Uzasadnienie
Wnioskami z 4 kwietnia 2011r. skarżący C.M. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), płatności zwierzęcej (PZ) i płatności do krów (PK) na 2011r., a także o przyznanie płatności ONW na 2011 r. Zadeklarował działki rolne o łącznej pow. 1 ha, w tym działkę ewidencyjną nr 179/13 (rolna oznaczona lit. A o pow. 0,43 ha). Do JPO i ONW zgłosił 1 ha, do UPO 0,37 ha, do PZ 0,43 ha, a do PK dwie sztuki bydła.
Wydanymi w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzjami z dnia 28 maja 2012r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR) utrzymał w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 8 marca 2012r. o odmowie przyznania C.M. wnioskowanych płatności na 2011r. z tego głównie powodu, że łączna powierzchnia uprawniona do płatności nie przekraczała 1 ha, zatem nie został spełniony wymóg z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), dalej: ustawa o płatnościach. Zgłoszona działka A o deklarowanej powierzchni 0,43 ha, miała powierzchnię 0,36 ha, co ustalono w oparciu o pomiary wykonane na dostępnych w systemie informatycznym zdjęciach lotniczych obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wnioskach skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 maja 2013r. o sygn. akt III SA/Kr 1083/12 w sprawach połączonych ze skarg C.M. na decyzje Dyrektor OR ARiMR z dnia 28 maja 2012r., nr [...] o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011r. oraz z dnia 28 maja 2012r., nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2011r., oddalił skargi.
Oddalając skargi C.M. w połączonych sprawach o sygn. akt III SA/Kr 1083/12 i III SA/Kr 1084/12 (prowadzonych dalej pod jedną sygn. akt III SA/Kr 1083/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że organy Agencji prawidłowo ustaliły stan faktyczny obydwu spraw i poprawnie zastosowały przepisy prawa materialnego.
W ocenie Sądu, organy Agencji prawidłowo ustaliły, że powierzchnia gruntów rolnych zgłoszonych przez skarżącego do płatności była mniejsza od powierzchni stwierdzonej w toku kontroli administracyjnej wniosków i wyniosła 0,93 ha. Zarówno w przypadku płatności bezpośrednich, czyli JPO, UPO, PZ i PK, jak i płatności ONW skutkowało to odmową przyznania płatności, bo skarżący nie spełnił podstawowego warunku umożliwiającego ich przyznanie, a więc nie posiadał minimum 1 ha gruntów rolnych. W przypadku płatności bezpośrednich wymóg ten wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, natomiast w przypadku płatności ONW z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.).
Sąd przytoczył definicję działki rolnej (grunt o pow. nie mniejszej niż 0,1 ha) i gruntu rolnego, i podkreślił, że organy Agencji, dokonując oszacowania powierzchni uprawnionej do płatności na działce rolnej A (ewid. nr 179/13), słusznie zwróciły uwagę, że tereny składające się na tę działkę nie tworzyły zwartej powierzchni gruntu rolnego, na którym byłaby prowadzona jedna uprawa lub grupa upraw. Na tej działce znajdowały się zabudowania gospodarcze, których organy trafnie nie zakwalifikowały jako użytków rolnych, a w północno-wschodniej części wskazanej działki znajdowała się droga o szerokości przekraczającej 2 m, biegnąca od zabudowań gospodarczych w kierunku północnym i przedzielająca działkę na dwie części. Ta droga nie mogła być uznana za element dobrej kultury rolnej upraw, gdyż miała charakter trwałego dojazdu do nieruchomości położonej na sąsiedniej działce ewidencyjnej.
Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, organy Agencji zasadnie przyjęły, że na obszarze zadeklarowanym pierwotnie jako działka rolna A, faktycznie znajdowały się dwa obszary użytkowane rolniczo – zasadnicza działka rolna o pow. 0,36 ha i położony w północnej części działki obszar o pow. poniżej 0,1 ha, który ze względu na ten rozmiar nie mógł być uznany za część działki rolnej A, ani za samodzielną działkę rolną.
Ponadto WSA zaznaczył, że kontrolowane decyzje organów Agencji, wydane w oparciu o prawidłowo zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy (zdjęcia lotnicze), zostały uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawierają poprawne odniesienie się do twierdzeń skarżącego zgłaszanych w postępowaniu i odpowiadają prawu, a skoro tak, to na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd oddalił skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z:
- 1. art. 75 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie przez organy administracyjne wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z oględzin działki rolnej A (dz. ewid. nr [...] w Ż.) na miejscu w gospodarstwie skarżącego na okoliczność ustalenia sposobu użytkowania tej działki, ustalenia, czy w części północno-wschodniej działki biegnie droga; nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia powierzchni uprawnej wyżej wymienionej działki i powierzchni zajmowanej przez dom i budynek gospodarczy; nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka M.M., na okoliczność zagospodarowania działki i użytkowania jej w całości rolniczo na pastwisko (z wyjątkiem pow. 5 arów, na których stoi dom i stajnia);
- 2. art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organy administracyjne całego materiału dowodowego odnośnie oszacowania powierzchni uprawnej działki rolnej A, sposobu jej użytkowania i przebiegu drogi w części północno-wschodniej tej działki;
- 3. art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie przez organy administracyjne błędnej, sprzecznej z zasadami logiki, oceny zebranego materiału dowodowego – do ustalenia stanu powierzchni uprawnych działki rolnej A – na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w 2009r., znajdujących się w zasobach Agencji, nie biorąc zupełnie pod uwagę faktu, że ten stan na dzień składania wniosku 4 kwietnia 2011 r. mógł ulec zmianie; dokonanie przez organy administracyjne jednostronnie, bez uwzględnienia uwag skarżącego, oszacowania powierzchni działki rolnej A i oceny przebiegu drogi w północno-wschodniej części tej działki, tylko na podstawie wskazanych zdjęć lotniczych;
- 4. art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewskazanie w uzasadnieniach decyzji przez organy administracyjne, w należyty i przekonujący sposób dlaczego, mimo przeciwnych twierdzeń skarżącego, uznały zdjęcia lotnicze z pomiarów działki rolnej A za wiarygodny dowód, a także niewyjaśnienie przez organ administracyjny skarżącemu, pomimo zawartych w jego pismach pytań, dlaczego został on pozbawiony płatności w 2011r., mimo że za poprzednie lata otrzymywał płatności i co się zmieniło w związku z wnioskiem skarżącego z kwietnia 2011r.; nadto nieprzedstawienie w uzasadnieniach decyzji szczegółowych wyliczeń obszaru zajętego pod opisaną wyżej drogę, jak również niewskazanie jaki obszar powierzchni wokół zabudowań gospodarczych został wykluczony z płatności.
Dyrektor OR ARiMR skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.
Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014r., sygn. akt II GSK 1976/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
W uzasadnieniu stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, w sposób naruszający prawo, a w szczególności, że materiał dowodowy nie został zebrany w sposób całościowy i wystarczający dla poprawnego ustalenia stanu faktycznego. W dalszej części uzasadnienia NSA wskazał, że w badanej sprawie przy ustalaniu stanu faktycznego nie rozwiano wszelkich istniejących wątpliwości, wskazując jakich uchybień dopuszczono się zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego. NSA zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji uwzględnił pogląd prawny zawarty w niniejszym orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie ocenia działalność organu orzekającego. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Jest zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Przedmiotowa sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 roku, w sprawie o sygn. akt II GSK 1976/13, wydanego na skutek skargi kasacyjnej skarżącego.
W zaistniałym stanie zastosowanie znajduje zatem art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
Wykładnia prawna, o jakiej mowa w art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się nieaktualny, a także organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.
Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma zatem całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Jeżeli więc, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, Sąd pierwszej instancji ocenił zaskarżoną wskutek skargi wniesionej do tego Sądu decyzje jako zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego, a Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten zakwestionował, to ocena ta przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest wiążąca dla Sądu pierwszej instancji rozpoznającego sprawę ponownie.
Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, a zatem zasadnym jest przytoczenie poglądu NSA zawartego w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1976/13 albowiem orzekający w sprawie Sąd jest nim związany.
NSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, tj. w sposób nienaruszający prawa, a w szczególności, materiał dowodowy nie został zebrany został w sposób całościowy i wystarczający dla poprawnego ustalenia stanu faktycznego. Przy tym uwagi i zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego kierowane były pod adresem organów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dyspozycja art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie stać na straży praworządności, a także rozpatrzeć cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Adresowany do organu obowiązek stania na straży praworządności w postępowaniach w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich oznacza przestrzeganie określonych obowiązującymi przepisami warunków przyznawania płatności, w tym między innymi warunku łącznej powierzchni minimalnej zgłoszonych do płatności działek rolnych (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach).
Natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie może być traktowany w oderwaniu od obowiązku pilnowania, aby płatności znajdowały oparcie w przepisach określających warunki i zasady ich przyznawania. Dokonana przez organ odmowa przyznania płatności z powodu nielegitymowania się przez wnioskodawcę minimalną łączną powierzchnią działek rolnych musi zatem znajdować oparcie w całym materiale dowodowym, a więc w takich dowodach, które rozpatrzone łącznie nie stwarzają wątpliwości co do ustalenia będącego podstawą faktyczną odmowy płatności.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku takie wątpliwości w badanej sprawie nie zostały do końca rozwiane. Skarżący w toku całego postępowania kwestionował ustalenia organu i domagał się kontroli na miejscu. Sąd dopatrzył się nieprawidłowości w zakresie ustaleń stanu faktycznego poprzez oparcie niekorzystnych dla skarżącego ustaleń na materiale dowodowym w postaci kontroli administracyjnej i zdjęć lotniczych z 2009r., podczas gdy dochodzone płatności dotyczą 2011r. W tej sytuacji niewłaściwym było przyjęcie, że jest to cały materiał dowodowy pozwalający oszacować wielkość zgłoszonych do płatności powierzchni działek rolnych.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zachowanie zasady rozpatrzenia całego materiału dowodowego dokumentującego zgłoszoną do płatności powierzchnię i pozwalającego zastosować określony przepis prawa materialnego jest szczególnie jaskrawo widoczne tam, gdzie powierzchnia ta jest na granicy koniecznego i określonego w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach minimum. W takiej sytuacji każde ustalenie, które zaprzeczy twierdzeniom wniosku o płatności w części zgłoszonej powierzchni, musi znajdować oparcie w dowodzie niewątpliwym, pewnym. Takiej pewności nie służy wykorzystanie zdjęć lotniczych z 2009r. dla udokumentowania stanu rzeczy w 2011r.
Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że fakt kilkakrotnego przyznania płatności skarżącemu w latach poprzednich nie może być dla wyniku sprawy płatności za 2011 rok obojętny. Powinien choćby doprowadzić organ do przekonania, że należało wnikliwiej pochylić się nad twierdzeniami skarżącego zgłaszanymi, stosownie do zasady określonej w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach, i uzupełnić materiał dowodowy tak, aby dokumentował stan aktualny. Być może należało uwzględnić wnioski skarżącego o dokonanie kontroli na miejscu w celu zaprzeczenia niektórym twierdzeniem organu dotyczącym m.in. wykorzystania powierzchni wokół siedliska, stanu tzw. drogi dojazdowej czy rzekomego podzielenia przez nią gruntu rolnego. Zdaniem rolnika droga ta porośnięta jest trawą i jest użytkowana rolniczo.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego incydentalnie realizowany przejazd przez użytek rolny nie musi automatycznie wyłączać tego gruntu z płatności, jednak w każdej indywidualnej sprawie wymaga to każdorazowej oceny.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących zasad prawidłowego gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a tym samym także art. 75 § 1 i 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak uwzględniania wniosków dowodowych strony w sytuacji, gdy przedmiotem dowodu była okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy. Powyższe sprawiło, że badanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę pogląd wyrażony w niniejszym orzeczeniu.