurujące na koncie A. G. jako płatnika składek są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu.
Następnie ZUS przedstawił przebieg związany z wymianą korespondencji pomiędzy stroną odwołującą, a organem.
Przechodząc do merytorycznej oceny odwołania wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 z zastrzeżeniem art. 30 u.s.u.s. należności z tytułu składek (w tym składki, odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przypadki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ww. ustawy, których treść organ przytoczył. Zakład podkreślił, że wskazane przypadki w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. stanowią zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Oznacza to jednak tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia (uchwała Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r. sygn. akt II UZP 6/04).
Zakład wskazał, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. - nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowania upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym oraz nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym.
Następnie organ wyjaśnił, że nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. - pomimo, że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej nie zachodzi przesłanka braku majątku, ponieważ, albowiem strona pobiera świadczenie emerytalne w miesięcznej wysokości 1.200 zł brutto. Ze świadczenia realizowane są potrącenia na rzecz Komornika Sądowego J.K. w kwocie 146,19 zł. Wskazał, że do wypłaty pozostaje 1.608,72 zł netto (w tym świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 229,91 zł i świadczenie uzupełniające w kwocie 500 zł). A. G. jest właścicielem we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej działki zabudowanej o pow. 0,07 ha, położonej w k., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Organ wskazał, że nie wystąpiło również kryterium braku następców prawnych.
Następnie wyraził ocenę, że przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wnosi strona przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. W odniesieniu do przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. uznał, że również ona nie zachodzi. W związku ze stwierdzeniem braku składników majątkowych, do których można było skutecznie skierować egzekucję Komornik Sądowy Pan J.K. pismami z 16 sierpnia 2011 r. i 11 sierpnia 2017 r, zawiadomił o bezskutecznej egzekucji prowadzonej do należności z tytułu składek.
Następnie postanowieniami z 18 października 2011 r. i z 23 listopada 2017 r. umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne w związku z brakiem możliwości uzyskania kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. Nadto organ w odniesieniu do przedmiotowej przesłanki wyjaśnił, że Komornik Sądowy umarzał postępowania egzekucyjne prowadzone z wniosku ZUS tylko w zakresie wskazanym przez wierzyciela. Ponadto, ze względu na wysokość świadczenia emerytalnego sytuacja A. G. uległa poprawie. Wobec strony jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Komornika Sądowego J. K. a z świadczenia emerytalnego A. G. w miesięcznej kwocie 146,19 zł. Ponadto jest ona właścicielem nieruchomości, a należności z tytułu składek zabezpieczone są wpisem do hipoteki. Podkreślił, że aktualnie Komornik Sądowy bądź Naczelnik Urzędu Skarbowego nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.
Następnie Zakład podkreślił, że przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. również nie zachodzi, albowiem nie można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ A. G. pobiera świadczenie emerytalne, z którego Komornik Sądowy prowadzi skuteczną egzekucję. Nadto należności z tytułu składek zabezpieczone są wpisem do hipoteki oraz są spłacane w układzie ratalnym, na podstawie umowy z 30 stycznia 2020 r.
W związku z powyższym nie zachodzą wobec A. G. przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.
Zdaniem organu w niniejszej sprawie zgromadzono wystarczający materiał dowodowy, a następnie dokonano subsumpcji, która stała się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia w zgodzie z art. 7, art. 77, art. 80 oraz 107 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji z 26 marca 2020 r. zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- - art. 28 ust. 2 i 3 z zastrzeżeniem art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r., poz. 300 z zm.) -,,u.s.u.s." - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, czego konsekwencją była błędna odmowa umorzenia odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenia zdrowotne i społeczne za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek, pomimo iż prawidłowa wykładania jego przepisu daje podstawy do umorzenia odsetek za zwłokę również pomimo braku ich całkowitej nieściągalności;
- - art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności ż tytułu Składek na ubezpieczenia Społeczne (DZ.U.2003 r., 141,1365) –,,rozporządzenie" - przez jego niezastosowanie, przy prawidłowo ustalonym w decyzji nr 2523/2019 stanie faktycznym, z którego wynikało, że znajduje się w trudnym położeniu życiowym i zasadne jest umorzenie należności pomimo braku ich całkowitego nieściągalności.
- 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z zm.) –,,K.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności nieuwzględnienie w materiale dowodowym dokumentów zebranych przeze ZUS w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji nr [...] oraz dokumentów znanych ZUS z urzędu w postaci pisma ZUS z dnia 23 stycznia 2020 r., umowy nr [...] z dnia 30 stycznia 2020 roku o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek oraz wniosku ZUS z dnia 5 lutego 2020 roku o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ w treści decyzji w żaden sposób nie odniósł się do materiałów i dokumentów zebranych przeze ZUS w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji nr [...] oraz dokumentów znanych ZUS z urzędu w postaci pisma ZUS z dnia 23 stycznia 2020 r., umowy nr [...] z dnia 30 stycznia 2020 roku o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek oraz wniosku ZUS z dnia 5 lutego 2020 roku o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego.
Zdaniem skarżącej organ błędnie przyjął, że przepis art. 30 u.s.u.s., zgodnie z którym do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28, odnosi się do wszelkich należności z tytułu składek, czego konsekwencją było błędne ustalenie, że nie zachodzą podstawy do umorzenia odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenia zdrowotne i społeczne za pracowników. Nawet wtedy, gdy umorzenie samych składek jest niedopuszczalne, możliwe jest, gdy zachodzą warunki umorzenia wymienione w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, umorzenie innych zaległości z tytułu składek (pow. wyrok NSA z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt IIGSK 322/08, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., U GSK 679/08, LEX nr 484061).
W ocenie skarżącej konsekwencją dokonania błędnej wykładni przepisów prawa było niezastosowanie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia, przy prawidłowo ustalonym w decyzji nr [...] stanie faktycznym, z którego wynikało, że znajduj się w trudnym położeniu życiowym i zasadne jest umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, a tym samym istnienia podstaw do umorzenia należności towarzyszących w tym wypadku odsetek za zwłokę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325) - "P.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem analiza procesu decyzyjnego organu wskazuje, że narusza on przepisy prawa.
W pierwszej kolejności należy doprecyzować istotę sporu i przedmiot rozpoznawanej sprawy, które to kwestie mają decydujący wpływ na jej wynik. Skarżąca korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 127 § 3 K.p.a. po doręczeniu jej decyzji ZUS z [...]., wniosła skutecznie środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym wniosku, który wpłynął do ZUS 20 grudnia 2019 r., skarżąca jednoznacznie określiła granice przedmiotowe sprawy, oświadczając, że dotyczy ustępu I wydanej decyzji, w zakresie w jakim ZUS odmówił jej umorzenia należności,,towarzyszących" składkom za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (odsetki za zwłokę). Zdaniem odwołującej, z materiału dowodowego w sprawie wynikało, że zachodzą okoliczności o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia, do umorzenia jej odsetek za zwłokę od wskazanych składek.
W związku z powyższym, należało ocenić czy zaskarżona decyzja została wydana w granicach sprawy. Należy zauważyć, że przedmiotem postępowania w ponownym rozpoznawaniu sprawy była jedynie kwestia dotycząca umorzenia należności,,towarzyszących" składkom za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (odsetki za zwłokę), co do których w pkt 1 a, b, c - organ odmówił umorzenia na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Skoro ZUS zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję z 10 grudnia 2019 r. w zakresie punktu I, to oznacza, że przedmiotem swojego rozstrzygnięcia objął również niezaskarżoną odmowę umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i należności na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Oznacza to, że ZUS rozstrzygnął niniejszą sprawę z przekroczeniem jej przedmiotowych granic.
Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a.:,,Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji".
Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest decyzją oczywiście wadliwą i winna zostać usunięta z obrotu prawnego. Wadliwe jest również rozpatrzenie takiego wniosku od części decyzji, co do której wniosek nie został wniesiony - jeżeli charakter rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego pozwala na wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji obejmującej tylko tę część rozstrzygnięcia, co do której wniesiono wniosek. Tak właśnie jest w analizowanej sprawie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy mógł zostać rozpatrzony wyłącznie co do zaskarżonego punktu 1 pkt a-c decyzji z 10 grudnia 2019 r. odmawiającej odrębnie umorzenia odsetek za zwłokę od składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 decyzji w kwestionowanym zakresie ma niewątpliwie odrębny charakter i nie wystąpiły jakiekolwiek przeszkody w zawężeniu postępowania odwoławczego jedynie do zaskarżonego punktu 1 a-c decyzji dotyczącego odsetek za zwłokę zgodnie z wyartykułowaną jednoznacznie wolą strony.
Orzekając odwoławczo co do całości rozstrzygnięcia zamieszczonego w punkcie 1 decyzji z dnia 10 grudnia 2019 r. ZUS naruszył wskazany art. 127 § 3 K.p.a. w związku z art. 16 § 1 tej ustawy, który to przepis prawny ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Mając na uwadze okoliczności sprawy, w tym bezsporny fakt złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pkt 1 obejmującego odmowę umorzenia odsetek za zwłokę, Sąd zakwalifikował dostrzeżoną wadliwość jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS będzie obowiązane ograniczyć rozpatrzenie sprawy do tej jej części, która została objęta wnioskiem strony, a więc do rozstrzygnięcia o odsetkach za zwłokę. Rozstrzygnięcie zawarte w tym punkcie decyzji co do odmowy umorzenia składek ma charakter ostateczny. Dopiero w prawidłowo prowadzonym pod względem przedmiotowym postępowaniu, organ rozstrzygnie w oparciu o właściwe przepisy u.s.u.s. sprawę umorzenia odsetek za zwłokę od składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.