Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 25 października 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 679/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 czerwca 2023 r. nr UP-394/2023 Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej również jako: ZUS, Organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej jako k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022r. poz. 1009 z późn. zm., dalej jako u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr 740/2023 odmawiającą F. S.C. (dalej: Skarżący, Wnioskodawcy, Wspólnicy) umorzenia należności z tytułu składek.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

1. 1. W dniu 23 stycznia 2023 r. do ZUS wpłynął wniosek Wspólników o umorzenie należności z tytułu skałek. Wnioskodawcy powołali się na trudną sytuację finansową oraz fakt, że przez lata nie mieli świadomości o zadłużeniu spółki z tytułu składek za zatrudnionych pracowników.
2. 2. Po przeprowadzeniu postępowania ZUS decyzją z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr 740/2023 odmówił umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s.
3. 3. W dniu 2 maja 2023 r. Wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na trudną sytuację finansową oraz wskazali, że organ nie odniósł się merytorycznie do sprawy. Wspólnicy podnieśli, że w chwili składania wniosków o umorzenie należności z 14 stycznia 2015 r., pracownik ZUS nie podał im salda zadłużenia spółki. Podnieśli, że o zadłużenie spółki dowiedzieli się po kilku latach tj. dopiero po spłaceniu w ratach zaległości z tytułu prowadzonej przez nich działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej. Ponadto wspólnicy zarzucali organowi naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania w ich sprawie. W ich ocenie organ nie wziął pod uwagę ich trudnej sytuacji majątkowej oraz wprowadzenia w błąd przez pracowników organu w momencie składania wniosków o umorzenie w 2015 r.
4. 4. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 5 czerwca 2023 r.

W uzasadnieniu Organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz pował przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Na podstawie danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji Pojazdów i Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, Organ ustalił, że:

1. - Wnioskodawcy prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej F. S.C., obecnie działalność jest zawieszona;
2. - Wspólnicy spółki są użytkownikami wieczystymi we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej: gruntu o powierzchni 0,0188 ha oraz właścicielami budynku stanowiącego odrębną nieruchomość położonego w B., przy ul. [...], objętych księgą wieczystą numer [...], na nieruchomości ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego na należności z tytułu składek, w 4/6 części gruntu o powierzchni 0,0482 ha położonego w B., przy ul. [...], objętego księgą wieczystą numer [...], na nieruchomości ZUS dokonał zabezpieczenia hipotecznego na należności z tytułu składek;
3. - za okres 01/2011-09/2011 przymusowe dochodzenie należności z tytułu składek jest prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS w Tarnowie.

Powołując się na treść art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że przypadki w nim opisane stanowią zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ZUS ustalił, że:

1. - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie ma zastosowanie w niniejszej sprawie – wniosek złożyli Wspólnicy spółki cywilnej,
2. - przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że:
3. - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe;
4. - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
5. - nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;
6. - nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. – działalność gospodarcza w formie spółki cywilnej jest zawieszona;
7. - przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie Wnioskodawca wnosi, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
8. - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi dlatego, że Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję; postanowieniem z 13 maja 2014 r. Komornik Sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne za okres 04/2007-12/2010, jednak należności za ten okres zostały zabezpieczone hipotekami przymusowymi na nieruchomościach należących do wspólników spółki o numerach ksiąg wieczystych [...] oraz [...] i mogą być dochodzone z przedmiotu hipotek, należności za okres 1/2011-9/2011 są objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora Oddziału w Tarnowie;
9. - przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi - nie można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ przymusowe dochodzenie należności za okres 01/2011-09/2011 jest prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS w Tarnowie, a dla należności za okres 04/2007-12/2010 upłynął termin przedawnienia, ale zostały one zabezpieczone przez wpis do hipoteki na nieruchomościach wspólników spółki o numerach ksiąg wieczystych [...] oraz [...] i mogą być nadal dochodzone na podstawie art. 24 ust. 5 u.s.u.s., postępowanie egzekucyjne nie było dotychczas kierowane do tego składnika majątkowego.

W związku z powyższym Organ uznał, że nie zachodzą żadne przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Nadto ZUS wyjaśnił, że art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza możliwość umorzenia należności w przypadku braku całkowitej nieściągalności kierując się w tym względzie ważnym interesem osoby zobowiązanej do ich opłacania. Jednakże przepis ten może zostać zastosowany tylko do należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześni płatnikami tych składek, tj. osób opłacających składki na własne ubezpieczenia. Wniosek wspólników spółki cywilnej dotyczy składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek. Dlatego akcentowana trudna sytuacja życiowa i finansowa wspólników nie może mieć wpływu na dokonanie rozstrzygnij w sprawie. Bowiem z uwagi na specyfikę zadłużenia, wniosek o umorzenie może zostać rozpoznany tylko w oparciu o wystąpienie przesłanek zawartych w art.

1. 28. ust. 3 u.s.u.s. tj. elementu całkowitej nieściągalności długu.

Decydując się na prowadzenie działalności gospodarczej wspólnicy spółki powinni być świadomi, że dodatkowo zobowiązują się do opłacenia należnych składek z tego tytułu za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek. Składki są publicznym świadczeniem o charakterze powszechnym i powyższego obowiązku ustawodawca nie uzależnił od osiąganego wyniku finansowego płatnika. Podejmując się wykonywania działalności gospodarczej wspólnicy wzięli na siebie obowiązek zapoznania się przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Priorytetem dla przedsiębiorcy powinno być gromadzenie dostatecznych środków na pokrycie kosztów działalności gospodarczej, a tym samym obowiązkowych składek.

Podsumowując, Organ nie znalazł podstaw do umorzenia żądanych należności.

1. 5.1. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Wnioskodawcy wnieśli na nią skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
2. 1. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania względem Skarżącego,
3. 2. art. 28 w zw. z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. poprzez dokonanie błędnej i zawężającej wykładni tych przepisów, przejawiającej się w bezpodstawnym uznaniu, iż art. 28 ww. ustawy dotyczy umarzania samych tylko składek, w sytuacji w której obejmuje on należności z tytułu składek, które to pojęcie, według art. 24 ust. 2 u.s.u.s. obejmuje składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę,
4. 3. art. 24 ust. 5 u.s.u.s. poprzez jego zastosowanie względem Skarżącego, tj. wspólników F. S.C. K.1 S., K. S. i bezpodstawne uznanie, iż zaległości Skarżącego względem Organu nie uległy przedawnieniu,
5. 4. art. 8 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszym postępowaniu polegające na tym, że organ przy wydawaniu obu swoich decyzji nie działał w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, nie wyjaśnił stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, nie poinformował nas o okolicznościach faktycznych jak i prawnych mających wpływ na ustalenie naszych praw i obowiązków w niniejszym postępowaniu,
6. 5. art. 7, 77, 80 oraz 107 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszym postępowaniu polegające na tym, że organ przy wydawaniu obu swoich decyzji:
7. a) nie podejmował wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie nasz słuszny interes jako obywateli,
8. b) nie zebrał ani nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie,
9. c) ustalił okoliczności sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego w sprawie,
10. d) nie umieścił w treści zaskarżonej decyzji merytorycznego uzasadnienia faktycznego jak i prawnego.

Mając powyższe zarzuty na uwadze Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązanie organu do wydania decyzji uwzględniającej wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz zasądzenie kosztów postępowania.

1. 5.2. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

1. 5.3. Pismem procesowym z dnia 11 października 2023 r. do sprawy wstąpił pełnomocnik Skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

6.1. Odnosząc się na wstępie do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Natomiast zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

1. 6.2. Dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna.

1. 6.3. Punktem wyjścia niniejszych rozważań musi być konstytucyjna zasada powszechności ponoszenia przez jednostkę ciężarów i świadczeń publicznych (art. 84 Konstytucji).

Rozpatrując zatem niniejszą sprawę należy oprzeć się na powszechnie uznawanej regule wykładni, zgodnie z którą wyjątków od zasady nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae).

Ponadto należy również zwrócić uwagę na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2020r., P 2/18, w który słusznie zauważono, że istnieje zasadnicza różnica między podatkiem a składką na ubezpieczenie społeczne. To, co odróżnia składki od podatków, to przede wszystkim ich celowy i wzajemny charakter. Podatki, choć stanowią dochody budżetowe (samorządowe), z których realizowane są zadania i funkcje publiczne, nie mają charakteru ekwiwalentnego. Podatnik w zamian za uiszczany podatek nie uzyskuje bezpośrednio żadnego świadczenia wzajemnego. Co do zasady, całość dochodów budżetowych, niezależnie od tytułu stanowiącego podstawę ich poboru, przeznaczana jest na ogół wydatków planowanych w danym roku.

Składki, w przeciwieństwie do podatków, nie zasilają budżetu państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, których cała suma dochodów przeznaczana jest na wydatki, lecz wpływają bezpośrednio na konto Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Stanowią jeden z zasadniczych przychodów tego funduszu. Wywierają znaczący wpływ na jego kondycję finansową, która przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych, uprawnionych do wypłaty świadczeń. Natomiast ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wzajemnym świadczeniem ze strony funduszu. Nie jest to pełna ekwiwalentność o charakterze kapitałowym, lecz ustalona w ustawie z uwzględnieniem zasad równości i solidarności.

W związku z tym nieuiszczanie składek przez płatników powoduje przerzucenie ciężaru wypłaty świadczeń na fundusz, a tym samym pośrednio na tych, którzy wywiązują się z ciążących na nich obowiązków.

Powyższe stanowisko należy, zdaniem Sądu, również wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

6.4. W ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzeczono, że art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266, 321, 568, 695 i 875) w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przenosząc powyższe na stan faktyczny niemniejszej sprawy, zauważyć należy, że należności za okres 04/2007-12/2010 co do zasady uległy przedawnieniu. Jednakże zostały zabezpieczone wpisami do hipotek na nieruchomościach należących do Wspólników o numerach ksiąg wieczystych [...] oraz [...] (karta 12 akt administracyjnych), zatem mogą być dochodzone z przedmiotu hipotek.

Natomiast w stosunku do zaległości za okres 01-09/2011 zostało w dniu 29 listopada 2011 r. wszczęte postępowanie egzekucyjne (karta 11 akt administracyjnych), prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS w Tarnowie, które do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone.

Kwestię przedawnienia zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek reguluje art. 24 u.s.u.s. Zgodnie z brzmieniem ww. ustawy obowiązującym w okresie od 24 listopada 1998r. do 31 grudnia 2011r. należność z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. W związku z uchwaleniem ustawy z dnia 16 września 2011r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, której przepisy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012r., do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostały wprowadzone zmiany dotyczące m.in. skrócenia okresu przedawniania należności z tytułu składek do 5 lat. W świetle powołanego przepisu dochodzone należności ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna.

W rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania Skarżącego, albowiem doszło do zawieszenia terminu przedawnienia wskutek podjętych czynności egzekucyjnych. Jak już wspomniano w dniu 29 listopada 2011 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne, które nadal się toczy. Wobec powyższego, zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia został zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony i ten stan zawieszenia trwa nadal.

W konsekwencji stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek.

1. 6.5. Przechodząc zatem do meritum sprawy, zauważyć należy, że składki na ubezpieczenie społeczne opłacane przez przedsiębiorców, płatników składek, możemy podzielić co najmniej na trzy grupy:
2. 1) składki opłacane za płatników składek (czyli "za siebie"),
3. 2) składki opłacane za pracowników - w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek,
4. 3) składki opłacane za pracowników - w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek.

Pierwszy rodzaj ww. składek może być umarzany w pełnym zakresie z wszystkich przyczyn wskazanych w art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s.

Drugi rodzaj ww. składek nie może być w ogóle umarzany. Wynika to wprost z brzmienia art. 30 u.s.u.s., zgodnie z którym do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, z wyłączeniem ust. 3 pkt 4c (składki te w stosunku do Skarżących były przedmiotem orzekania w wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 sierpnia 20213 r., I SA/Kr 502/23).

Trzeci rodzaj ww. składek jest przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie. Składki te mogą być umarzane, ale jedynie z przyczyn wskazanych w art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., tzn. w przypadku ich całkowitej nieściągalności.

Wynika to z brzmienia (a contrario) art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Czyli przepis ten jasno stanowi, że pomimo braku całkowitej nieściągalności mogą być umarzane tylko "należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek", czyli pierwsze z ww. składek. W konsekwencji – a contrario – trzecie z ww. składek, będące przedmiotem niniejszego postępowania, nie mogą być umarzane na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Zatemi zarzut naruszenia przez Organ ww. przepisu należy uznać za niezasadny.

6.6. Kwestię poboru składek uregulowane są w przepisach rangi ustawowej oraz w wydanych na ich podstawie rozporządzeniach. Na pierwszy plan wysuwa się tutaj, wspomniana już na samym wstępie, ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Również kwestia umorzenia przedmiotowych składek została uregulowana w art. 28 u.s.u.s, zgodnie z którym:

1. 1. Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4.
2. 2. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a.
3. 3. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:
4. 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
5. 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228, z późn. zm.);
6. 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
7. 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

1. 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
2. 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

6.7. Wskazania wymaga, że organ orzekający w sprawie w pierwszej kolejności musi stwierdzić, czy sytuacja taka, opisana w jednym z ww. przepisów, w ogóle powstała, albowiem jej brak determinuje konieczność wydania rozstrzygnięcia odmownego. W przeciwnym razie organ jest natomiast zobligowany do oceny, czy w świetle zaistniałych zdarzeń umorzenie to byłoby zasadne, a przesądza o tym konstrukcja powołanych przepisów, z której jednoznacznie wynika, że nawet w razie spełnienia którejkolwiek z przesłanek umorzenia należności, należność tę organ umorzyć może, a nie musi. Podkreślić zatem trzeba, że jakkolwiek spełnienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. jest niezbędne do umorzenia należności, to ich wystąpienie nie skutkuje powstaniem obowiązku podjęcia takiego rozstrzygnięcia przez organ, lecz dopiero daje mu taką możliwość. Zatem w razie stwierdzenia wystąpienia wspomnianych przesłanek organ może podjąć rozstrzygnięcie odmowne. Zwłaszcza jednak w takim przypadku powinien uzasadnić swą decyzję w sposób nie budzący wątpliwości co do motywów, którymi się kierował przy jej wydawaniu, a więc szczegółowo przedstawić powody takiej kwalifikacji i argumenty, które legły u jej podstaw. Tylko bowiem wówczas, decyzja przezeń wydana nie będzie nosiła znamion dowolności.

Jednocześnie niezbędne staje się podkreślenie, że rolą sądu administracyjnego orzekającego w przedmiocie legalności takiej decyzji jest zweryfikowanie, czy przedstawione wymogi zostały spełnione. Sąd jest bowiem obowiązany do oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada standardom określonym w obowiązujących przepisach, czy też je narusza w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W przypadku decyzji odmawiającej umorzenia należności ze względu na niezasadność zgłoszonego w tym przedmiocie żądania, zadaniem Sądu nie jest więc ocena słuszności tej kwalifikacji, lecz to, czy w świetle okoliczności wynikających z akt sprawy jej podjęcie było dopuszczalne (zgodne z prawem). Sąd bada zatem, czy w danym przypadku organ istotnie mógł wydać rozstrzygnięcie odmowne.

6.8. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że ZUS sprostał opisanym wymogom. Trafnie bowiem spostrzegł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by w sprawie zaistniała jakakolwiek przesłanka do stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek.

Z przyczyn oczywistych przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. (dotycząca śmierci dłużnika) nie wystąpiła.

Ponadto nie wykazano, aby doszło do spełnienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s., albowiem w sprawie nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe.

Również przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie wystąpiła, bowiem nie nastąpiło zaprzestanie prowadzenia przez Skarżących działalności gospodarczej, lecz działalność ta w formie spółki cywilnej jest zawieszona.

Przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 4 i 4b u.s.u.s. nie znajdują zastosowania w rozpatrywanym przypadku, ponieważ względem Skarżących nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani postępowanie likwidacyjne.

Organ rentowy słusznie stwierdził, że wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wnoszą Skarżący przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, zatem również przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie została spełniona.

W sprawie nie zaistniała także przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., albowiem naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Podkreślenia wymaga, że przesłanka całkowitej nieściągalności zachodzi wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Do wypełnienia hipotezy powyższej normy dochodzi jedynie wtedy, gdy podjęta przez organ egzekucyjny czynność stwierdza brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Fakt ten musi być ustalony uprzednio, w toku postępowania egzekucyjnego, nie można zaś okoliczności tej dowodzić toku niniejszego postępowania administracyjnego (o umorzenie zaległości).

Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., II GSK 1489/17), przepis ten nie daje Sądowi ani organowi orzekającemu w przedmiocie umorzenia, prawa do dokonania oceny czy w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez organ egzekucyjny ma miejsce bezskuteczność egzekucji. Zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. całkowita nieściągalność będzie miała miejsce wtedy, kiedy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Błędne jest zatem stanowisko, że ZUS miał obowiązek weryfikacji przebiegu postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do zobowiązanej przez organ egzekucyjny i oceny czy są podstawy do stwierdzenia bezskuteczności egzekucji.

Prawidłowo Organ rentowy stwierdził, że przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi – nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, ponieważ w stosunku do zaległości za okres 01-09/2011 postępowanie egzekucyjne jest nadal prowadzone przez Dyrektora Oddziału ZUS Tarnowie, a w stosunku do należności za okres 04/2007-12/2010, możliwe jest dochodzenie tychże należności z przedmiotu hipotek.

Należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym (por. teza wyroku NSA w Katowicach z 21 czerwca 2000r., sygn. akt I SA/Ka 14/99).

Z uwagi na powyższe Organ prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności zdefiniowanej w art. 28 ust. ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s., której istnienie mogłoby uzasadnić podjęcie decyzji zgodnie z wnioskiem Skarżących. W tej sytuacji w sprawie nie było podstaw do umorzenia należności z tytułu składek.

6.9. Mają rację Skarżący, że zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.s.u.s., że wyrażenie "należności z tytułu składek" obejmuje nie tylko składki, ale również odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę.

Jednak, ponieważ niniejszej sytuacji nie zachodzi żadna z przyczyn pozwalających na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, brak jest możliwości umorzenia w niniejszej sprawie należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć nie tylko same składki, ale również ww. należności uboczne. Do tych należności ubocznych nie stosuje się bowiem odrębnych przesłanek umorzenia. Wszystkie te przesłanki z art. 28 ust. 2 i ust. 3 nie dotyczą samych składek, ale "należności z tytułu składek", przez co należy rozumieć – jak już wspomniano – nie tylko składki, ale również ww. należności uboczne (odsetki, koszty itd.). Skoro zaś – jak wykazał Organ, a Sąd to stanowisko akceptuje – nie stwierdzono żadnej z przyczyn pozwalających na stwierdzenie całkowitej nieściągalności "należności z tytułu składek", to brak jest możliwości umorzenia nie tylko samych składek, ale również odsetek, kosztów egzekucyjnych itd.

W konsekwencji również ten zarzut należy uznać za bezzasadny.

6.10. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych zauważyć należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na podstawie art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W świetle art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Na podstawie art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasada prawdy obiektywnej jest realizowana przede wszystkim przez przepisy dotyczące postępowania dowodowego, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a. nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Natomiast na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zdaniem Sądu – Organ uczynił zadość ww. zasadom, natomiast sam fakt, że podjęte rozstrzygnięcia nie są zgodne z oczekiwaniami Skarżących, nie świadczy jeszcze, że Organ naruszył ww. przepisy postępowania.

Organ przeprowadził wszechstronne postępowanie dowodowe, a także wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, wszystkie dopuszczalne przez prawo przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, a w konsekwencji na możliwość ich umorzenia. Ponieważ nie stwierdził żadnej z nich (określonej w art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s.) wydał rozstrzygniecie odmowne.

Również uzasadnienie odpowiada wymogom ustawowym, zawiera wszechstronną ocenę materiału dowodowego i szczegółowo wykazuje dlaczego odmówiono umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o wszystkie ustawowe przesłanki. Organ prawidłowo przeanalizował sytuację życiową i materialną zobowiązanych oraz podjął decyzję mieszczącą się w pojęciu uznania administracyjnego, wskazując na okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek. Ustalenia ZUS, jak również wywiedzione wnioski w sprawie odmowy udzielenia ulgi nie uchybiły przepisom prawa procesowego ani materialnego. W zaskarżonej decyzji Organ uwzględnił i ocenił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Organ prawidłowo wyjaśnił, dlaczego odmówił Skarżącym umorzenia składek na podstawie wskazywanych przepisów.

W tym zakresie, w uzasadnieniu skargi, Skarżący akcentują kwestię rzekomych nieprawidłowości, jakich – ich zdaniem – dopuścił się Organ rozpatrując wniosek płatnika składek o umorzenie należności w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz.U. z 2012 r. poz. 1551).

W szczególności podnoszą, że:

"Na skutek złożonych wniosków otrzymaliśmy w tamtym czasie od organu częściowe umorzenie należności, zaś pozostała cześć należności została nam rozłożona przez organ na raty, które spłaciliśmy - zgodnie z zawartą umową. Podkreślenia wymaga fakt, że żaden z pracowników ZUS-u w chwili składania w tamtym czasie przez nas wniosków o umorzenie należności z tytułu składek - nie podał nam salda spółki (wysokości całego istniejącego zadłużenia jak i nie poinformował nas o tym, że złożone przez nas wnioski o umorzenie dotyczą jedynie składek związanych z prowadzona przez Nas działalnością gospodarcza w formie spółki cywilnej, zaś nie dotyczą należności z tytułu składek związanych z zatrudnieniem przez naszą spółkę pracowników. O nadal istniejącym zadłużeniu wobec ZUS dowiedzieliśmy się po kilku latach, to jest dopiero po spłaceniu przez nas w ratach należności - składek z tytułu prowadzone! przez nas działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej".

Odnosząc się do tych zarzutów zauważyć należy, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jest jednak związany granicami sprawy, tj. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Granice niniejszej sprawy wyznacza wniosek strony o umorzenie należności, zaskarżona decyzja z dnia 5 czerwca 2023 r. nr UP-394/2023 oraz obowiązujące przepisy prawa (w tym art. 28 u.s.u.s.).

W tym zakresie Sąd nie stwierdził nieprawidłowości.

Natomiast ewentualne nieprawidłowości w toku postępowania wszczętego na wniosek Skarżących złożony – jak podnoszą – w 2015 roku, na podstawie ww. ustawy "abolicyjnej" z dnia 9 listopada 2012 r. mogły być oceniane w drodze wówczas obowiązujących przepisów, w odpowiedniej dla tamtego postępowania procedurze.

Sąd w niniejszym postępowaniu nie może oceniać prawidłowości wówczas wydanej decyzji oraz postepowania Organu (jego pracowników), w tym w zakresie prawidłowego informowania Skarżących, w toku prowadzonego wówczas postępowania. Stanowiłoby to bowiem oczywiste orzekanie poza granicami (niniejszej) sprawy, a więc naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.

1. 6.11. Sąd nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) dokonał również kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza sformułowane w skardze zarzuty i również w tym zakresie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia.

1. 6.12. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.