Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 1188/18

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 7 lipca 2016r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 21 kwietnia 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia skarżącemu – Z. B. (dalej również jako Zobowiązany) należności w wysokości [...] zł z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz ubezpieczenie społeczne za zatrudnionych pracowników za okres od kwietnia 1996 do grudnia 1998, naliczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj. 24 lutego 2016r. Organ stwierdził, że wniosek o umorzenie należności był motywowany trudną sytuacją materialną Skarżącego i chorobą jego małżonki, jednakże na podstawie pisma Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia 14 marca 2016r. ustalono, że Skarżący nie widnieje w ewidencji świadczeniobiorców ośrodka i nie korzysta z żadnej formy pomocy społecznej. Organ wskazując, że umorzenie odsetek za zwłokę jest konsekwencją umorzenia składek (art. 28 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) i wywiódł, że nie można stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, iż długu Skarżącego nie uda się odzyskać – a więc, że spełnione są przesłanki do ewentualnego umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy.

Jakkolwiek bowiem wobec Skarżącego jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, to organy wymienione w ustawie jako właściwe do stwierdzenia nieściągalności wymaganego obowiązku nie wydały takiego rozstrzygnięcia. Nie można także uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. Zdaniem organu nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności z uwagi na istnienie świadczenia emerytalnego, z którego dokonywane są potrącenia, a także ze względu na istnienie ewentualnie zbywalnego składnika majątkowego w postaci nieruchomości, tj. mieszkania o powierzchni 60,69 m2 objętego współwłasnością przez Skarżącego, na którym istnieje możliwość dokonania zabezpieczenia poprzez wpis hipoteki przymusowej, a także prowadzenia egzekucji. Organ wskazał też, że Skarżący nie udokumentował przesłanek umorzenia, wynikających z rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej.

Zakład podkreślił też, że uiszczenie należności nie musi nastąpić jednorazowo, dług może być rozłożony na raty, dostosowane do możliwości płatniczych Skarżącego, może też być dochodzony w formie, w jakiej ma to miejsce aktualnie, tj. potrąceń egzekucyjnych ze świadczenia dokonywanych w granicach określonych przez ustawodawcę.

Wyrokiem z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 982/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił obie wyżej opisane decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W ocenie Sądu organ administracyjny prawidłowo stwierdził, że żadna z przesłanek udzielenia ulgi, wynikająca z art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zaistniała. Zastrzeżenia Sądu dotyczyły natomiast zbadania przesłanek, określonych w art. 28 ust. 3a ustawy i rozporządzeniu wykonawczym. zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji dotyczącej zastosowania lub odmowy zastosowania wnioskowanej przez Skarżącego ulgi. Organ zaniechał przeprowadzenia czynności, które powinien podjąć z urzędu, a bez których materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie można uznać za wyczerpujący, a także za prawidłowo oceniony. Jak wskazano w wyroku, Zakład nie przeprowadził postępowania dowodowego związanego z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym.

W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ prowadzi postępowanie egzekucyjne, w trakcie którego w istocie nie ma szans na wyegzekwowanie dochodzonej należności. Organ w ogóle nie rozważał, czy postępowanie egzekucyjne w takim kształcie daje potencjalną możliwość wyegzekwowania całości zadłużenia. W wyroku zwrócono też uwagę, że jak wynika z dyspozycji art. 28 ust. 3a ustawy., należności mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach. Organ realizując dyrektywę wynikającą z tego przepisu i badając, czy w konkretnej sprawie "uzasadniony przypadek" występuje, powinien przeanalizować wszystkie okoliczności; wyliczenie zawarte w rozporządzeniu Sąd nakazał uznać nie za wyczerpujące, a jedynie za przykładowe. Zdaniem Sądu błędnie również Zakład powołał okoliczność, że Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości i z niej można przeprowadzić egzekucję. Organ powinien przeanalizować po pierwsze możliwość zbycia przedmiotowej nieruchomości, zaś następnie skutki, jakie sprzedaż ta pociągnęłaby dla Skarżącego, jego rodziny oraz instytucji państwowych, tymczasem w niniejszej sprawie analizy takiej brak.

Dalej Sąd wskazał, że sam fakt niekorzystania z pomocy społecznej nie uniemożliwia umorzenia należności. Zakład nie poczynił też ustaleń odnośnie podnoszonej przez Skarżącego kwestii przedawnienia należności. Sąd nakazał organowi przeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego na okoliczność prowadzonego postępowania egzekucyjnego i możliwości wyegzekwowania od Skarżącego należności, a nadto organ odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do kwestii ewentualnego przedawnienia należności składkowych Skarżącego.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...], wydaną dnia 15 marca 2017 r. odmówił umorzenia Z. B. należności: [...] zł z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek naliczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj. 24 lutego 2016r. W wyniku wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 2 czerwca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją własną.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 711/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił obie wyżej opisane decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd zauważył bowiem, że organ nie zastosował się do wskazań tut. Sądu odnośnie konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego, związanego z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. Sąd uznał za niedopuszczalną sytuację, gdy organ prowadzi postępowanie egzekucyjne, w trakcie którego w istocie nie ma szans na wyegzekwowanie dochodzonej należności. Jeżeli twierdzenia Skarżącego są prawdziwe i w istocie pomimo uzyskiwania w trakcie postępowania egzekucyjnego pewnych kwot, nie jest możliwe zaspokojenie wierzyciela, zaś dług zamiast maleć, rośnie, brak jest przesłanek do podtrzymywania wniosku o kontynuowanie takiego postępowania, w sytuacji w której dłużnik zwraca się z wnioskiem o zastosowanie ulgi w postaci częściowego umorzenia zaległości, deklarując chęć spłaty pozostałej części.

Ponadto organ nie wyjaśnił okoliczności, że Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości i z niej można przeprowadzić egzekucję. Organ nie wyjaśnił w szczególności w jaki sposób Skarżący będzie zaspokajał swoje potrzeby mieszkaniowe, jeżeli dojdzie do zbycia nieruchomości w której zamieszkuje i jakie konsekwencje czynność taka miałaby dla instytucji państwowych, które mogłyby zostać zobowiązane do pomocy w zaspokojeniu tych potrzeb mieszkaniowych.

Zakład uchylił się również od wyjaśnienia zagadnienia przedawnienia należności Skarżącego – w wydanych uprzednio decyzjach nie zostało wyjaśnione, jakie należności uległy przedawnieniu oraz od jakich zostały naliczone odsetki.

Decyzją z 5 czerwca 2018 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. odmówił Z. B. umorzenia odsetek za zwłokę od składek za osobę prowadzącą działalność zaewidencjonowanych na koncie NKP 40-22948 i składek za pracowników zaewidencjonowanych na koncie NKP 31-22948 w łącznej kwocie [...]zł.

27 czerwca 2018 r. wpłynął wniosek Z. B. (dalej również jako Zobowiązany) o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek Zobowiązany argumentował tym, że organ nie odniósł się do okoliczności przedawnienia należności. Wskazał, że w związku z poczynionymi ustaleniami przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O., nawet przy systematycznym ściąganiu maksymalnej części przysługującego mu świadczenia, nie zdoła się zaspokoić wierzyciela. Uważał również, że egzekucja z nieruchomości nie jest możliwa, gdyż przedmiotowa nieruchomość stanowi wspólność ustawową majątkową małżeńską. Zarzucił, że organ nie rozważył, czy postępowanie egzekucyjne daje potencjalną możliwość wyegzekwowania całości zadłużenia. Oświadczył, że chce uregulować należność główną zadłużenia, gdyż nie ma możliwości finansowych pozwalających na spłatę całości zadłużenia wraz z odsetkami. Podniósł również, że musi sprawować całodobową opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawia możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Decyzją z 28 sierpnia 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z 5 czerwca 2018 r. nr [...]

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zwrócono uwagę, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, Zobowiązany nie dołączył żadnych dokumentów, natomiast oświadczył, że sytuacja majątkowa uległa pogorszeniu. Ma to związek z leczeniem żony chemioterapią, w wyniku czego musi dwa razy w tygodniu dojeżdżać do szpitala.

18 lipca 2018 r. został poinformowany, że postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało zakończone i że ma prawo wglądu do akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Nie skorzystał z przysługującego prawa.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. ustalił, że od 1 sierpnia 1990 r. do 18 marca 1999 r. Zobowiązany prowadził działalność gospodarczą. Wykonując działalność nie wywiązał się z obowiązku opłacenia składek i w ten sposób stał się dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który naliczył odsetki od nieopłaconych w terminie należności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. ustalił, że należności będące przedmiotem niniejszego postępowania nie uległy przedawnieniu. Zaległości za okres 09.1995 r., 06.1996 r. - 12.1996 r., 03.1997 r., 06.1997 r. - 12.1998 r. objęte są postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O..

Organ wyjaśnił, że na podstawie przepisów obowiązujących do 31 grudnia 1998 r., tj. art. 35 w związku z art. 36 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r., Nr 25 póz. 137 z późn.zm.) należności z tytułu składek przedawniały się po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Bieg terminu przedawnienia przerywało rozłożenie na raty należności bądź każda inna czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności, o której dłużnik został zawiadomiony. W tym przypadku czynnością przerywającą bieg terminu przedawnienia było wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do Zobowiązanego, tj. doręczenie tytułów wykonawczych, na podstawie których urząd skarbowy prowadzi egzekucję.

W związku ze zmianą przepisów, od 1.01.2013 r. zmianie uległ termin przedawnienia należności i wprowadzony został 10-letnim termin przedawnienia składek w odniesieniu do należności, które do 31.12.2002 r. nie uległy przedawnieniu i były wymagalne na dzień 1.01.2003 r. Jednocześnie podejmowane działania zmierzające do wyegzekwowania należności powodowały, że termin biegu terminu przedawnienia ulegał zawieszeniu.

A zatem należności, których Zobowiązany nie uiścił (09.1995 r., 06.1996 r. - 12.1996r., 03.1997 r., 06.1997 r. - 12.1998 r,) nie uległy przedawnieniu, były one wymagalne na dzień 1.01.2003 r. (tytuły wykonawcze były doręczone Zobowiązanemu przed 1.01.2003r., pierwsza wpłata egzekucyjne została przekazana przez organ egzekucyjny 10.11.2004 r.) i w stosunku do nich prowadzone postępowanie egzekucyjne spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności. W związku z podejmowanymi działaniami egzekucyjnymi bieg terminu przedawnienia należności jest cały czas zawieszony.

Od 19 marca 1999 r. Zobowiązany nie prowadzi działalności gospodarczej. Aktualnie pobiera świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł brutto, [...] zł netto. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną W. uzyskującą dochód w wysokości [...] zł. Miesięczne wydatki związane z utrzymaniem, potwierdzone przedłożonymi rachunkami, to: czynsz - [...] zł, opłaty eksploatacyjne - [...] zł, koszty leczenia - [...] zł, inne - [...] zł. Spłaca także zadłużenie karty kredytowej miesięcznie w kwocie [...]zł oraz w ramach egzekucji administracyjnej spłacane są zaległości wobec ZUS-u w kwocie około [...] zł.

Organ ustalił, że Zobowiązany posiada majątek nieruchomy- lokal mieszkalny o powierzchni 60,69 m2 położony w O. objęty księgą wieczystą nr [...]; w księdze tej wpisana jest hipoteka przymusowa na rzecz organu w łącznej wysokości [...] zł (150%) jako zabezpieczenie spłaty należności za okres 04.1996 r. - 07.1996 r., 12.1996 r. -10.1998r., 12.1998 r. (NKP 31-22948) oraz za okres 09,1995 r., 07.1996 r. - 12.1996 r.,03.1997 r., 06.1997 r. -12.1998 r. (NKP 40-22948.

Ustalono również, że żona Zobowiązanego w 2015 roku przeszła kolejny udar, ponadto cierpi na cukrzycę i wymaga całodobowej opieki. Nie może ulegać silnym stresom. Zobowiązany nie korzysta z żadnej formy pomocy z ośrodka pomocy społecznej oraz nie pobiera dodatku mieszkaniowego z Urzędu Miasta w O..

W ocenie organu z przyczyn oczywistych nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt l u.s.u.s. Przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. w przypadku Zobowiązanego zadłużenia również nie zachodzą, gdyż nie prowadzono postępowania upadłościowego ani likwidacyjnego działalności.

Nie można stwierdzić, aby zaistniały również okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Aktualnie Zobowiązany nie prowadzi działalności gospodarczej. Uzyskuje dochody z tytułu świadczenia emerytalnego w wysokości [...] zł brutto, [...] zł netto, z którego co miesiąc egzekwujemy za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego należności ZUS. Ponadto ma majątek nieruchomy, na którym dokonano zabezpieczenia spłaty należności, dokonując wpisu hipoteki przymusowej. Zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu, jednak po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. W kwestii ewentualnej egzekucji z majątku nieruchomego i możliwości jego zbycia, posiada ona wszystkie przymioty umożliwiające jego zbycie zarówno na wolnym rynku, jak i w trybie egzekucyjnym.

Majątek ten to lokal mieszkalny o powierzchni 60,69 m2 - składa się z trzech pokoi, kuchni, przedpokoju i łazienki. Budynek, w którym znajduje się mieszkanie położony jest w centrum O. przy ulicy S., Osiedle Z.. Jak wynika z dokonanych ustaleń średnia cena mieszkań położonych w tej lokalizacji osiąga [...] zł/m2. Możliwa zatem do uzyskania cena może wynosić około [...] zł. Uwzględniając nawet koszty egzekucyjnego zbycia nieruchomości, pozostałe po zaspokojeniu zobowiązań, środki - podlegające zwrotowi na rzecz właścicieli nieruchomości, pozwoliłyby na nabycie mniejszego mieszkania.

W ocenie organu zbycie tej nieruchomości nie pociągnęłoby dla Zobowiązanego negatywnych skutków. Dla zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych, mieszkanie wielkości 60 m2 nie jest Zobowiązanemu niezbędne. Jest zatem możliwość sprzedaży nieruchomości, a za pozostałą kwotę, po zaspokojeniu zobowiązań, nabycia innego, mniejszego mieszkania. Nie będzie zatem istniała konieczność angażowania instytucji państwowych w jakimkolwiek stopniu, ażeby zapewnić Zobowiązanemu możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych.

W niniejszym przypadku nie ma również zastosowania przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Co prawda organ prowadzący postępowanie egzekucyjne, tj. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. wydał postanowienia o umorzeniu prowadzonego postępowania egzekucyjnego, jednakże zostały one uchylone przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. i przekazane do ponownego rozpatrzenia.

W konsekwencji wskazany organ egzekucyjny w dalszym ciągu prowadzi postępowanie egzekucyjne i dokonuje regularnych potrąceń w kwocie około [...] zł miesięcznie. Egzekucja jest skuteczna, a przekazywane wpłaty wystarczają zarówno na wydatki egzekucyjne, jak i na zaspokajanie roszczeń.

Z tych powodów nie zachodzą wobec Zobowiązanego przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i wydanie decyzji o umorzeniu należności na tej podstawie.

Zdaniem organu nie zachodzą również przypadki z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, póz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem.

Zobowiązany nie wykazał, że spłata zadłużenia obejmującego należność główną i odsetki za zwłokę dokonywana obecnie w drodze egzekucji, doprowadza do sytuacji, w której nie dysponuje środkami finansowymi pozwalającymi na zapewnienie podstawowych potrzeb życiowych. Co prawda Zobowiązany wykazał, że aktualnie nie dysponuje dochodem dyspozycyjnym, niemniej jednak zaznaczono, że wyliczenie to uwzględnia wszystkie wskazane wydatki (w tym kwotę [...]zł, która jest znacznie wyższa niż kwota pozostałych, poza czynszem, eksploatacją i ochroną zdrowia, wydatków z minimum socjalnego dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego ([...] zł) i w ocenie organu nie musi być wydatkowana w każdym miesiącu. Pomimo braku wystarczających dochodów i prowadzonej egzekucji Zobowiązany nie korzysta z pomocy opieki społecznej, a podstawowe potrzeby bytowe i mieszkaniowe są zaspokajane. Zdaniem organu, celem zmniejszenia kosztów, mógłby Zobowiązany przystąpić do spłaty przedmiotowego zadłużenia w ratach. Ten sposób uregulowania zaległości spowodowałby brak naliczenia dodatkowych kosztów związanych z prowadzoną egzekucją, a przede wszystkim zatrzymanie biegu odsetek za zwłokę.

Sytuacja finansowa i materialna, w jakiej aktualnie Zobowiązany się znajduje nie daje wystarczających podstaw dla uznania, że spłata zobowiązania z tytułu składek mogłaby pociągnąć za sobą negatywne skutki w sferze socjalno-bytowej.

Nie ma również zastosowania przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia.

Z tych powodów Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że poprzednio wydana decyzja jest prawidłowa.

Na to rozstrzygnięcie została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzucono naruszenie:

1. - art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. dotyczących przedawnienia należności, narastania zadłużenia, braku majątku z którego można prowadzić egzekucję oraz faktu, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, niezdolności strony do zapłaty całości należności z tytułu odsetek;
2. - art. 107 § 3 kpa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza brak odniesienia się do całości argumentacji przedstawionej przez stronę w aspekcie przedawnienia należności, braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, faktu, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, narastania zadłużenia, jak i zdolności strony do zapłaty całości zaległości z tytułu składek, braku możliwości uzyskania przez Skarżącego jakichkolwiek innych dochodów, stanu zdrowia Skarżącego i jego żony, zaawansowanego wieku;
3. - art. 105 kpa poprzez brak umorzenia postępowania w zakresie przedawnionych należności;
4. - art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego;
5. - art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez wadliwą wykładnie tych przepisów, a w konsekwencji przyjęcie, że opłacenie należności nie pozbawi wnioskodawcy i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz pominięcie okoliczności, że dług zamiast maleć - rośnie oraz brat uwzględnienia konieczności opieki Skarżącego nad przewlekle chorą żoną;
6. - art. 28 ust. 3 pkt 5 oraz 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że prowadzenie egzekucji przeciwko stronie mogłoby doprowadzić do ściągnięcia zaległych należności oraz odsetek, w sytuacji gdy prowadzona dotychczas względem wnioskodawcy egzekucja nie skutkuje wyegzekwowaniem kwot większych od wydatków egzekucyjnych ze względu na sytuację materialną, rodziną oraz brak możliwości uzyskania dodatkowych dochodów z uwagi na wiek i brak możliwości zarobkowania wnioskodawcy, arbitralne przyjęcie, że Skarżący z żoną mogą sprzedać zajmowane obecnie mieszkanie i z ceny sprzedaży mogą spłacić zadłużenie i nabyć nowe mieszkanie - z całkowitym pominięciem realnych możliwości sprzedaży mieszkania i zapewnienia Skarżącemu oraz jego chorej żonie warunków egzystencji;
7. - art.153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2016r, sygn. akt I SA/Kr 982/16.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wyrokiem z dnia 19 października 2016r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt: I SA/Kr 982/16) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 7 lipca 2016r oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 21 kwietnia 2016r. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, organ w ogóle nie wyjaśnił podnoszonych przez Skarżącego kwestii przedawnienia należności składkowych. Jeżeli strona wyraźnie taką okoliczność podnosi organ musi tę kwestię zbadać, zaś wyniki przeprowadzonego postępowania w tym kierunku powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

W kolejnym wyroku wydanym w sprawie w dniu 11 stycznia 2018r. (sygn. akt I SA/Kr 117/17) Sąd ponownie wskazał jakie okoliczności mają być brane pod uwagę przy rozpoznaniu niniejszej sprawy.

Organ, po raz kolejny zaniechał dokonania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy: nie przeanalizował w sposób wystarczający podnoszonych dotychczas okoliczności sprawy. Wskazano, że w związku z podjętymi działaniami przez Oddział należności za okres od września 1995r do grudnia 1998r nie uległy przedawnieniu z uwagi na prowadzone postępowanie egzekucyjne i były wymagalne na dzień 1 stycznia 2003r. Skarżący podniósł, że z dokumentów nie wynika kiedy wszczęto postępowania egzekucyjne za sporny okres. Nie wskazano kiedy rozpoczęła się ich wymagalność. Skarżący wskazał, że nie został zawiadomiony o jakiejkolwiek czynności. Organ nie przedstawił dowodu, z którego by wynikało, że Z. B. doręczono tytuły wykonawcze. W ocenie Skarżącego, bieg terminu nie został przerwany.

W dalszej części uzasadnienia Skarżący poniósł, że organ po raz wtóry zaniechał przeprowadzenia postepowania dowodowego związanego z przeprowadzonym postepowaniem egzekucyjnym jak również nie wyjaśnił okoliczności narastania zadłużenia. Po raz kolejny, organ poza stwierdzeniem, że Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości, nie rozważył kwestii w jaki sposób Skarżący będzie zaspokajał swoje potrzeby mieszkaniowe jeżeli doszłoby do zbycia nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych oddział w K. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto zwrócono uwagę, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedawnienia należności albowiem organ w zaskarżonej decyzji wskazał i wyjaśnił przyczyny, z których nie jest zasadne uznanie należności za przedawnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który w sprawie nie ma zastosowania).

Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji czy też postanowienia także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała rozstrzygnięcie strona skarżąca.

Skarga okazała się uzasadniona, a to z tej przyczyny, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ZUS utrzymująca w mocy decyzją własną o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że Skarżący nie spełnia żadnej z przesłanek umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne określonych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., jak również nie wykazał okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Stwierdziły również, że należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Z tą decyzją nie zgodził się Skarżący.

Przystępując do rozstrzygnięcia sprawy na wstępie podnieść należy, że w oparciu o ten sam wniosek strony skarżącej ZUS wydał już wcześniej decyzję, które została uchylone prawomocnymi wyrokami tut. Sądu z dnia z 19 października 2016r. sygn. akt I SA/Kr 982/16 i z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 711/1710

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zasada związania organu (oraz sądu) ponownie rozpoznającego sprawę dotyczy zarówno sentencji orzeczenia, jak i jego uzasadnienia, w którym sąd wyraził ocenę prawną zaskarżonego aktu oraz udzielił organom wskazań co do dalszego postępowania. Ocena prawna może dotyczyć zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Związanie organu i sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej w pełni zastosować.

Sąd natomiast musi konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Innymi słowy, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 1957/16).

Zgodnie ze wskazaniami prawomocnego wyroku, sygn. akt I SA/Kr 982/16, Zakład był obowiązany wyjaśnić zagadnienie przedawnienia należności Skarżącego – w wydanych uprzednio decyzjach nie zostało wyjaśnione, jakie należności uległy przedawnieniu oraz od jakich zostały naliczone odsetki. Sąd w wyroku z dnia 19 października 2016 r. wskazał jednoznacznie, że podejmując rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia należności, organ powinien znać ich wysokość; w wypadku możliwości przedawnienia części należności organ powinien poczynić w tym kierunku stosowne ustalenia, zaś uzasadnienie decyzji powinno oddawać wyniki tych ustaleń, aby umożliwić Sądowi zbadanie ich prawidłowości. Rozpatrując sprawę ponownie Zakład poinformował, że należności za miesiące od stycznia do marca 1999 r. nie były przedmiotem postępowania egzekucyjnego i uległy przedawnieniu, natomiast w odniesieniu do pozostałych wskazał, że w związku z prowadzonymi postępowaniami egzekucyjnymi nastąpiło najpierw przerwanie biegu terminu przedawnienia, a następnie – wskutek zmiany stanu prawnego – jego zawieszenie.

W uzasadnieniu brak jednak wskazania, jaka była wysokość należności za okresy, których dotyczyło przedawnienie, nie podano również na jakiej podstawie uznano, że doszło do przerwania biegu terminu, a następnie zawieszenia biegu terminu przedawnienia, tj. jakie konkretnie działania Zakładu miały wywrzeć taki skutek prawny i w odniesieniu do jakich należności (okres, którego należności dotyczyły, wysokość należności). Wskazania, wynikające z prawomocnego wyroku nie zostały zrealizowane w całości, na co zwrócił uwagę tut Sąd w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r.

Odnosząc się do tej kwestii Zakład wyjaśnił, że w niniejszej sprawie mięliśmy do czynienia z przerwaniem biegu terminu przedawnienia poprzez wszczęcie w stosunku do Skarżącego postępowania egzekucyjnego tj. doręczeniu mu tytułów wykonawczych. Organ wyjaśnił, że należności za wyszczególnione miesiące 1995, 1996 r. 1997r, i 1998 r. nie uległy przedawnieniu były wymagalne na dzień 1.01. 2023 r. albowiem tytuły wykonawcze zostały doręczone przed ta datą. Tymczasem strona kategorycznie twierdzi, że tytułów wykonawczych nie otrzymała.

Kwestia ta wymyka się jednak z pod kontroli Sądu albowiem organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postepowania dowodowego, natomiast enigmatyczna forma wyjaśnień wskazuje, że kwestia ta nie była badana przez organ.

Organ nie ustalił bowiem, kiedy konkretnie sporne tytuły wykonawcze zostały doręczone i czy w ogóle, w jakich okolicznościach i czy prawidłowo, natomiast ogólna formuła, że nastąpiło to przed 1.01.2013 r. nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy, poddając pod wątpliwość to stwierdzenie.

W aktach sprawy nie ma bowiem dokumentów jednoznacznie potwierdzających przerwanie lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązań. Brak tych ustaleń oznacza, że w sprawie nie został w sposób prawidłowy ustalony stan faktyczny, a niewyjaśnienie tych okoliczności w decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Organ nie zebrał bowiem i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, wskutek czego została naruszona także zasada swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera też należytego wyjaśnienia przede wszystkim stanu faktycznego, w powyższym zakresie.

Dodatkowa okolicznością wymagająca wyjaśnienia jest kwestia możliwości stosowania art. 24 ust 5 u.s.u.s. w niniejszej sprawie.

W wyroku z dnia 8 października 2013 r., SK 40/12 Trybunał orzekł, że art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten stanowił, że nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przepis ten różnicuje w istotny sposób zakres czasowy odpowiedzialności podatników w zależności od arbitralnego i przypadkowego kryterium, tj. posiadania lub nieposiadania składników majątkowych pozwalających na ustanowienie zabezpieczenia w formie hipoteki przymusowej.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż nie widzi powodu do tego, aby akurat to właściciele nieruchomości mieliby dożywotnio odpowiadać za należności podatkowe. Nie do obrony jest np. teza, że są to podmioty szczególnie zamożne, wobec czego nie ma powodu do przyznawania im dobrodziejstwa przedawnienia. Ich ogólna sytuacja finansowa może być gorsza niż podmiotów, których należności są zabezpieczone gwarancją bankową, czy zajęciem wierzytelności na rachunkach bankowych i wygasają po upływie ustawowych terminów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, art. 70 § 6 O.p. w powyższym brzmieniu powoduje, że przedawnienie w odniesieniu do podatników, których należności zabezpieczono hipoteką przymusową w toku kontroli podatkowej, staje się instytucją pozorną i wydrążoną z treści, co jest bezwzględnie niedopuszczalne.

Trybunał stwierdził, że wprawdzie ustawodawca dysponuje dużym marginesem swobody decyzyjnej określania zasad i terminów przedawnienia należności podatkowych, jednak granice dla działań prawodawczych wyznaczają zasady, wartości i normy konstytucyjne, które zabraniają tworzenia instytucji pozornych, niesprawiedliwych, nadmiernie ograniczających prawa podatnika oraz podważających jego zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Warunków tych nie spełniałoby rozszerzenie zasad przewidzianych w zaskarżonym przepisie na wszystkie należności, które w toku kontroli podatkowej zostały zabezpieczone w jakikolwiek sposób. Taka operacja nie doprowadziłaby bowiem do zrównania sytuacji wszystkich podatników (w dalszym ciągu przedawniałyby się zobowiązania podatkowe osób nieposiadających żadnego majątku), z których część byłaby "dożywotnimi" dłużnikami państwa.

Warto zauważyć, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że również wykładnia obecnie obowiązującego przepisu art. 70 § 8 O.p. powinna być dokonywana w kontekście zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących art. 70 § 6 O.p. Mają one bowiem także zastosowanie do art. 70 § 8 O.p. Prowadzi to do wniosku, że art. 70 § 8 O.p. także należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. W konsekwencji, ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, z tym że termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 4 kwietnia 2014 r., I SA/Op 566/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 grudnia 2013 r., I SA/Łd 496/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 maja 2014 r., I SA/Wr 524/14; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., II FSK 1197/12; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., II FSK 330/15).

Zgodnie z przepisem art. 70 § 8 O.p. nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu.

Zdaniem Sądu, zbieżność regulacji zawartej w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z przepisami, których dotyczą wskazane zastrzeżenia pod względem ich konstytucyjności jest oczywista. Zarówno art. 24 ust. 5 u.s.u.s., jak i powołane przepisy Ordynacji podatkowej są identyczne w zakresie podstaw, które doprowadziły do stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy ze standardami konstytucyjnymi, tj. całkowitego wyłączenia przedawnienia należności publicznoprawnej, i równocześnie uczynienie tego na podstawie nieuzasadnionego i arbitralnego kryterium (formy zabezpieczenia należności).

W rezultacie wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. dokonywana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału z dnia 8 października 2013 r., SK 40/12 zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących art. 70 § 6 O.p. w jego brzmieniu do 31 grudnia 2002 r., prowadzi do wniosku, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią wystarczające przesłanki do odmowy jego zastosowania przez sąd. Zatem ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wykluczyło przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia biegł na zasadach ogólnych (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2015 r., I SA/Ke 671/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 kwietnia 2017 r., I SA/Bd 236/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 czerwca 2017 r., III SA/Łd 160/17; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., II GSK 2706/17).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni skutki prawne wynikające z powyższej wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s.

Jednocześnie podzielić należy zarzuty Skarżącego, że po raz kolejny organ nie odniósł się do kwestii skuteczności postępowania egzekucyjnego.

W niniejszej sprawie organ zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego związanego z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. W ocenie Sądu okoliczność "narastania" zadłużenia jest istotna i powinna zostać dokładnie zbadana przez organ prowadzący postępowanie o zastosowanie ulgi. Podkreślenia przy tym wymaga, że Skarżący wnosił o umorzenie odsetek, deklarując gotowość spłaty należności głównej. Z zachowania Skarżącego wynika wobec powyższego, że deklaruje chęć współpracy z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w przynajmniej częściowej spłacie swojego zadłużenia.

Również nie wyjaśnił w sposób dostateczny w jaki sposób Skarżący będzie zaspokajał swoje potrzeby mieszkaniowe, jeżeli dojdzie do zbycia nieruchomości w której zamieszkuje i jakie konsekwencje czynność taka miałaby dla instytucji państwowych, które mogłyby zostać zobowiązane do pomocy w zaspokojeniu tych potrzeb mieszkaniowych. W odniesieniu do tych zagadnień stwierdzić trzeba, że Zakład nie zrealizował wskazań Sądu ani nie usunął braków postępowania wyjaśniającego i uzasadnienia decyzji, wytkniętych w wyroku z dnia 19 października 2016 r. Co prawda Organ wyliczył potencjalną cenę za ww. mieszkanie, która wg jego ustaleń pozwoli na spłacenie zobowiązań jak również na zakup drugiego mniejszego mieszkania, które zaspokoi potrzeby mieszkaniowe Skarżącego. Nie wyjaśnił natomiast, jaka jest należność całkowita dochodzona przez ZUS, (niniejsza sprawa dotyczy zaległych odsetek i składek za pracowników) i jaką kwotą mógłby dysponować Skarżący po spłaceniu należności ZUS, i czy rzeczywiście kwota ta pozwoliłaby mu na zakup mniejszego mieszkania zapewniającego mu podstawowe potrzeby mieszkaniowe.

Reasumując należy wskazać, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala dokonać jednoznacznego ustalenia, w jakiej wysokości należności istnieją i czy odsetki za zwłokę zostały określone w sposób prawidłowy, skoro brak jest w treści decyzji organów administracji obu instancji analizy dotyczącej okresu przedawnienia wynikającej z dokumentów źródłowych. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcia należy uznać za przedwczesne. Zdaniem sądu w uzasadnieniach decyzji organy zamieściły również niewystarczającą informację o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, gdyż poprzestały jedynie na wskazaniu, że wobec Skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Nie zostało zakończone, a zatem brak jest potwierdzenia nieściągalności. Tymczasem w aktach administracyjnych powinny znaleźć się dokumenty obrazujące tok dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego, daty jego wszczęcia, a przede wszystkim dokumenty świadczące o zawieszeniu albo przerwaniu biegu terminu przedawnienia należności.

Powyższe uchybienia uniemożliwiają sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tego, czy przynajmniej część spornych należności w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie uległa przedawnieniu.

W świetle powyższych okoliczności organy administracji zobowiązane są do przedstawienia w uzasadnieniu rozstrzygnięć we wskazanym powyżej zakresie stosownej analizy oraz załączenia do akt administracyjnych niezbędnej dokumentacji. Konieczne jest ustalenie okresów zawieszenia, czy przerw biegu przedawnienia na podstawie obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa, które z uwagi na to, że należności objęte przedmiotowym postępowaniem powstały kilkanaście lat temu, były kilkukrotnie zmieniane.

Wymienione braki w materiale dowodowym i przyjętej przez organ argumentacji, nieprzekonujące o słuszności decyzji zaważyły na rozstrzygnięciu sprawy. Należało tym samym stwierdzić, że zaskarżone decyzje naruszają art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt. 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1668