Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 29 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 117/20

Uzasadnienie

J. K. (dalej: Strona, Skarżąca) złożyła w dniu 21 marca 2019 r. do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę ubezpieczoną będącą równocześnie płatnikiem tych składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za niektóre miesiące w okresie od listopada 2012 r. do lipca 2018 r. w łącznej kwocie [...]zł.

Wniosek uzasadniła trudną sytuacją finansową i brakiem realnych perspektyw na wywiązanie się z ciążących zobowiązań. Poinformowała, że aktualnie nie prowadzi działalności gospodarczej i jest zatrudniona na pełny etat, jako handlowiec. Wyjaśniła także, że prowadzi gospodarstwo domowe z mężem, z którym posiada rozdzielność majątkową. We wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje także niepełnosprawny syn, który pobiera świadczenie rentowe. Opisała, że syn wymaga rehabilitacji i część jego świadczenia rentowego przeznaczana jest na potrzeby zdrowotne.

Podniosła, że jednocześnie ciąży na Niej obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania domu, które wynoszą [...] zł miesięcznie. Dodała, że obciążeniem budżetu domowego jest także spłata zobowiązań wobec Urzędu Skarbowego w wysokości [...] zł oraz koszty sądowe w wysokości [...] zł spłacane w ratach po [...] zł miesięcznie. Dom, w którym mieszka nie jest Jej własnością i nie posiada żadnych dodatkowych źródeł dochodów. Nadmieniła również, że po pokryciu zobowiązań, pozostałe środki finansowe nie wystarczają na zaspokojenie pozostałych potrzeb życiowych Jej rodziny.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. (dalej: ZUS, Zakład, organ) decyzją z dnia 19 sierpnia 2019 r. nr [...] odmówił Stronie umorzenia należności.

W uzasadnieniu decyzji organ wyliczył przedłożone przez Stronę i zgromadzone w toku postępowania dowody, w oparciu o które przedstawił sytuację majątkową i finansową Strony i Jej rodziny.

Organ opisał okoliczności i przepisy dotyczące braku upłynięcia w sprawie terminu przedawnienia należności.

W oparciu o przedstawioną dokumentację organ ustalił następujący stan faktyczny.

Strona prowadziła działalność gospodarczą do 14 marca 2019 r. W okresie prowadzenia działalności nie wywiązała się z obowiązku opłacania składek.

Strona prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem - Z. K., który według oświadczenia Strony uzyskuje dochód w kwocie [...]zł. Ustrój rozdzielności majątkowej małżonków nie ma wpływu na ocenę sytuacji majątkowej rodziny.

Strona z tytułu zatrudnienia uzyskuje kwotę ok. [...] zł netto - w wysokości najniższego wynagrodzenia, która z uwagi na realny dochód nie podlega egzekucji. Pełnoletni syn - K. K. - pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy - od 1 marca 2019 r. w kwocie [...]zł netto. Zatem aktualny łączny dochód w gospodarstwie domowym wynosi [...] zł.

Według złożonego oświadczenia wydatki wynoszą miesięcznie [...] zł. Oprócz przedmiotowego zadłużenia Strona posiada zadłużenie z tytułu podatków w wysokości [...] zł oraz inne zobowiązania. Łączna kwota spłacanych zobowiązań wynosi [...] zł.

Zdaniem organu uzyskiwane dochody w wysokości [...] zł wystarczają na pełne pokrycie ponoszonych wydatków w kwocie [...]zł (koszty utrzymania + spłata zobowiązań).

Ponadto minimum socjalne w warunkach cenowych dla 2018 r. na podstawie notowań cen udostępnionych prze Główny Urząd Statystyczny dla 3-osobowego gospodarstwa pracowniczego wynosi [...] zł. Rodzina Strony posiada dochód dyspozycyjny wyższy niż ww. kwota. Zakład nie stwierdził też u Strony ubóstwa ani definitywnego charakteru jej sytuacji materialnej. Zdaniem organu umorzenie należności w tych okolicznościach byłoby wsparciem socjalnym, co jest sprzeczne z przepisami regulującymi możliwość umorzenia.

Zakład wskazał wreszcie, że nie neguje wystąpienia kłopotów zdrowotnych syna Strony, lecz jego zdaniem to utrudnienie codziennej egzystencji nie stanowi wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Podkreślił, że Strona jest aktywna zawodowo, pozostaje na rynku pracy.

Podsumowując Zakład wskazał, że w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 300, dalej: u.s.u.s.),

Nie wystąpiły też przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3, a także ust. 3a u.s.u.s. i wydanym na tej podstawie rozporządzeniu, bowiem:

1. - w stosunku do Strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne; Dyrektor ZUS Oddział w T. wszczął postępowanie egzekucyjne obejmujące niespłacone przez Stronę należności, a w toku postępowania dokonano zajęcia rachunku bankowego oraz zajęcia wierzytelności z tytułu nadpłaty podatku; zastosowane środki egzekucyjne nie doprowadziły do odzyskania należności, jednakże postępowanie egzekucyjne nie zostało przez organ egzekucyjny ocenione jako całkowicie nieskuteczne;
2. - Strona nie wykazała zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a ww. ustawy, by ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązała się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego Strony;
3. - Strona nie wskazała, by powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń;
4. - Strona nie wykazała, by stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły Ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Końcowo organ wskazał, że odmówił uwzględnienia wniosku przedkładając interes społeczny, jako nadrzędny, powołując się m.in. na solidarny charakter ubezpieczeń i zasadę równego traktowania ubezpieczonych.

Zakład opisał również możliwości rozłożenia należności na dogodne raty.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że Zakład nie uzasadnił w przekonywujący i logiczny sposób, że w sprawie nie zachodzi sytuacja, kiedy Strona ze względu na stan majątkowy i sytuację zdrowotną syna nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to dla Niej zbyt ciężkie skutki – pozbawienie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Podniosła, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności Zakład ustalając sytuację majątkową dłużnika powinien między innymi porównać jego stwierdzoną aktualną sytuację materialną z wysokością zaległej należności i wskazać dochody, które byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia, jak również wykazać, w jaki sposób po opłaceniu niezbędnych kosztów związanych z utrzymaniem dłużnik może opłacić zaległości z tytułu składek bez pozbawienia możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

Strona przyznała, że obecnie źródła dochodu zapewniają Jej rodzinie zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, ale opłacenie przedmiotowych należności spowodowałoby zmianę tej sytuacji, przez uniemożliwienie zaspokojenia tych potrzeb.

W ocenie Strony Zakład nie wyczerpująco zbadał i ocenił stan faktyczny, a opisane okoliczności wskazują na to, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia składek nastąpiło z naruszeniem reguł proceduralnych.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] (dalej: organ II instancji) decyzją z dnia 6 listopada 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: K.p.a.), w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję Zakładu z 19 sierpnia 2019 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał m.in., że Zakład dokonał rozpoznania sytuacji rodzinnej i materialnej Strony, rodzaju, okresu i wysokości należności oraz przyczyn ich powstania na podstawie wszystkich uzyskanych i przedłożonych do sprawy dokumentów:

1. - oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z dnia 18 marca 2019 r.;
2. - pisma z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej D. z dnia 27 marca 2019 r.;
3. - pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia 23 kwietnia 2019 r.;
4. - kopii aktu notarialnego Repertorium A numer [...] z dnia 18 sierpnia 2000 r.;
5. - kopii zeznania o wysokości uzyskanego przychodu, wysokości dokonanych odliczeń i należnego ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych za rok 2018 (PIT-28) wraz z załącznikami PIT-28/A i PIT/D;
6. - kopii decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia 14 września 2018 r.;
7. - kopii wezwania [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. M. [...] do natychmiastowej zapłaty oraz do złożenia wykazu majątku w trybie art. 801 K.p.c.;
8. - kopii zawiadomienia [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. M. [...] z dnia 7 lutego 2019 r. o wszczęciu postępowania egzekucyjnego;
9. - kopii oświadczenia Strony na podstawie art. 801 K.p.c. w sprawie o sygn. akt: [...] z dnia 25 lutego 2019 r.

Z przedłożonego przez Stronę oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym zdaniem organu II instancji wynika, że:

1. - Strona pracuje zarobkowo na podstawie umowy o pracę zawartej od dnia 10 lipca 2018 r. z kwotą wynagrodzenia brutto [...] zł, tj. [...] zł netto;
2. - Strona nie osiąga dochodów z innych źródeł;
3. - Strona nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej ani nie korzysta z innych form pomocy;
4. - Strona ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem z tytułu opłat eksploatacyjnych w kwocie [...]zł oraz inne stałe wydatki (zakup środków czystości, wyżywienia i odzieży) w kwocie [...]zł;
5. - gospodarstwo domowe prowadzi Strona wraz z mężem – Z. K., który uzyskuje dochody w kwocie [...]zł netto oraz synem - K. K., którego dochody wynoszą [...] zł netto;
6. - Strona posiada zobowiązania pieniężne z tytułu podatków w kwocie [...]zł, spłacane po [...] zł miesięcznie oraz inne w kwocie [...]zł z miesięczną kwotą raty [...] zł;
7. - Strona nie posiada nieruchomości ani wierzytelności;
8. - Strona posiada składniki mienia ruchomego (lodówka, kuchenka, zmywarka) o łącznej wartości [...] zł;
9. - Strona posiada prawa majątkowe - środki pieniężne w kwocie [...]zł na rachunku bankowym w [...] S.A.

Następnie organ II instancji analizując powyższą dokumentację stwierdził, że dnia 1 sierpnia 2018 r. Strona zawiesiła prowadzoną działalność w zakresie sprzedaży detalicznej prowadzonej przez domy sprzedaży wysyłkowej lub internet, a dnia 14 marca 2019 r. ostatecznie zaprzestała jej prowadzenia. Od dnia 1 sierpnia 2019 r. jest zgłoszona do ubezpieczeń społecznych jako pracownik w Słowianka Sp. z o.o., z wykazaną podstawą wymiaru składek na te ubezpieczenia w kwocie minimalnego wynagrodzenia.

Mąż Strony - Z. K. - obecnie jest zgłoszony do ubezpieczeń społecznych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Natomiast syn - K. K. pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy.

Strona nie jest właścicielką żadnych ruchomości oraz nieruchomości, których wartość pozwoliłaby na dokonanie zastawu lub zabezpieczenia hipotecznego nieopłaconych należności.

Dalej organ II instancji przywołał treść i wyjaśnił stosowane w sprawie przepisy u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie MGPiPS). Podkreślił też, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona została całkowita nieściągalność należności, czy trudna sytuacja majątkowa, organ może odmówić ich umorzenia.

Organ II instancji wskazał m.in., że - Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Wobec Strony jest obecnie prowadzone przymusowe dochodzenie należności przez Dyrektora Oddziału ZUS w T. mające na celu wyegzekwowanie zadłużenia z tytułu składek, w toku którego skierowano zajęcia do należących do Pani rachunków bankowych w [...] Ponadto skierowano zajęcie wierzytelności do Urzędu Skarbowego z tytułu nadpłaty podatku.

Obecny brak efektu w egzekwowaniu należnych składek nie przesądza jeszcze o całkowitej ich nieściągalności, a stwierdzenie, że nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne byłoby na obecnym etapie przedwczesne zwłaszcza, że istnieje możliwość skierowania dalszych tytułów wykonawczych do Naczelnika Urzędu Skarbowego, w celu prowadzenia egzekucji do środków, do których stosowania nie jest uprawniony Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; zaległości zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym, które nie zostało zakończone, więc nie można uznać ich za całkowicie nieściągalne; postępowanie egzekucyjne nie zostało ocenione przez organ egzekucyjny jako całkowicie nieskuteczne.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 969/09, organ II instancji wskazał, że postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek.

O istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria. Nie wystarczy, że zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązków, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy.

Powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej lub jakiegoś nadzwyczajnego zdarzenia. Zgromadzone dowody w trakcie toczącego się postępowania wskazują na to, że zadłużenie jest wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek na ubezpieczenia społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej.

Zgodnie z zasadami racjonalnego prowadzenia działalności gospodarczej, rozpoczęcie wszelkich działań powinno być poprzedzone planem finansowym opartym na wnikliwej analizie rynku w danej branży oraz możliwościach finansowych osoby podejmującej działalność. Zarobkowy charakter działalności gospodarczej oznacza, że jest to działalność obliczona na osiąganie zysku. Decydując się na założenie działalności gospodarczej Strona powinna być świadoma, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Priorytetem dla przedsiębiorcy winno być gromadzenie dostatecznych środków na pokrycie kosztów działalności gospodarczej, a tym samym obowiązkowych składek. Skutki finansowe działalności osoby zobowiązanej nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. Działalność gospodarczą cechuje bowiem jej prowadzenie na ryzyko przedsiębiorcy.

Trudności związane z uzyskiwaniem dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej nie usprawiedliwiają nieopłacenia zobowiązań publicznoprawnych, gdyż ustawodawca nie uzależnił obowiązku opłacania składek od dochodów uzyskiwanych z tej działalności i nie mogą stanowić automatycznie podstawy do umorzenia należności.

Natomiast wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu uniemożliwiającego opłacenie należności. Organ II instancji wskazał, że Strona nie przedłożyła żadnej dokumentacji świadczącej o swoim stanie zdrowia. Powołała się natomiast na sytuację zdrowotną swojego syna opisując, że od 2012 r. cierpi na nieuleczalną chorobę SM, jest uznany za osobę niepełnosprawną i w związku z tym pobiera rentę, którą w znacznym stopniu przeznacza na rehabilitację.

Strona nie przedstawiła jednak żadnej dokumentacji medycznej potwierdzającej konieczność opieki nad synem w stopniu wykluczającym z aktywności zawodowej. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że sytuacja zdrowotna lub konieczność opieki nad chorym członkiem rodziny (synem) uniemożliwia lub ogranicza pozyskiwanie przez Stronę dochodów niezbędnych do podjęcia spłaty zadłużenia, zwłaszcza, że przez cały okres choroby syna Strona jest osobą aktywną zawodową. Wprawdzie poinformowała, że stan zdrowia syna na obecną chwilę nie jest dobry, aczkolwiek stabilny, zaznaczając, że ma świadomość, że choroba ta ma charakter rzutowo-remisyjny, co w dalszej kolejności będzie skutkowało opieką nad nim i pozbawi Stronę możliwości kontynuowania pracy zarobkowej, jednak zdaniem organu twierdzenia te w żaden sposób nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale.

Organ II instancji wskazał, że ograniczone możliwości płatnicze Strony podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości. Przesłanka z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste.

Odnosząc się do trudnej sytuacji finansowej Strony organ podkreślił, że ciężar udowodnienia faktów, na które powołuje się strona, spoczywa na tym, kto z faktów tych wywodzi skutki prawne. A zatem to Strona musi udowodnić fakty, które przemawiałyby za umorzeniem, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ administracyjny nie jest władny zweryfikować danej okoliczności w ramach prowadzonego postępowania. Jedynie fakty powszechnie znane lub znane organowi z urzędu nie wymagają przedłożenia dowodu.

Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu.

Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że aktualna sytuacja ma charakter trwały, istnieje natomiast szansa na wyegzekwowanie należności w przyszłości.

W zakresie analizy sytuacji majątkowej Strony organ II instancji powtórzył ustalenia przedstawione w uzasadnieniu decyzji I instancji. Dodatkowo wskazał na przepisy prawa rodzinnego nakładające na małżonków i członków najbliższej rodziny obowiązki w zakresie udzielania pomocy i wsparcia finansowego członków rodziny.

Opisując uzyskiwane przez Stronę wynagrodzenie (ok. 1.634,14 zł netto) organ II instancji wskazał, że uzyskiwanie najniższego wynagrodzenia, z uwagi na realny dochód nie podlegającego egzekucji, może być celowym działaniem, gdyż Strona jest świadoma, że w sytuacji, gdy wynagrodzenie za pracę przekroczy kwotę minimalnego wynagrodzenia, będzie wobec Niej prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Oceniając stwierdzony łączny dochód w gospodarstwie domowym Strony organ II instancji zestawił go z minimum socjalnym ustalonym wg Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z dnia 24 października 2019 r. dla trzyosobowego gospodarstwa pracowniczego w kwocie [...]zł. Zdaniem organu powyższe zestawienie potwierdza, że możliwe jest zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych rodziny Strony określonych we wniosku.

Organ II instancji wskazał, że po opłaceniu wykazanych wydatków w gospodarstwie domowym Strony pozostaje kwota ok. [...] zł, dlatego można wywnioskować, że Strona dysponuje środkami, które może przeznaczyć na spłatę zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych np. w ramach okresowego układu ratalnego.

Organ II instancji wskazał, że podniesione przez Stronę okoliczności w istotny sposób nie odróżniają się od realiów finansowych osób, które również borykają się z trudnościami finansowymi. Nawet jeżeli w ocenie Strony otrzymywany dochód nie jest wysoki, to nie stanowi to wystarczającej przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek.

Dalej organ II instancji wskazał, że sytuacja Strony w kontekście przedstawionych wyżej wydatków jest na tyle stabilna, że reguluje bieżące zobowiązania związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby zalegała z regulowaniem zobowiązań wobec dostawców prądu, gazu i wody, itp.

Ponadto Strona wskazała posiadanie zobowiązań pieniężnych, tj.:

1. - z tytułu podatków w kwocie [...]zł spłacane po [...] zł miesięcznie;
2. - inne (koszty sądowe) w kwocie [...]zł spłacane po [...] zł miesięcznie, które są regulowane w formie rat.

Zatem pomimo deklarowanej niskiej kwoty dochodu, Strona posiadała i nadal posiada środki na regulowanie tych zobowiązań, nie opłacając jednocześnie wymagalnych zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek. Zdaniem organu II instancji podejmując się spłaty innych zobowiązań pieniężnych Strona ustaliła hierarchię ważności posiadanych należności, traktując je priorytetowo w stosunku do należności z tytułu składek. Zdaniem Zakładu należy tak zarządzać posiadanymi środkami finansowymi, by zapewnić równe traktowanie wszystkich wierzycieli. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel należnych składek nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli dłużnika, a wnioskodawca nie ma podstaw, aby przedkładać ich interesy nad roszczenia względem należności z tytułu składek.

Ratalna spłata zadłużenia w kwotach dostosowanych do możliwości finansowych Strony nie powinna wpłynąć na znaczne pogorszenie sytuacji finansowej Strony, a jedynie wydłuży okres spłaty.

Jednocześnie organ II instancji wskazał, że nie kwestionuje możliwego negatywnego wpływu obowiązku uregulowania zaległości wraz z należnymi odsetkami za zwłokę na sytuację bytową Strony, ale jest to niewystarczające do umorzenia. Podstawa umorzenia należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika). Płatnik składek odpowiada za zadłużenie całym swoim majątkiem, zarówno teraźniejszym jak i przyszłym. Dlatego też, jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnego majątku, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to podjęcie w ramach uznania administracyjnego negatywnego dla Strony rozstrzygnięcia, nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności składkowych byłoby przedwczesne.

Organ II instancji podkreślił, że decyzja odmawiająca umorzenia nie nakłada na Stronę żadnych dodatkowych obowiązków, które nie ciążyły na Niej do tej pory i których nałożenie spowodowałoby pogorszenie obecnej sytuacji materialnej i osobistej. Rozstrzygnięcie organu odmawia natomiast przyznania "przywileju" polegającego na zwolnieniu z obowiązku opłacania składek.

Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 99/10 oraz z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 193/14 organ II instancji wskazał, że w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną art. 2a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.u.s. zasadę równego traktowania ubezpieczonych.

Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu zarzuciła:

1. 1. błędne ustalenia stanu faktycznego dotyczącego sytuacji materialnej skarżącej, w szczególności błędów w wyliczeniach miesięcznych dochodów i wydatków wnioskodawczyni,
2. 2. uchybienie treściom art. 7, art. 77 i art. 90 K.p.a. poprzez nierzetelną jednostronną i opartą na hipotezach ocenę zgromadzonego materiału,
3. 3. przekroczenie granicy uznania administracyjnego poprzez dowolną ocenę zgromadzonej dokumentacji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskodawczyni w kwietniu 2011 r. zarejestrowała działalność gospodarczą pod nazwą "Laguna J. K., korzystała przy tym z preferencyjnej składki na ubezpieczenie społeczne przez 2 lata i opłacała ją zgodnie z wymaganą wysokością. Po upływie okresu preferencyjnej opłaty składek przeszła na płatności w normalnej wysokości.

W czerwcu 2013 r. podpisała umowę na świadczenie usług reklamowych na [...]. Zgodnie z ówczesną regulacją unijną w zakresie ubezpieczeń społecznych osób prowadzących działalność gospodarczą z jednoczesnym zatrudnieniem na umowę o pracę w innym kraju wspólnotowym zobowiązana była do odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne w tym kraju, w którym była zatrudniana na umowę o pracę.

Skarżąca zgodnie z unijną dyrektywą odprowadzała więc składki w [...]. ZUS podtrzymywał ten stan wydając decyzję tymczasową w tej sprawie. Podobnie w latach późniejszych tj. 2014-2016, gdy Skarżąca wykonywała prace na rzecz kolejnych firm w [...] i na [...] i tam odprowadzała składki na ubezpieczenie społeczne.

W tym stanie rzeczy, gdy okazało się że składki na ubezpieczenie społeczne płacone są w innych krajach wspólnotowych, a nie w [...], ZUS wszczął postępowanie o ustalenie właściwego ustawodawstwa płacenia składek przez Skarżącą. Spory interpretacyjne pomiędzy wnioskodawczynią a ZUS trwały blisko 3 lata i zakończyły się decyzją organu ustalającą, że krajem właściwym do płacenia składek jest kraj gdzie Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, a więc w [...].

Niepomyślne dla Skarżącej podtrzymanie tej decyzji wyrokiem Sądu Okręgowego w T. IV Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych sygn. akt [...] stało się początkiem kłopotów finansowych i powstania w krótkim czasie wymagalnej zaległości w składkach na ubezpieczenie społeczne. I choć orzecznictwo sądowe w ówczesnym okresie było w kwestii ustalania właściwego prawodawstwa do płacenia składek na ubezpieczenie społeczne niespójne i diametralnie różne, tym niemniej w stosunku do Skarżącej wyrok był niepomyślny i w konsekwencji nakładał na nią obowiązek zapłacenia składek w Polsce w pełnej wysokości i z odsetkami. Skarżąca nie skorzystała z dobrodziejstwa apelacji wyczerpana finansowo i psychicznie przyjęła decyzję ostateczną w postaci konieczności uiszczenia zaległych składek, odsetek, kosztów upomnienia i kosztów zastępstwa procesowego w kwocie ponad [...] zł.

Skarżąca podniosła, że chybiony jest zarzut organu o preferowaniu w spłacie innych wierzycieli przed ZUS. Układ ratalny z Urzędem Skarbowym powstał w 2017 r., gdy jeszcze nie doszło do Sądowego ustalenia właściwości krajowej do odprowadzania składek, zaś wierzytelność spłacana Komornikowi Sądowemu w B. dotyczy wniosku ZUSu o ściągnięcie należności w trybie egzekucji komorniczej dotyczy kosztów zastępstwa procesowego z wniosku ZUS-u przed Sądem Apelacyjnym w K.. Sytuacja ta obrazuje jedynie fakt determinacji Skarżącej w woli spłaty należności do granic swych możliwości finansowych. Kwota należności wobec ZUS wynosi ponad [...] zł i nawet układ ratalny w granicach [...] zł miesięcznie powodowałby zaległości spłacane ponad 120 lat.

Opisana wyżej sytuacja i droga, jaką Skarżąca przeszła w starciu z organem, znamionuje jak wielkim ryzykiem obarczone jest prowadzenie działalności na własny rachunek w Polsce. Wbrew temu co organ rentowy podnosił w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji powstanie zadłużenia było wynikiem nadzwyczajnego zdarzenia. Tym nadzwyczajnym zdarzeniem była zmiana interpretacyjna jasnych do tej pory zapisów w prawie wspólnotowym. Skarżąca nie z własnej woli i nie w wyniku rażących zaniedbań stała się ofiarą sporów kompetencyjnych, interpretacyjnych różnych instytucji. To była jedna z przyczyn powstania zadłużenia u Skarżącej.

Skarżąca zaznaczyła, że nie podnosi tej kwestii w trybie art. 28 ust. 3a pkt 2 u.s.u.s., jako nadzwyczajnego zdarzenia powodującego niemożność dalszego prowadzenia działalności, albowiem już od 2018 r. nie prowadzi działalności. Powyższy opis faktograficzny służyć ma jedynie na przedstawieniu zdarzeń, które legły u podstaw powstania zadłużenia i wykazaniu, że nie były dokonane z naruszeniem prawa a prowadzenie działalności gospodarczej nie było nakierowane na świadome unikanie należności.

Następnie Skarżąca podniosła zarzut niewłaściwej oceny i wyciągnięcie błędnych wniosków ze zgromadzonych w sprawie dokumentów przez organ zwłaszcza w kontekście ustalenia wysokości miesięcznych dochodów i koniecznych wydatków rodziny Skarżącej. I tak wg organu, łączny dochód w gospodarstwie domowym skarżącej wynosi [...] zł. Wydatki gospodarstwa przedstawione przez Skarżącą wynoszą [...] zł, w tym [...] zł - prąd (inne wydatki, takie jak opłaty za wodę i kanalizację ok. [...] zł, telefony i internet ok. [...] zł, nie zostały do wniosku dołączone przez przeoczenie), oraz [...] zł - koszty wyżywienia, odzieży, opału, środków higieny osobistej oraz [...] zł kwoty spłacanych zobowiązań wobec Urzędu Skarbowego w B. i [...] Sądowego w B..

Skarżąca zakwestionowała wyliczenie przez Zakład, że pozostaje Jej kwota [...]zł miesięcznie i konstatację, że ta kwota wystarcza w zupełności na spłatę należności wobec ZUS. Zdaniem Skarżącej organ poczynił błędne wyliczenia, albowiem kwota [...]zł wyliczona jest na jedną osobę, zaś na 3 osoby jest to [...] zł.

Organ sumując te wyliczenia zestawiając je z minimum socjalnym ustalonym wg Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z dnia 24 października 2019 r. dla trzyosobowego gospodarstwa pracowniczego w kwocie [...]zł popełnił błąd, który w konsekwencji stał u podstaw argumentacji organu o nieziszczeniu się przesłanki do umorzenia należności. Zdaniem Skarżącej organ czyniąc wyżej wykazane błędy w ustaleniach dochodów i wydatków a także powielając te błędne ustalenia w uzasadnieniu złamał przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. dając powód do uzasadnionego twierdzenia Skarżącej, że zaskarżana decyzja posiada istotne wady merytoryczne i prawne, które nie mogą się obronić.

Skarżąca zarzuciła także stworzenie przez organ niebezpiecznej dla obywatela i bezprawnej hipotezy, że pobieranie minimalnego wynagrodzenia za pracę może być celowym działaniem, gdyż Skarżąca jest świadoma, że w sytuacji gdy wynagrodzenie za pracę przekroczy kwotę minimalnego wynagrodzenia, będzie wobec Niej prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Formułowanie przez organ państwowy tez bez pokrycia w dokumentacji, bez stosownych dowodów, przekracza kompetencje organu, narusza dobra osobiste Skarżącej i naraża na szwank opinie obywatela do instytucji Państwa. Takie przypuszczenia i hipotezy sugerujące, że Skarżąca pozostając w zmowie z pracodawcą przedstawia nieprawdziwe dowody na temat wysokości swoich zarobków, dokonywane przez organ Państwa, który ma stać na straży prawa, nie powinny mieć miejsca w obrocie prawnym.

Dodatkowo Skarżąca opisała historię choroby syna od 2012 r. podnosząc, że w świetle wiedzy medycznej, choroba ta w krótszym lub dłuższym okresie prowadzi do inwalidztwa. Determinującym i jedynym sposobem na spowolnienie procesu chorobowego jest nieustanna rehabilitacja. Skarżąca wraz zamieszkującym z nią mężem podjęli niezwłocznie działania celem zapewnienia właściwych warunków opieki i rehabilitacji nad chorym synem. Obecnie syn ma orzeczoną niesprawność w stopniu umiarkowanym, pobiera minimalną rentę, bliska finalizacji wydaje się być jego upadłość konsumencka przed Sądem. De facto syn pozostaje na utrzymaniu Skarżącej i jej męża w jednym gospodarstwie domowym.

Dlatego też zdaniem Skarżącej ziściły się warunki do zastosowania art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS, bowiem zaistniał szczególny przypadek do zastosowania ulgi umorzenia składek. Występuje w tym przypadku konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, a ta stała i kosztowna opieka pozbawia Skarżącą i jej męża możliwości uzyskiwania dodatkowego dochodu umożliwiającego z jednej strony zabezpieczyć chorego członka rodziny, a z drugiej zaś opłacić należności ciążące na Skarżącej.

Zdaniem Skarżącej ustalenia organu w tym zakresie i wnioski zawarte w uzasadnieniu decyzji są niepełne i pobieżne. Załączona do akt dokumentacja medyczna, opis przebiegu choroby, jak również jej rokowania co do przyszłości w sposób jednoznaczny wskazują, że stan zdrowia chorego się nie poprawi, wręcz przeciwnie. Twierdzenia organu, jakoby Skarżąca nie dołączyła do sprawy żadnej dokumentacji medycznej potwierdzającej konieczność opieki są nieprawdziwe.

Wprawdzie nie załączono do akt pisma, które literalnie brzmiałoby jako zaświadczenie do konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym synem w zakresie pozbawiającym możliwości uzyskiwania dochodu, a tym samym umożliwiającym opłacenie należności, ale w sposób oczywisty z załączonych do akt dokumentów medycznych wynika, że w tym konkretnie stanie chorego sprawowanie takiej opieki jest niezbędne. Chodzi tu przede wszystkim o czas dojazdów do kliniki w K., na rehabilitację do T., nie mówiąc o tak prozaicznych sprawach jak zakupy w sklepie, czy wizyta w urzędzie. Zaangażowanie czasowe i finansowe Skarżącej w te czynności nie pozwalają na podjęcie dodatkowej pracy.

Zdaniem Skarżącej rozważania organu dotyczące pracy Skarżącej i możliwości pozyskiwania dochodu są hipotetyczne i nieracjonalne. Skarżąca i Jej rodzina jest już w wystarczająco złej sytuacji finansowej pomimo etatowej pracy Jej i pracy zarobkowej męża. Aby móc zapewnić synowi opiekę i rehabilitację na dotychczasowym podstawowym poziomie nie może ze względów czasowych poświęcić więcej czasu na dodatkowe zarobkowanie, które z kolei umożliwiłoby jej na opłacenie należności.

Skarżąca podniosła też, że w sprawie występują przesłanki całkowitej nieściągalności opisane w art. 28 ust. 3 pkt 3 oraz pkt 5 u.s.u.s., wbrew temu co twierdzi organ. Niezrozumiałym dla Skarżącej jest fakt braku wiedzy organu na ten temat, zwłaszcza gdy organ ma nieograniczony dostęp do instytucji, które przetwarzają archiwizują i posiadają informacje na temat podatników.

Skarżąca załączyła do skargi postanowienia Komorników Sądowych przy Sądzie Rejonowym w B. umarzających postępowania z powodów nieściągalności wobec stwierdzenia braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Skarżąca zarzuciła, że organ wydając zaskarżaną decyzję kierował się tylko dobrem publicznym. Wszelkie "ulgi", a umorzenie jest jedną z nich, nie mogą być traktowane jako "akt łaski". Zakresem rozważań organu powinien zostać objęty nie tylko aspekt finansowy zagadnienia ale również zasady jak sprawiedliwość społeczna czy zaufanie zainteresowanego sprawą do organów Państwa. Chodzi o to, by wskutek dochodzenia takich zaległości Państwo nie poniosło w efekcie kosztów większych niż w przypadku zaniechania korzystania z instrumentów dochodzenia danin za wszelką cenę.

Przywołując wyroki NSA Skarżąca podniosła, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym (art. 7 K.p.a.). Organ powinien być również obrońcą interesów jednostki, zwłaszcza wówczas, gdy strona postępowania nie ma ze względu na stan zdrowia właściwego rozeznania w przepisach prawa i nie może - bez udzielenia jej właściwych wskazówek i informacji - tak pokierować swoimi działaniami, aby wykazać te wszystkie okoliczności, które mają wpływ na rozstrzygnięcie. Na organie spoczywa w takiej sytuacji szczególny obowiązek udzielenia słabszej stronie niezbędnych informacji.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, powtarzając stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że Skarżąca nie przedstawiła w sprawie żadnej dokumentacji potwierdzającej konieczność opieki nad synem w stopniu wykluczającym aktywność zawodową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja, naruszają prawo w sposób wymagający usunięcia ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję Zakładu, którą odmówiono Skarżącej umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie.

W rozpoznawanej sprawie jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w pkt od 1 do 6.

W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust.

1. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:

1. 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2. 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze;
3. 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa;
4. 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

1. 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
2. 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Wobec treści wniosku Skarżącej, do kwestii umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek, zastosowanie w sprawie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS. Zgodnie z powołanym przepisem, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podkreślenia wymaga, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia MGPiPS, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście, gdy inne względy ustawowe za tym przemawiają.

Przytoczone powyżej regulacje wskazują, że decyzja Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu należności składkowych ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 K.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W takich przypadkach, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów K.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę.

Z kolei wedle art. 107 § 1 zdanie pierwsze K.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralną część. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że organy w niniejszej sprawie wadliwie stwierdziły brak całkowitej nieściągalności składek.

Sąd w składzie orzekającym nie podziela postawionej przez organ tezy, iż postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, gdyż postepowanie egzekucyjne, co jest oczywiste nie w każdym przypadku musi doprowadzić do zaspokojenia wierzyciela, czego przykładem jest rozpatrywana sprawa.

Postępowanie egzekucyjne wszczęte przez Dyrektora ZUS [...], obejmujące niespłacone przez Stronę należności, mimo dokonania w jego toku zajęcia rachunków bankowych Skarżącej w [...] SA, [...] S.A. i w [...].A., nie doprowadziło do odzyskania należności. ZUS nie uzasadnił, na czym opiera twierdzenie, że postępowanie egzekucyjne nie zostało przez organ egzekucyjny ocenione jako całkowicie nieskuteczne skoro nie wyegzekwowano w postępowaniu egzekucyjnym zaległych składek.

Sąd jako zupełnie bezpodstawne ocenił twierdzenia organu o możliwości zaspokojenia z zajęcia wierzytelności z tytułu nadpłaty podatku, skoro Skarżąca spłaca raty z tytułu zaległości w podatku od osób fizycznych (nota bene zaległości z okresu prowadzenia działalności gospodarczej – lipiec 2013 r. – maj 2017 r.), a z powoływanego przez organ pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia 23 kwietnia 2019 r. (k. 33 akt administracyjnych) wynika, że Skarżąca ma zaległości w podatku VAT w kwocie [...]zł.

Ponadto z załączonych do skargi kopii postanowień Komorników Sądowych przy Sądzie Rejonowym w B. z dnia 19 czerwca 2019 r. i 15 października 2019 r., umarzających prowadzone wobec Skarżącej postępowania egzekucyjne na podstawie art. 824 § 1 pkt 3 K.p.c. (jeżeli jest oczywiste, że z egzekucji nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucyjnych), jednoznacznie wynika bezskuteczność prowadzonej egzekucji.

W sytuacji, gdy komornik sądowy umorzy postępowanie egzekucyjne z uwagi na bezskuteczność egzekucji i wyda postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, ponieważ egzekucja okazała się bezskuteczna, wówczas zachodzi okoliczność całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Bd 1179/13 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trzeba przy tym wyjaśnić, że z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie wynika, by stwierdzenie braku majątku musiało nastąpić w toku konkretnej egzekucji prowadzonej w stosunku do należności z tytułu składek, co implikuje po stronie organu obowiązek ustalenia, czy w toku prowadzonej egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego bądź komornika stwierdzono lub nie brak majątku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2181/17).

Należy podkreślić, że przejście przez organ rentowy do fazy uznaniowej badania możliwości umorzenia (art. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia MGPiPS) musi być poprzedzone rzetelnym i prawidłowym ustaleniem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3.

Zdaniem Sądu organy nie dokonały również rzetelnej oceny, czy badana na dzień orzekania sytuacja materialna Skarżącej rokuje realne możliwości zaspokojenia przez Zakład zaległych należności z tytułu składek.

Hipotetyczny charakter dywagacji dotyczących możliwości dochodzenia zaspokojenia z przyszłych dochodów, np.: z wyższego wynagrodzenia za pracę, nie został poparty jakąkolwiek analizą realności takich działań. Organ nie rozważył wystarczająco, czy istnieją rzeczywiste możliwości zaspokojenia przezeń zaległych należności z tytułu składek. Także potencjalna możliwość dochodzenia przez Zakład ww. zaległości z pozostałego majątku Skarżącej, nie została przez organ uprawdopodobniona.

Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien przedstawić ustalenia dotyczące ściągalności zadłużenia oraz prognozy co do efektywności egzekucji w przyszłości, czego nie uczynił w sposób wystarczający.

Podsumowując tę kwestię, jako bezpodstawne, a co najmniej przedwczesne należy ocenić twierdzenie organu, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Odnośnie natomiast podniesionej przez Zakład okoliczności, że Skarżąca może spłacać zadłużenie zawierając uprzednio układ ratalny, wskazać trzeba, że zestawiając obecne dochody Skarżącej i Jej rodziny, całokształt Jej sytuacji materialnej i sytuacji zdrowotnej syna, oczywistym staje się, iż nie sposób za logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym uznać, by mogła ona dokonać jakiejkolwiek spłaty zaległości bez istotnego uszczuplenia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zatem upatrywanie przez Zakład perspektywy zaspokojenia zaległości z dochodów rodziny Skarżącej kłócą się z elementarną powszechną wiedzą o realnych kosztach utrzymania i leczenia choroby takiej jak stwardnienie rozsiane.

Bezsporne w sprawie były:

1. - wysokość dochodów rodziny Skarżącej,
2. - fakt, że Skarżąca nie posiada nieruchomości, wartościowych ruchomości ani wierzytelności;
3. - jedyne składniki mienia ruchomego o większej wartości to lodówka, kuchenka i zmywarka o łącznej wartości ok. [...] zł,
4. - nieuleczalna choroba syna Skarżącej.

Sporna była natomiast wysokość comiesięcznych wydatków ponoszonych przez rodzinę Skarżącej.

Należy tu przyznać, że w tym zakresie oświadczenia Skarżącej były niedokładne. W aktach zgromadzonych przez organ brak jest też dokumentacji tych wydatków, w tym kosztów związanych z chorobą syna, jak i dokumentacji medycznej. Skarżąca dużą część informacji zawarła dopiero w skardze do Sądu (np. wydatki takie jak opłaty za wodę i kanalizację ok. [...] zł, telefony i Internet ok. [...] zł, czy wyjaśnienie, że miesięczne koszty utrzymania podane zostały jako [...] zł na jedną osobę, zaś na 3 osoby jest to [...] zł).

Należy jednak zauważyć, że skoro Zakład wypłaca od dnia 1 marca 2019 r. synowi Skarżącej rentę z tytułu niezdolności do pracy, o czym świadczy chociażby pismo Wydziału Świadczeń Emerytalno-Rentowych Zakładu [...] w B. z dnia 9 maja 2019 r. (k. 38 akt administracyjnych), to Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien być w posiadaniu dokumentacji będącej podstawą przyznania tego świadczenia.

Podobnie ma się rzecz z kwestią umorzenia przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. M. Sterkowicza postępowania egzekucyjnego wobec Skarżącej postanowieniem z dnia 15 października 2019 r., którego organ II instancji nie wziął pod uwagę, mimo że sam powołuje się na zgromadzone w aktach kopie pism ww. Komornika z dnia 7 lutego 2019 r. - wezwania do natychmiastowej zapłaty oraz do złożenia wykazu majątku w trybie art. 801 K.p.c. i zawiadomienia Komornika o wszczęciu postępowania egzekucyjnego.

W kwestii zestawienia dochodów i wydatków rodziny Skarżącej należy wskazać, że zasadnie organ II instancji w zaskarżonej decyzji, odniósł wysokość dochodów do danych Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych za 2018 r. Organ nie uwzględnił jednak, że z podstawowej wiedzy i doświadczenia życiowego wynika, iż koszty utrzymania w przypadku osoby leczącej chorobę SM muszą być ponadprzeciętne. Stwardnienie rozsiane niewątpliwie w krótszym lub dłuższym okresie może prowadzić do inwalidztwa, a sposobem na spowolnienie procesu chorobowego jest nieustanna, kosztowna rehabilitacja.

Dlatego też mimo, że jak wskazywały organy, rzeczywiście Skarżąca nie uzupełniła i nie udokumentowała szczegółowych danych dotyczących swojej sytuacji i kosztów utrzymania, nie sposób przyjąć, by koszty te mogły być niższe niż ustalone powyżej minimum socjalne.

W konsekwencji organ nie wykazał by jak twierdzi, po opłaceniu wydatków w gospodarstwie domowym Skarżącej pozostawała kwota ok. [...] zł, które może przeznaczyć na spłatę zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych np. w ramach okresowego układu ratalnego.

Omawiając wydatki Skarżącej organ wskazał na "inne zobowiązania" spłacane w ratach, których łączna kwota wynosi [...] zł miesięcznie. Organ stwierdził, że Skarżąca posiadała i nadal posiada środki na regulowanie tych zobowiązań, nie opłacając jednocześnie wymagalnych zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek. Zarzucił nieprawidłową hierarchię spłacania należności.

Sąd wskazuje, że istotnie co do zasady przyjmuje się, że zobowiązany z tytułu nieopłaconych składek nie może przedkładać spłacania cywilnoprawnych wierzytelności nad należności publicznoprawne. Jednakże w sprawie niniejszej należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż owe inne należności to po pierwsze zaległości podatkowe, a po drugie koszty sądowe zasądzone na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Trudno zatem zarzucić Skarżącej preferowanie należności na rzecz Naczelnika Urzędu Skarbowego i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z pokrzywdzeniem wierzyciela – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z tytułu składek.

Wadliwe jest również wywodzenie możliwości płatniczych Skarżącej z faktu, że regularnie uiszcza opłaty za media.

Trudno też uznać, że sytuacja Skarżącej może się znacząco poprawić, skoro obecnie spłaca raty z tytułu zaległych podatków w kwocie [...]zł po [...] zł miesięcznie, koszty sądowe wobec ZUSu w kwocie [...]zł po [...] zł miesięcznie, a zarówno Skarżąca, jak i jej mąż są w wieku 58 lat.

Należy też w tym kontekście mieć na uwadze relatywnie wysoką kwotę należności, które łącznie z odsetkami i pozostałymi kosztami przekraczają [...] zł. Jak trafnie podniosła Skarżąca, ewentualny układ ratalny, nawet gdyby Skarżąca zamiast zaległości podatkowych spłacała zaległe składki, powodowałby konieczność spłaty rat przez kilkadziesiąt lat.

W konsekwencji bezzasadnie organ stwierdził, że brak jest w sprawie podstaw do uznania, by wysokość aktualnych dochodów przy deklarowanych kosztach utrzymania powodowało, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby rodzinę Skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, to zaś prowadzi do uznania, że spełniona jest przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że twierdzenie organu II instancji, że z jednej strony ze zrozumieniem podchodzi do obecnej sytuacji zdrowotnej syna Skarżącej i nie neguje wystąpienia trudnej sytuacji, a z drugiej strony zdaniem organu obecny stan zdrowia syna Skarżącej nie utrudnia pracy zarobkowej, jest wewnętrznie sprzeczne i nie może być aprobowane.

Z kolei w odpowiedzi na argumentację Zakładu dotyczącą ciężaru dowodowego, należy wyjaśnić, że rozporządzenie MGPiPS używa co prawda sformułowania "gdy zobowiązany wykaże", niemniej jednak nie można uznać, by takie brzmienie przepisów zwalniało organ z gromadzenia dowodów we własnym zakresie. Obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego aktualizuje się szczególnie wówczas, gdy jak w niniejszej sprawie, Strona przejawia w toku postępowania pewnego rodzaju nieporadność, a nadto przedstawia twierdzenia świadczące o dostępności dalszych dowodów.

Organ nie może wówczas zasłaniać się stwierdzeniem, że istotne dla sprawy okoliczności nie zostały przez Stronę wykazane. Nadto nawet treść dokumentów zalegających w aktach sprawy winna skłonić Zakład do bardziej wnikliwej analizy sytuacji Skarżącej.

Nadmienić też trzeba, że okoliczność braku korzystania z pomocy społecznej nie może być traktowana jako dowód, że Strona w obecnej sytuacji jest w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby życiowe. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że nie do zaakceptowania, także z punktu widzenia interesu społecznego (podkreślenie Sądu), jest sytuacja, w której spłata zobowiązań wobec ZUS zmuszałaby dłużnika do korzystania z pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1766/13).

Jak słusznie podnosiła Skarżąca, organ nie może odmowy uwzględnienia wniosku uzasadniać przedkładaniem interesu społecznego, jako nadrzędnego, nad interes indywidualny ubezpieczonego.

Co do zasady, należy przyznać rację organowi, że zgodnie z zasadami racjonalnego prowadzenia działalności gospodarczej, rozpoczęcie wszelkich działań powinno być poprzedzone planem finansowym opartym na wnikliwej analizie rynku w danej branży oraz możliwościach finansowych osoby podejmującej działalność. Decydując się na założenie działalności gospodarczej Skarżąca powinna być świadoma, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc w ustawowo określonych terminach. Ewidentnie działalność gospodarcza Skarżącej zakończyła się porażką, co przyniosło efekt w postaci zadłużenia m.in. wobec ZUS i Urzędu Skarbowego.

Nie deprecjonując obowiązków osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie opłacania składek stanowiącego interes publiczny, trzeba przyznać, że nie może być aprobaty dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym (art. 7 K.p.a.). Organ powinien być również obrońcą interesów jednostki, zwłaszcza wówczas, gdy strona postępowania nie ma właściwego rozeznania w przepisach prawa i nie potrafi - bez udzielenia jej właściwych wskazówek i informacji - tak pokierować swoimi działaniami, aby wykazać te wszystkie okoliczności, które mają wpływ na rozstrzygnięcie. Na organie spoczywa w takiej sytuacji szczególny obowiązek udzielenia słabszej stronie niezbędnych informacji.

Zatem należało uznać, że organ nie dość wnikliwie zbadał kwestię ewentualnego wystąpienia przesłanek pozbawienia zobowiązanej zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz wystąpienia przewlekłej choroby członka rodziny zobowiązanej pozbawiającej ją możliwości uzyskiwania dodatkowego dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W tym zakresie organ nie wzywał Skarżącej o dodatkowe, precyzyjnie wskazane dokumenty dotyczące sytuacji zdrowotnej syna Skarżącej ani nie wyjaśnił Jej, w jaki sposób powinna udowodnić podnoszone okoliczności. Poprzestał jedynie na ogólnie sformułowanych wezwaniach i stwierdzeniu, że Skarżąca nie udokumentowała choroby syna i jej wpływu na możliwości zarobkowania.

Końcowo stwierdzić należy powtórnie, że wprawdzie rację ma organ, że decyzje dotyczące umorzenia zaległych składek mają charakter uznaniowy, to jednak okoliczność ta nie oznacza sytuacji, w której instytucja określona w art. 28 ust. 2 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS może przybrać charakter wyłącznie "papierowy" i nie znaleźć żadnego zastosowania w praktyce. Wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw, czego zdaje się ZUS nie zauważać (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 485/07). Warto wskazać także, że uzasadnianie odmowy umorzenia należności, których dotyczy art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ich publicznoprawnym charakterem, czy też okolicznością, że Skarżący, jako przedsiębiorca, prowadził profesjonalną działalność i ponosił ryzyko z nią związane, tak jak to zrobił organ w niniejszej sprawie, wyłączałoby możliwość jego stosowania i realizacji celu, któremu ma służyć. Taka wykładnia, podważająca w istocie zasadę racjonalności ustawodawcy, nie może zyskać akceptacji (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 172/10).

Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, organ bezpodstawnie stwierdził brak całkowitej nieściągalności należności, a ponadto nie wykazał, by w sprawie nie występowały przesłanki umorzenia należności.

Na marginesie warto wskazać, że zasadnie Skarżąca skrytykowała nie poparte żadnymi dowodami insynuacje organu, jakoby celowo uzyskiwała najniższe wynagrodzenie, niepodlegające egzekucji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien mieć na uwadze, że w sytuacji spełnienia przez Skarżącą przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia MGPiPS, winien rozważyć możliwość przychylenia się do wniosku o umorzenie należności składkowych. W przeciwnym razie, w uzasadnieniu podjętej odmowy umorzenia należności składkowych organ winien wykazać w sposób jednoznaczny, jakie widzi konkretne możliwości odzyskania należności i jakie podjął rzeczywiste działania w tym celu. Dopiero w wyniku tak przeprowadzonego postępowania organ może podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności składkowych.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca, jako naruszające przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji.