Uzasadnienie
Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (Dyrektor) decyzją z 8 października 2020 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O.Ś. (Kierownik) z 1 czerwca 2020 r. nr (...) ustalającą Z.T. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 6.994,41 zł.
Dyrektor wyjaśnił, że decyzją z 6 grudnia 2018 r. nr (...) Kierownik na podstawie wniosku złożonego 14 maja 2018 r. przyznał Z.T. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, na które składały się kwoty: 7 702,39 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, 5 169,37 zł z tytułu płatność za zazielenienie, 2 455,24 zł z tytułu płatności redystrybucyjnej oraz 92,63 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Decyzja stała się ostateczna z dniem 27 grudnia 2018 r.
Kierownik wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania tych płatności. Następnie decyzją z 10 lutego 2020 r. nr (...) uchylił decyzję dotychczasową z 6 grudnia 2018 r. oraz przyznał Z.T. jednolitą płatność obszarową w wysokości 3.469,18 zł, płatność za zazielenienie w wysokości 4.052,57 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 810,84 zł. Decyzja została doręczona stronie w dniu 14 lutego 2020 r.
Następnie Kierownik wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych za 2018 r. W jego wyniku decyzją z 1 czerwca 2020 r. Nr (...), Kierownik ustalił Z.T. kwotę nienależenie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2018, w wysokości 6.994,41 zł.
W dniu 19 czerwca 2020 r. (data stempla pocztowego) do Biura Powiatowego ARiMR w O.Ś. wpłynęło odwołanie Z.T. Dyrektor zawiadomieniem z 3 sierpnia 2020 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. 15 października 2020 r. Zawiadomienie zostało doręczone 6 sierpnia 2020 r. Z.T. w terminie miesiąca od otrzymania zawiadomienia o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy nie złożyła uzupełnienia odwołania.
Dyrektor wyjaśnił, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 201 ze zm.), dalej:,,ustawy o Agencji", jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje wtedy, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego.
W przedmiotowej sprawie Z.T. wnioskowała o przyznanie płatności na rok 2018 świadoma, że część zadeklarowanych przez nią gruntów nie kwalifikuje się do płatności. Decyzja z 6 grudnia 2018 r. przyznająca stronie płatności na rok 2018 została wyeliminowana. W związku z uchyleniem tej decyzji oraz przyznaniem stronie płatności na rok 2018 w tym jednolitej płatności obszarowej w wysokości 3.469,18 zł, płatności za zazielenienie w wysokości 4.052,57 zł oraz płatności redystrybucyjnej w wysokości 810,84 zł, powstała kwota nienależnie pobranych płatności za rok 2018 w łącznej wysokości 6994,41 zł. W takim przypadku zadaniem organu ustalającego kwotę nienależnie pobranych płatności nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty do zwrotu za rok 2018 stanowi bowiem postępowanie odrębne od postępowań w przedmiocie przyznania płatności.
Niniejsze postępowanie ma charakter odrębny i wynika z ostatecznej decyzji w sprawie przyznania płatności i strona nie może skutecznie podnosić zarzutów dotyczących ww. postępowania. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z 10 lutego 2020 r., stanowiło podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Organ wyjaśnił, że w sprawie nie minął jeszcze czteroletni okres przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. ze zm.), dalej: rozporządzenia nr 2988/95. Za dzień dopuszczenia się nieprawidłowości w przedmiotowej sprawie należy uznać dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności, tj. 14 maja 2018 r. Upływ terminu przedawnienia mógłby nastąpić najwcześniej w dniu 14 maja 2022 r. i został on przerwany postanowieniem o wznowieniu postępowania i ponownie zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Ustalenie kwoty do zwrotu za rok 2018 jest więc w pełni zasadne.
Z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja o ustaleniu rolnikowi kwoty nienależnie pobranych płatności została doręczona stronie 21 listopada 2019 r. - zatem w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności (14 grudnia 2018 r.), wyklucza to możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności określonego w art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014 r., str. 69), dalej: rozporządzenia nr 809/2014.
Ponadto, płatności przyznane stronie nienależnie decyzją kierownika z 6 grudnia 2018 r. nie stanowiły pomyłki Agencji. Organ przyznając stronie płatności za rok 2018 ww. decyzją nie był w posiadaniu informacji, że strona nie prowadzi działalności rolniczej na części gruntów zadeklarowanych do płatności oraz działał w zaufaniu do rolnika i jego deklaracji z wniosków.
Na kwotę nienależnie pobranych płatności złożyły się kwoty: 4233,21 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, 1116,80 zł z tytułu płatności za zazielenienie oraz w wysokości 1644,40 zł z tytułu płatności redystrybucyjnej. W odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą zatem przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Kwoty ww. płatności przekraczają kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursów euro, ustalonych zgodnie z art. 106 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 352/78, (WE) Nr 165/94, (WE) Nr 2799/98, (WE) Nr 814/2000, (WE) Nr 1290/2005 i (WE) Nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 547), dalej rozporządzenia nr 1306/2013.
Tym samym nie zaszły przesłanki uzasadniające w tym przypadku odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, o czym mowa w art. 49 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. W odniesieniu do kwoty płatności z tytułu płatności redystrybucyjnej zaszły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalania kwot nienależnie pobranych płatności.
Na powyższą decyzję Z.T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wnosząc o uchylenie decyzji Dyrektora oraz poprzedzającej ją decyzji kierownika i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżąca zarzuciła:
- 1) naruszenie 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 ust 2 ustawy o Agencji - poprzez brak wydania postanowienia o zawieszeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy aktualnie nie zostało prawomocnie rozstrzygnięte zagadnienie wstępne w postaci prawidłowości wznowienia postępowania ws. przyznania płatności Z.T. za 2018 r., bowiem Z.T. zaskarżyła orzeczenie w tym przedmiocie skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego;
- 2) naruszenie art. 7, art 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art 3 ust 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku braku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, które ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w aktach administracyjnych brak jest dowodów na to, że powierzchnia działek uprawniająca do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku z 2019 r.;
- 3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie ustalonego stanu faktycznego, bowiem organ nie wyjaśnił, na podstawie jakich zdjęć, kiedy i przez kogo wykonanych czynił ustalenia faktyczne, czy zdjęcia te są aktualne;
- 4) naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. - poprzez niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz pogłębiania kultury prawnej.
W uzasadnieniu skargi dla poparcia zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, strona powołała się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz stanowisko prezentowane w doktrynie. Wyjaśniła, że organy wiążą podstawę żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności z innym postępowaniem administracyjnym, tj. o wznowienie postępowania w sprawie przyznania płatności za 2018 r., w którym dokonano korekty powierzchni jej działek. Istotnym jest fakt, że aktualnie decyzja o wznowieniu postępowania nie jest jeszcze prawomocna. Skarżąca złożyła do Naczelnego Sądu skargę kasacyjną w tamtej sprawie. Zatem zachodziła obligatoryjna przesłanka zawieszenia niniejszego postępowania, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.
Kwestie związane z zasadami i trybem przyznawania jednolitej płatności obszarowej, płatności redystrybucyjnej, płatności za zazielenienie i płatności do upraw roślin pastewnych na 2019 r. uregulowane zostały w ustawie o płatnościach, z jednoczesnym odesłaniem do odpowiednich regulacji wspólnotowych (art. 62 w zw. z art. 1 i 7). Skarżąca przywołała treść art. art. 8 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r.
Z treści przywołanych przepisów wynika, że jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę wnioskującą działki (działek) oraz powierzchni zadeklarowanych działek użytkowanych rolniczo, co do którego strona ubiega się o przyznanie płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej przez organ administracji i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności.
Wskazała, że rzeczywistym narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta rolnego stanowią kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz w przepisach prawa wspólnotowego, w tym art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. nr 1306/2013, czy też w art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) z dnia 17 lipca 2014 r. nr 809/2014. Skarżąca przytoczyła treść ww. przepisów.
Następnie odniosła się do ustaleń kontroli realizowanej metodą foto oraz przytoczyła regulacje zawarte w przepisach unijnych w tym zakresie.
Skarżąca przytaczając treść przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. wskazała, że z treści powołanych przepisów stanowiących w istocie modyfikację zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zawartych wart. 7 i art. 9 i 10 k.p.a., wynika, iż postępowanie przed organami ARiMR zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w k.p.a. Podkreśliła, że w art. 3 ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015 r., natomiast obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. chodzi przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania.
W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Organ w dalszym ciągu ma decydujący wpływ na kształt prowadzonego postępowania dowodowego.
Skarżąca wskazała, że organ powinien jednoznacznie wskazać, jakie stwierdzone okoliczności faktyczne przesądziły o tym, że rzeczywistą powierzchnią działek ustalono na 3,37 ha mniejszą niż zadeklarowaną we wniosku z 2019 r. Ustalenia takie powinny zostać powiązane z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa, w celu należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym w szczególności w celu wyjaśnienia kwestii kwalifikowalności poszczególnych obszarów działek z punktu widzenia możliwości realizacji działalności (użytkowania rolnego) uprawniającego do przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności dodatkowej.
Zdaniem strony organ z powyższego obowiązku nie wywiązały się należycie, co świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej decyzji i naruszeniu przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W tym zakresie organ ograniczył się do wskazania, jaką powierzchnię zadeklarowano we wniosku z 2019 r., oraz powierzchnię ustaloną przez organ na podstawie zdjęć z systemu informatycznego organu. Ustalenia te są nie tylko lakoniczne, ale też wątpliwe co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną przez organ (3,37 ha) jest bardzo duża, tak jako liczba bezwzględna, jak i w odniesieniu do powierzchni samych działek, co pozwala wykluczyć, że różnica ta spowodowana została wyłącznie różnicami w dokładności pomiarów.
Pominięcie przez organ tych okoliczności, przesądziły o ustaleniu powierzchni działek, a tym samym zadecydowały o wysokości przyznanych płatności do działek zadeklarowanych w ramach tych płatności, jak również niewyjaśnienie rzeczywistych przyczyn, które legły u podstaw określenia obszaru działek w tak istotnie zmniejszonej powierzchni, świadczy o tym, że stopień motywowania zaskarżonej decyzji organu w przedmiotowej kwestii jest niewystarczający. Tak istotna wadliwość uzasadnienia decyzji jest okolicznością która przesądza o konieczności jej uchylenia w toku zainicjowanego postępowania odwoławczego.
W poprzednich latach każdego roku skarżąca składała wnioski o płatności na podstawie ustawy o płatnościach i nigdy nie były kwestionowane obszary działek, które deklarowała. Dopiero z końcem 2017 r. organ - nie wiedzieć na czyje zlecenie - zaczął kwestionować deklarowane obszary.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej:,,p.p.s.a." Na wstępie Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), zmienionej ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.875).
Spór w sprawie dotyczy oceny zasadności ustalenia Z.T. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 6.994,41 zł, w następstwie uchylenia decyzją Kierownika z 10 lutego 2020 r., decyzji dotychczasowej z 6 grudnia 2018 r. przyznającej Z.T. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018.
Na podstawie decyzji z 6 grudnia 2018 r. Kierownik przyznał Z.T. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, na które składały się kwoty: 7 702,39 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, 5 169,37 zł z tytułu płatność za zazielenienie, 2 455,24 zł z tytułu płatności redystrybucyjnej oraz 92,63 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Decyzja stała się ostateczna z dniem 27 grudnia 2018 r. Wskazana decyzja w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego została uchylona, a w decyzji Kierownika z 10 lutego 2020 r. przyznano Z.T. jednolitą płatność obszarową w wysokości 3.469,18 zł, płatność za zazielenienie w wysokości 4.052,57 zł, płatność redystrybucyjną w wysokości 810,84 zł. Decyzja została doręczona stronie w dniu 14 lutego 2020 r. W ten sposób powstała kwota nienależnie pobranych płatności za rok 2018 w łącznej wysokości 6994,41 zł. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie.
Decyzja z 10 lutego 2020 r. tworzy więc wiążący stan prawny, który w powiązaniu z niespornym faktem, że płatność na 2018 r. została stronie wypłacona, stanowi punkt wyjścia do wydania decyzji w sprawie określenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. W takim przypadku zadaniem organu ustalającego kwotę nienależnie pobranych płatności nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego pierwotnej decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości trafność dokonanej przez organ oceny, że kwota otrzymanej przez skarżącą płatności na podstawie pierwotnej, wyeliminowanej następnie decyzji (z 6 grudnia 2018 r.), stanowi kwotę świadczenia nienależnie pobranego.
Tryb i warunki ustalania oraz odzyskiwania kwot nienależnie pobranych płatności rolnych reguluje ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwy w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2).
Przy czym nienależną płatność, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć w ten sposób, że jest to wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota pobranych środków, która przestała być świadczeniem należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową.
Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, na podstawie którego organ ustala - w drodze decyzji administracyjnej - kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Celem postępowania prowadzonego na podstawie powyższego przepisu jest zatem zbadanie: 1) czy doszło do ustalenia i wypłaty rolnikowi środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, 2) czy istnieje obowiązek ich zwrotu, 3) czy nie wystąpiły przesłanki wykluczające taki zwrot.
Co ważne, w przedmiotowym postępowaniu organy administracji nie dokonują już ponownej oceny podstaw do przyznania płatności na rzecz beneficjenta. Postępowanie w zakresie przyznania płatności jest bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach natury faktycznej i prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 listopada 2019 r. I GSK 1493/18 i I GSK 1526/18, z 28 czerwca 2019 r. I GSK 192/18 i I GSK 1523/18, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślenia przy tym wymaga, że sytuacja, w której dochodzi do nienależytego pobrania płatności ma miejsce również wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), po czym decyzja, na podstawie której przyznano pomoc, zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 27 września 2017 r. II GSK 1302/17).
Zatem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z 10 lutego 2020 r., stanowiło jedynie podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, w którym to strona nie może skutecznie podnosić zarzutów dotyczących postępowania zakończonego powyższą decyzją określającą na nowo w niższej wysokości płatność Z.T..
W ocenie Sądu, poczynione w sprawie ustalenia dawały organom wystarczającą podstawę do przyjęcia, że środki otrzymane przez skarżącą w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. w kwocie 6994,41 zł zostały nienależnie wypłacone, zatem musiały podlegać zwrotowi w trybie art. 29 ust 1 i 2 ustawy o Agencji.
Wobec argumentów podnoszonych w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze, a odnoszących się do naruszenia art. 7, art 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art 3 ust 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. - poprzez przyjęcie, że powierzchnia działek uprawniająca do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku z 2018 r. należy wyjaśnić, iż są to zarzuty skierowane do decyzji z 10 lutego 2020 r. Jak wyżej podniesiono, w postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności nie podlegają kontroli ustalenia związane z gruntami, wpływające na przyznanie lub odmowę przyznania płatności. Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2018 r. jest zupełnie odrębnym postępowaniem od postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika z 10 lutego 2020 r., od której skarżąca nie wniosła odwołania. Oznacza to, że Sąd w niniejszej sprawie nie jest władny badać zasadności podjętego w tamtej sprawie rozstrzygnięcia.
Kognicji Sądu podlega jedynie ustalenie, że takie orzeczenie zostało wydane i że w związku z wysokością płatności przyznanej w pierwszej decyzji (z 6 grudnia 2018 r.) i przyznania tej płatności w pomniejszonej wysokości w decyzji ostatecznej (z 10 lutego 2020 r.) zaszła sytuacja tego typu, że płatność została pobrana nienależnie. Wbrew zarzutom skargi, w niniejszym postępowaniu organ nie był zobowiązany zważywszy na treść art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. wskazać, jakie stwierdzone okoliczności faktyczne przesądziły o tym, że rzeczywistą powierzchnią działek ustalono na 3,37 ha mniejszą niż zadeklarowaną we wniosku z 2018 r. Ustalenia takie powiązane z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa, były przedmiotem postępowania wznowieniowego zakończone decyzją z 10 lutego 2020 r. W tym to postępowaniu organ w celu wyjaśnienia kwestii kwalifikowalności poszczególnych obszarów działek z punktu widzenia możliwości realizacji działalności (użytkowania rolnego) uprawniającego do przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności dodatkowej, przeprowadzał i oceniał dowody zgromadzone w sprawie.
Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie wniosła odwołania, a tylko w taki dozwolony procesowo sposób mogła podważać ustalenia organu, że rzeczywista powierzchnia działek ustalona na 3,37 ha jest mniejszą niż zadeklarowaną we wniosku z 2018 r.
W związku z powyższym zasadne było stwierdzenie organu, że Z.T. wypłacono ze źródeł wskazanych w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji środki nienależne, co skutkowało postaniem obowiązku ich zwrotu, także z mocy art. 7 ust 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) Nr 809/2014. Ta konkluzja organu stanowi istotę sprawy i zasługuje na pełną akceptację.
W ocenie Sądu, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił okoliczności faktyczne i prawne, przemawiające za uznaniem, że przepis art. 7 ust 3 w/w rozporządzenia nie miał w sprawie zastosowania. Zgodzić się należy z organem, że w sprawie nie doszło do pomyłki ze strony organów, przy przyznaniu płatności na 2018 r. decyzją z 6 grudnia 2018 r. Organ nie był bowiem w posiadaniu informacji, że strona nie prowadzi działalności rolniczej na części gruntów zadeklarowanych do płatności. Zatem w takiej sytuacji organ działał w zaufaniu do rolnika i jego deklaracji z wniosków, co też akcentuje w decyzji.
Nie budzi wątpliwości stanowisko organu odwoławczego w kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z uwagi na treść art. 49 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r., ponieważ kwoty ww. płatności przekraczają kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursów euro, ustalonych zgodnie z art. 106 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013. Stosując wynikające z tych przepisów zasady przeliczenia, organ wyliczył równowartość 100 euro, którego to przeliczenia skarżąca nie kwestionowała. Na kwotę nienależnie pobranych płatności złożyły się bowiem kwoty: 4233,21 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, 1116,80 zł z tytułu płatności za zazielenienie oraz w wysokości 1644,40 zł z tytułu płatności redystrybucyjnej. Tym samym słusznie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Prawidłowo ocenił również organ, że nie doszło do przedawnienia roszczeń z tytułu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z treścią art. 3 ust 1 rozporządzenia Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. nr 312), okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości (...). Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary (...).
W niniejszej sprawie termin przedawnienia należy liczyć od dnia dopuszczenia się nieprawidłowości w przedmiotowej sprawie, którym jest dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności, tj. 14 maja 2018 r. Upływ terminu przedawnienia mógłby nastąpić najwcześniej w dniu 14 maja 2022 r. i został on przerwany postanowieniem o wznowieniu postępowania i ponownie zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Ustalenie kwoty do zwrotu na rok 2018 jest więc w pełni zasadne.
Reasumując, organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Nadto dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod powołane w decyzji przepisy i właściwie ustaliły skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. w wysokości 6.994,41 zł. W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Wbrew niezasadnym zarzutom skargi wypełniając wymogi art. 107 § 3 kpa, Dyrektor wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do zarzutów odwołania. Powyższe oznacza także, że organy nie naruszyły zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, określonej w art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r.
W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi wskazujący na naruszenie 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 ust 2 ustawy o Agencji. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącej, że organy były zobowiązane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wydać postanowienie o zawieszeniu przedmiotowego postępowania administracyjnego. Niewątpliwie powyższy zarzut skargi jest związany z faktem wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej do NSA od wyroku WSA w Kielcach z 9 czerwca 2020 r. w sprawie sygn. akt I SA/Ke 163/20 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji z 15 stycznia 2020 r. Nr (...) w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. Z uzasadnienia wyżej powołanego wyroku WSA w Kielcach wynika, że kwestia niedopuszczalności odwołania była związana z faktem, że zostało ono wniesione od dokumentu,,decyzji" z 15 stycznia 2020 r., którego nie można było traktować jako decyzję z uwagi na brak jej podpisania przez upoważnionego pracownika organu.
Zauważyć należy, że organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić, czy występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem; o występowaniu takiego związku/zależności przesądzać będą przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej. W razie, gdy związek ten nie występuje, organ obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Samo stwierdzenie, że wynik jakiegoś innego postępowania będzie mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia toczącego się postępowania administracyjnego, nie daje podstaw do zawieszenia postępowania z mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie zwalnia organu od wydania decyzji zgodnej ze stanem z chwili orzekania. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu ww. przepisu jest więc istnienie ścisłej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji; "brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji" (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. II OSK 1268/16, wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2020 r. VII SA/Wa 967/20).
Przedstawiając w taki sposób pojęcie zagadnienia wstępnego, należy stwierdzić, że na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego w tym konkretnym przypadku nie ma wpływu zaskarżenie przez Z.T. wyroku WSA w Kielcach z 9 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Ke 163/20 skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wyżej wskazano w obrocie prawnym jest ostateczna decyzja Kierownika z 10 lutego 2020 r. przyznająca Z.T. w pomniejszonej wysokości płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, wydana w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. Wskutek tej decyzji powstała kwota nienależnie pobranych płatności na rok 2018 w łącznej wysokości 6994,41 zł. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie. Wskazana decyzja z 10 lutego 2020 r. stanowi punkt wyjścia do wydania decyzji w sprawie określenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Zatem brak rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej przez NSA od wyroku WSA w Kielcach z 9 czerwca 2020 r. w sprawie sygn. akt I SA/Ke 163/20 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, nie uniemożliwiało organom zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty w niniejszej sprawie, a zatem nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy zauważyć, że NSA rozpoznał skargę kasacyjną wyrokiem z 12 stycznia 2021 r. I GSK 1357/20.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.