Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 lutego 2018 r., [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2, ust. 3, ust. 3a i art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne odmówił W. F. umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek (ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy) wraz z odsetkami, nadto na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3 i art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odmówił odmawia umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych (ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych).
Jak wskazał w uzasadnieniu organ, W. F. motywował prośbę o umorzenie należności trwającym ponad dwa lata remontem ulicy [...] oraz budową centrum informacyjnego, co miało uniemożliwić prowadzenie działalności gospodarczej, a w konsekwencji przyczynić się do utraty płynności finansowej. Zakład przedstawił następnie zgromadzone dowody oraz poczynione ustalenia. Stwierdzono m. in., że wnioskodawca figuruje jako płatnik składek od 21 stycznia 2008 r. W trakcie prowadzenia działalności nie wywiązywał się z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia własne oraz zatrudnionego pracownika i został dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który naliczył odsetki od nieopłaconych w terminie należności. W stosunku do wnioskodawcy prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Z tytułu działalności gospodarczej w 2015 r. wykazał przychody w wysokości [...] zł i dochód w wysokości [...] zł, w 2016 roku wykazał przychody w wysokości [...] zł i dochód w wysokości [...] zł, natomiast w 2017r. w wysokości [...] zł i poniósł stratę w wysokości -21 031,18 zł. Nie posiada dochodów z innych źródeł.
Wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem. Miesięczne wydatki związane z utrzymaniem to: czynsz - [...] zł, opłaty eksploatacyjne - [...] zł. Zaległości podatkowe wnioskodawcy, które nie są spłacane, wynoszą [...] zł.
W dalszej części uzasadnienia organ omówił przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, wynikające z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia. Wskazał, że z przyczyn oczywistych w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy. Przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b ustawy również nie zachodzą, gdyż nie prowadzono postępowania upadłościowego ani likwidacyjnego działalności.
Zdaniem Zakładu, nie można stwierdzić, aby okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 ustawy zaistniały w przypadku wnioskodawcy. Naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Wnioskodawca prowadzi cały czas działalność gospodarczą i generuje z niej przychody. Rok 2017 zakończył się stratą, ale o wielkości środków pozostających do dyspozycji osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą najlepiej świadczy wykazywany przez stronę przychód z tego tytułu. Przychód obrazuje bowiem potencjalne możliwości finansowe strony i pokazuje jakiej wielkości wydatki strona jest w stanie ponosić. To zaś na co strona decyduje się ponosić wydatki jest kwestią zależną od jej woli. Do tej pory żaden organ egzekucyjny nie stwierdził nieściągalności długu składkowego, a w przypadku kontynuowania tego postępowania nie da się wykluczyć, że w jego trakcie zostaną uzyskane kwoty przewyższające wydatki egzekucyjne, a jednocześnie wpływające na obniżenie zaległości składkowych. Nie da się wykluczyć, że sytuacja finansowa wnioskodawcy poprawi się i będzie miał środki finansowe na zapłatę należności.
Odnosząc się do przesłanek umorzenia, wynikających z rozporządzenia organ wskazał, że co prawda wnioskodawca powołał się na trwający dwa lata remont ulic [...], co uniemożliwiało zarobkowanie, ale wykazał, że zdarzenia te negatywnie odbiły się na działalności, zwłaszcza że zaległości dotyczą też wcześniejszego okres. Dodatkowo w trakcie remontu i po jego zakończeniu wnioskodawca cały czas prowadził działalność gospodarczą i wykazywał z niej przychody. Zakład zauważył też, że wnioskodawca w dalszym ciągu nie opłaca składek bieżących, a z działalności wykazuje wysokie przychody.
Zdaniem Zakładu wnioskodawca nie wykazał też, żeby miała zastosowanie przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Nie przedłożył orzeczeń lekarskich stwierdzających niezdolność do pracy czy o stopniu niepełnosprawności. W chwili obecnej jest osobą aktywną zawodowo, co pozwala, że jest osobą zdolną do 'pracy.
W. F. wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Nie wskazał, jakiego sposobu zakończenia postępowania oczekuje. Podniósł, że remont ul. [...] i ul. [...], trwający ponad dwa lata, praktycznie odciął dojście do sklepu, a Budowa Centrum [...] przy ul. [...] skutecznie ograniczyły efektywne prowadzenie działalności. Opłacanie składek stało się dla niego niemożliwe, miał do wyboru płacić składki albo zbankrutować i pozostać bez środków do życia. Skarżący wskazał, że w roku 2015 i 2016 osiągnął dochód niższy od składek na ZUS. Podał też, że działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami istnieje tylko jako wpis do rejestru o działalności gospodarczej i nie przyniosła mu nigdy żadnego dochodu. Opłacanie należności z tytułu składek na pozbawiłoby jego i syna możliwości zaspakajania niezbędnych potrzeb życiowych.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.
Należności z tytułu zaległych składek mogą być umarzane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na zasadach, przewidzianych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 1778 ze zm., dalej oznaczona jako u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Jak stanowi art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Ustawowym warunkiem umorzenia należności jest zatem ustalenie całkowitej ich nieściągalności, a pojęcie to zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Od tej zasady wyjątek wprowadza – w odniesieniu do ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, art. 28 ust. 3a u.s.u.s., stosownie do którego takie należności mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Ustawa zawiera podstawę do określenia szczegółowych zasad i przesłanek umorzenia w takich wypadkach w drodze rozporządzenia (art. 28 ust. 3b u.s.u.s.).
Zasady umarzania należności wobec ubezpieczonych – płatników składek reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Powyższe okoliczności (całkowita nieściągalność oraz wykazanie przez skarżącą przesłanek, wymienionych w § 3 rozporządzenia) podlegały w niniejszej sprawie ustaleniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ustalenia te należało poczynić zgodnie z wymogami, wynikającymi z przepisów k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów.
Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej.
Wskazuje się, że składniki struktury decyzji uznaniowej są takie same, jak w decyzji związanej, natomiast różnice sprowadzają się do uzasadnienia w ramach przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie może bowiem nosić cech "dowolności". Nie zmienia to jednak faktu swobody decyzyjnej organu przy podejmowaniu decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2010r., II GSK 491/09). Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011r., I OSK 2006/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 marca 2014r., II SA/Sz 1221/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2013r., I SA/Wa 1579/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 sierpnia 2011r., I SA/Ke 347/11).
Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Stanowi ono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2009r., I OSK 649/09).
Wszystkie powyższe wymogi muszą być dochowane również w sprawach, objętych uznaniem administracyjnym. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Oznacza to, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny ale winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją takiego stanowiska jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 marca 2014r., III SA/Łd 532/13). Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu administracji od obowiązku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, całościowego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Negatywne rozstrzygniecie wniosku powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione zarówno jeśli chodzi o rzetelne ustalenie faktów, jak i w odniesieniu do wykładni mających zastosowanie przepisów prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 stycznia 2015r., III SA/Po 431/14).
Nie budzą zastrzeżeń ustalenia organu administracji odnośnie stanu zaległości skarżącego, przychodów osiąganych przez niego z działalności gospodarczej oraz ponoszonych przez niego kosztów utrzymania. Wyjaśnienie tych okoliczności odbyło się zgodnie z wymogami powołanych wyżej przepisów prawa i w sposób nie budzący zastrzeżeń Sądu. Dodatkowo zauważyć należy, że nie były one przez skarżącego kwestionowane.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeanalizował następnie poszczególne przesłanki umorzenia zaległości, zarówno wynikające z przepisów ustawy, jak i rozporządzenia wykonawczego. Wskazując na niestwierdzenie przez właściwy organ braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, kwotę zadłużenia wyższą od kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym i zwracając uwagę na to, że szereg ustawowych przesłanek, związanych ze śmiercią dłużnika, postępowaniem likwidacyjnym albo upadłościowym nie może dotyczyć niniejszej sprawy, Zakład nie stwierdził całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Skarżący bezpośrednio nie kwestionował ustaleń w tym zakresie, a podnoszone przez niego argumenty mogą świadczyć o trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej, ale ta nie jest jeszcze równoznaczna z całkowitą nieściągalnością należności.
Organ administracji publicznej rozważył także, czy skarżący wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Organ wykluczył przy tym możliwość zastosowania przesłanki, o której mowa w § 3 pkt 3 rozporządzenia, albowiem z przedłożonych przez skarżącego dokumentów nie wynika, by był pozbawiony możliwości uzyskania dochodu w związku z chorobą własną albo opieką nad chorym członkiem rodziny.
Uzasadniając swoje wnioski w zakresie pozostałych przesłanek, wynikających z rozporządzenia Zakład słusznie zauważył, że nie zostały one wykazane. Co prawda skarżący wskazywał na niewielkie dochody bądź nawet stratę z prowadzonej działalności, niemniej należy zgodzić się z organem administracji, że istotne jest osiąganie przychodu z prowadzonej działalności. Skarżący nadal prowadzi działalność, zatrudnia pracownika, a zatem powinien tak rozplanować koszty, wydatki, aby wygospodarować dochód oraz regulować zobowiązania publicznoprawne. Dodatkowym argumentem, przemawiającym przeciwko przyjęciu przesłanki z § 3 pkt 1 rozporządzenia jest fakt, że skarżący nie korzysta z pomocy społecznej. Słusznie Zakład przyjął, że sytuacja skarżącego nie wymaga w takim razie pomocy ze strony Państwa.
Rozważając, czy wykazana została przesłanka z § 3 ust. 2 rozporządzenia organ administracji publicznej przyjął, że nie doszło do żadnego nadzwyczajnego wydarzenia, wobec którego opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Z całą pewnością zdarzeniem takim nie może być remont ulic oraz budowa inwestycji – Centrum Informacji Turystycznej w sąsiedztwie. Wskazać trzeba, że poprzez "zdarzenie nadzwyczajne" - o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia należy rozumieć zdarzenie trudne do przewidzenia, leżące poza prowadzoną działalnością gospodarczą i niezwiązane z ogólnym ryzykiem jej prowadzenia. Będą to zdarzenia niepowtarzalne, w szczególności spowodowane zdarzeniami losowymi (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 listopada 2007 r., V SA/Wa 1876/07). Remont ulic, nawet ograniczający dojazd do danego punktu, czy też realizacja inwestycji w pobliżu, czy to utrudniająca ruch na danej ulicy, czy nawet mogąca skutkować powstaniem w pobliżu działalności konkurencyjnej muszą być oceniane jako zdarzenia uciążliwe, na pewno utrudniające prowadzenie działalności gospodarczej, ale mimo wszystko przewidywalne i pozbawione cechy nadzwyczajności.
Dodatkowo, jak wynika z ustaleń organu, skarżący nie opłacał składek jeszcze przed wspomnianym remontem oraz budową Centrum. Nadto nawet w momencie wspomnianego remontu i budowy osiągał przychody z prowadzonej działalności.
Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że organ administracji publicznej ustalił wszystkie okoliczności istotne w sprawie, prawidłowo ocenił, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia, wynikające z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia. Zarzuty skargi nie potwierdziły się, żadna z podniesionych w jej ramach okoliczności nie świadczy ani o nieściągalności zaległości, ani o sytuacji, która dawałaby podstawę do umorzenia należności na podstawie rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Wobec powyższego Sąd skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.