Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 8 września 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 382/20

Uzasadnienie

Postanowieniem z [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] (organ egzekucyjny) z [...] r. wydane w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego obciążających wierzyciela.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] prowadził postępowanie egzekucyjne wobec G. K. na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez N. W. (wierzyciel) z [...] r. W celu wyegzekwowania należności organ egzekucyjny podejmował szereg czynności. Między innymi zawiadomieniem z 22 października 2008 r. dokonał zajęcia rachunku bankowego w B. S.A. (zawiadomienie o zajęciu doręczono zobowiązanemu 27 października 2008 r. wraz z odpisem tytułu wykonawczego, natomiast B. otrzymał zawiadomienie 29 października 2008 r.). W toku postępowania doszło do częściowej realizacji zajęcia, wobec czego wyegzekwowano 15 267,42 zł, która to kwota została przeznaczona na pokrycie części kosztów egzekucyjnych.

Mimo podjętych przez organ egzekucyjny czynności w postaci poszukiwania rachunków bankowych w systemie O., egzekucji z nieruchomości oraz poszukiwania majątku, nie ustalono majątku zobowiązanego, z którego można skutecznie prowadzić egzekucję i w związku z tym postanowieniem z [...] r. na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", umorzono postępowanie egzekucyjne.

W konsekwencji, zawiadomieniem z 2 grudnia 2019 r. na podstawie art. 64c § 6a pkt 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny zawiadomił wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych w kwocie [...]zł. Następnie, na wniosek wierzyciela, wydał postanowienie z [...] r. w sprawie ustalenia wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec G. K. w kwocie [...]zł.

Z uzasadnienia postanowienia organu egzekucyjnego wynika, że dokonane czynności egzekucyjne spowodowały, według organu, powstanie następujących kosztów egzekucyjnych: a) opłaty manipulacyjnej w kwocie [...]zł stanowiącej 1% sumy kwot należności głównej ([...] zł) i odsetek na dzień 22 października 2008 r. ([...] zł), to jest kwoty [...]zł, obliczonej zgodnie z zasadą określoną w art. 64 § 6 u.p.e.a. oraz z uwzględnieniem zasad zaokrąglania należności pieniężnych do pełnych dziesiątek groszy, zgodnie z art. 27a u.p.e.a.; b) opłaty za zajęcie rachunku bankowego w B. S.A. w kwocie [...]zł, stanowiącej 5% sumy wyżej wymienionych kwot należności głównej i odsetek na dzień 22 października 2008 r. obliczonej zgodnie z zasadą określoną w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., także z uwzględnieniem zasad zaokrąglania należności pieniężnych do pełnych dziesiątek groszy Organ egzekucyjny poinformował, że w wyniku częściowej realizacji zajęcia rachunku bankowego wyegzekwowano kwotę [...]zł z przeznaczeniem jej na pokrycie części kosztów egzekucyjnych.

W wyniku zastosowania innych środków egzekucyjnych wyegzekwowano ponadto kwotę [...]zł, w tym kwotę [...]zł uzyskano ze sprzedaży nieruchomości. Według organu egzekucyjnego łączna kwota pozostałych do zapłaty organowi kosztów egzekucyjnych wynosi [...] zł.

Na powyższe postanowienie wierzyciel wniósł zażalenie i żądając uchylenia postanowienia organu egzekucyjnego w całości zarzucił, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie wskazówek interpretacyjnych wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14.

Rozpatrując zażalenie organ nadzoru wyjaśnił, że za dokonywane czynności egzekucyjne organ egzekucyjny pobiera określone przez ustawę opłaty (art. 64 § 1 i 6 u.p.e.a.) oraz wydatki egzekucyjne (art. 64b tej ustawy), stanowiące koszty egzekucyjne. Zgodnie z art. 64c § 1 ustawy koszty egzekucyjne, co do zasady - poza wyjątkami ściśle określonymi przez ustawę - obciążają zobowiązanego. Wyjątkiem od powyższej zasady odpowiedzialności zobowiązanego za koszty egzekucyjne jest obciążenie nimi wierzyciela. Odpowiedzialność wierzyciela za koszty egzekucyjne w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym została unormowana w art. 64c § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego, z zastrzeżeniem niemającym zastosowania w niniejszej sprawie.

Organ nadzoru wyjaśnił, że powołany przepis znajduje zastosowanie przede wszystkim w sytuacjach, gdy w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny nie będzie miał faktycznej czy prawnej możliwości ściągnięcia od zobowiązanego nawet kosztów egzekucyjnych. Obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi zależy bowiem od obiektywnych przesłanek, to jest niemożności ich ściągnięcia od zobowiązanego.

Odnosząc powyższe ustalenia do realiów rozpatrywanej sprawy, organ nadzoru wyjaśnił, że postanowieniem z [...] r. organ egzekucyjny na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 u.p.e.a. umorzył postępowanie egzekucyjne, a postanowienie to stało się ostateczne. Zakończenie postępowania poprzez umorzenie na podstawie wyżej wskazanej skutkuje brakiem możliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, w konsekwencji czego obowiązek ich uregulowania - w myśl art. 64c § 4 u.p.e.a. - obciąża wierzyciela.

Zgodnie z art. 64c § 7 ustawy, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na wniosek wierzyciela lub zobowiązanego, złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, o którym mowa w § 6a.

Zdaniem organu nadzoru postanowienie organu egzekucyjnego o obciążeniu wierzyciela kosztami zajęcia rachunku bankowego w łącznej wysokości [...] zł, nie narusza przepisów art. 64 § 1 pkt 4 w związku z art. 64c § 4 u.p.e.a. Koszty postępowania egzekucyjnego zostały obliczone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie wierzytelności powstaje z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu. Organ wyjaśnił, że wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 nie powoduje utraty mocy obowiązujących przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 u.p.e.a. Przepisy te nadal obowiązują i jako obowiązujące i funkcjonujące w systemie prawnym stanowią podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów egzekucyjnych. Organ podkreślił, że za stosowaniem przepisów prawa, których niekonstytucyjność została stwierdzona bez jednoznacznej utraty mocy obowiązującej, opowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2012 r., sygn. akt I FPS 4/12.

Podsumowując organ nadzoru wskazał, że ustawodawca przyjął zasadę odpowiedzialności wierzyciela za koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego i nie pozostawił w tym zakresie organowi egzekucyjnemu wyboru, obligując go do wydania w tym zakresie postanowienia.

Na powyższe postanowienie wierzyciel wniósł skargę do sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

1. 1) naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nakazującego organom działanie na podstawie i w granicach prawa;
2. 2) naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co obliguje organy administracji publicznej do ich respektowania;
3. 3) błędne zastosowanie art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. bez uwzględnienia jednoznacznych wskazówek interpretacyjnych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 w zakresie stosowania przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., jak również poprzez zignorowanie utrwalonej wykładni w zakresie ustalania kosztów egzekucyjnych określonej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in.: z dnia 8 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 1021/16, z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II FSK 2066/14, z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II FSK 1047/14, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Lu 801/17;
4. 4) naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. Dz. U. 2020 poz. 256, ze zm.), dalej "k.p.a." nakazującego dochodzenie prawdy obiektywnej i nakładającego na organ obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu m.in. interesu społecznego;
5. 5) naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że było ono prowadzone przez 11 lat, oraz szczegółowy sposób wyliczenia kosztów egzekucji określonych przez organ egzekucyjny. Wierzyciel podkreślił, że organ egzekucyjny wydając postanowienie o kosztach egzekucyjnych całkowicie pominął, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienił normatywną treść przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., derogując je w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej.

Jednocześnie wskazał, że dopóki ustawodawca w uwzględnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej, opłaty manipulacyjnej i wysokości innych opłat egzekucyjnych, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w ww. wyroku. W ocenie wierzyciela organ egzekucyjny, obciążając wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, dokonał wyłącznie automatycznego wyliczenia kosztów, uzależniając je wyłącznie od olbrzymiej kwoty dochodzonej należności. Wierzyciel zauważył, że organ egzekucyjny w żaden sposób nie ustosunkował się do kwestii adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności, jak również nie rozważył, czy została zachowana racjonalna zależność między ustaloną wysokością opłat a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty nie stały się swoistą sankcją pieniężną.

Wskazał ponadto, że ich wysokość nie powinna być oderwana od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy - tym bardziej, że wierzyciel nie został w żaden sposób zaspokojony.

Dodał, że organ nadzoru w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się w istocie do zarzucanych w odwołaniu naruszeń przepisów postępowania egzekucyjnego dokonanych z pominięciem wskazówek interpretacyjnych wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Organ nadzoru wskazał jedynie, że jego zdaniem, zaskarżone postanowienie poprzez obciążenie wierzyciela kosztami zajęcia rachunku bankowego nie narusza art. 64 § 1 pkt 4 w związku z art. 64c § 4 u.p.e.a., a koszty postępowania egzekucyjnego zostały naliczone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Jednocześnie podkreślił, że wejście w życie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje utraty mocy obowiązujących przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 u.p.e.a. Przepisy te utraciły jedynie walor domniemania konstytucyjności w zakresie, w jakim dotyczą kwestii objętej stwierdzonym przez Trybunał pominięciem prawodawczym. Powyższe oznacza, iż przepisy te jednak nadal obowiązują i jako obowiązujące i funkcjonujące w systemie prawnym stanowią podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów egzekucyjnych.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przez organ nadzoru art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, błędne zastosowanie art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., a także rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, wierzyciel wskazał, że nie może on zaakceptować braku jakiegokolwiek odniesienia się w zaskarżonym postanowieniu do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP., który stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Uznał, że działanie organu nadzoru pozostaje w oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, to jest, że organ administracji publicznej stoi na straży praworządności.

Przypomniał jednocześnie, że organy egzekucyjne muszą analizować skalę i skutki, jakie wywierały dla zobowiązanych oraz dla wierzycieli zakwestionowane przepisy art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. Podkreślił, że tej treści stanowisko znajduje potwierdzenie w licznych wyrokach sądów administracyjnych obu instancji.

Skarżący wskazał, że organ nadzoru ograniczył się w zasadzie wyłącznie do przywołania obowiązujących przepisów, co jak można się domyślać wynika z przyjętej przez wiele lat praktyki organów egzekucyjnych. Uzasadnienie w istocie potwierdza brak przeprowadzenia przez organ nadzoru w trakcie rozpatrywania zażalenia wierzyciela, jakiekolwiek analizy wysokości powstałych kosztów egzekucyjnych, w kontekście działań podjętych przez organ egzekucyjny i wytycznych Trybunału Konstytucyjnego oraz ich skutków dla wierzyciela. Organ powinien zostać zobowiązany do zmiany takiej praktyki, gdyż obecnie, do czasu wejścia w życie nowych przepisów prawnych procedowanych zgodnie ze wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego, każde postępowanie w sprawie kosztów egzekucyjnych powinno zawierać jednoznaczne ustalenia organu, czy zastosowany przepis oceniony jako niekonstytucyjny, może w dalszym ciągu stanowić podstawę prawną wszczynania i kontynuowania postępowań.

Jest to bardzo istotne, gdyż na konieczność takiej oceny wskazuje m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II FSK 2673/11. Jak wynika z treści postanowienia organu nadzoru, organ II instancji nie przeprowadził analizy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 i w konsekwencji nie dokonał oceny skutków tego wyroku w przedmiotowej sprawie, a ponadto nie przedstawił szczegółowego uzasadnienia wyrażonego stanowiska w zakresie zażalenia wierzyciela, do czego był zobowiązany na podstawie art. 15 k.p.a.

Według skarżącego przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych organ nadzoru winien dokonać miarkowania opłaty manipulacyjnej oraz pozostałych kosztów w taki sposób, by nie można mu było zarzucić naruszenia standardów określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wierzyciel wskazał, że ustawą z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553) zostały zmienione zasady naliczania kosztów egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Ustawa ta co prawda jeszcze nie obowiązuje, gdyż wejdzie w życie po upływie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia, natomiast w uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że potrzeba zmiany w części dotyczącej kosztów egzekucyjnych wynika z wydanego w dniu 28 czerwca 2016 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt SK 31/14, jak również to, że uwzględniając wytyczne Trybunału Konstytucyjnego zmieniono przepisy regulujące koszty egzekucyjne w sposób kompleksowy, ustalając nowe zasady naliczania i ich poboru.

Z uwagi na to organ nadzoru ma możliwość uwzględnienia przy miarkowaniu kosztów szczególnych zasad, które zostały przyjęte przez ustawodawcę przy wprowadzaniu zmian do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwzględnieniem wytycznych Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z tymi zasadami oplata manipulacyjna to zryczałtowana opłata za wszczęcie postępowania egzekucyjnego w wysokości [...] zł, albo [...] zł, jeżeli została wszczęta egzekucja administracyjna, natomiast opłata egzekucyjna wynosi 10% wyegzekwowanych zaległości, ale nie więcej niż [...] zł w jednej sprawie.

Według wierzyciela obowiązek uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego i opisanego sposobu postępowania spoczywał na organie egzekucyjnym oraz był szczególnym zadaniem dla organu II instancji, z racji sprawowanego nadzoru nad postępowaniem w sprawie ustalenia kosztów egzekucyjnych. W ocenie wierzyciela organy obu instancji całkowicie zignorowały skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a tym samym uchybiły swoim obowiązkom prawidłowego stosowania art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., zgodnie z art. 7 i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a ponadto rażąco naruszyły podstawowe zasady wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i naruszyło interes wierzyciela.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnione są w szczególności zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość ustalenia opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej, dotyczące naruszenia art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. Dla rozstrzygnięcia co do zasadności tych zarzutów zasadnicze znaczenia ma interpretacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. W wyroku tym Trybunał orzekł m.in. że:

1. 1) art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599) w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
2. 2) art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w wyroki NSA: z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17, z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, z 11 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 3071/17, a także wyroki WSA w Lublinie: z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Lu 854/16, z 15 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Lu 801/17 - wszystkie wyroki dostępne są w internetowej bazie orzeczeń: orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazuje się, że wymieniony wyrok Trybunału jest wprawdzie wyrokiem zakresowym, co oznacza, że – w przeciwieństwie do wyroku uznającego kwestionowany przepis za niezgodny z Konstytucją – nie powoduje utraty mocy obowiązującej tego przepisu, jednakże od chwili orzeczenia przepis ten musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją w zakresie określonym w wyroku.

Wobec tego, przepis ten musi być nadal stosowany przez adresatów (także przez organy administracji publicznej i sądy), jednak, aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, adresaci muszą go interpretować i stosować zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału. W uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 31/14 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza, stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji, w związku z czym tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji (i to zarówno na korzyść lub niekorzyść organu).

Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną, ponadto zaś z samej istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

Jednocześnie jednak Trybunał zaznaczył, że swoboda ustawodawcy w określaniu wysokości opłat nie jest nieograniczona, problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem. Wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.

Uwzględniając powyższe Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., oraz opłaty manipulacyjnej z art. 64 § 6 u.p.e.a. powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym. Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną, natomiast mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

W konkluzji Trybunał Konstytucyjny wskazał, że dla właściwej realizacji wyroku konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku, określić nie tylko maksymalną wysokość opłat będących przedmiotem skargi konstytucyjnej, ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych.

Jak wskazano wyżej, skutkiem analizowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłat w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Trybunał wyraźnie wskazał bowiem, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego zatem pozostała, jednak stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu. Granica ta w pierwszej kolejności powinna być wyznaczona przez ustawodawcę, natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca tego nie uczynił, organy stosujące prawo, w nawiązaniu do realiów sprawy, którą rozstrzygają, muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku.

W demokratycznym państwie prawnym bezczynność ustawodawcy nie może usprawiedliwiać stosowania wprost przepisu prawa, co do którego wyrok Trybunału Konstytucyjnego obalił domniemanie zgodności z Konstytucją.

W sytuacji, o jakiej mowa, do organów należy określenie, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych między innymi w art 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji (art. 8 ust. 2), tak aby stosowanie tych przepisów nie nasuwało wątpliwości co do zgodności z Konstytucją w świetle wyroku Trybunału. Wyjaśnienie tego aspektu sprawy winno być uwzględnione w ramach uzasadnienia prawnego postanowienia wydanego na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. (art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.).

Nie można uznać za prawidłowy pogląd, zgodnie z którym skoro przepisy art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. nie zostały wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 31/14 wyeliminowane z porządku prawnego, to organ egzekucyjny może je stosować bez uwzględnia zastrzeżeń sformułowanych w przywołanym wyroku oraz bez wykazania, że przyjęty w konkretnej sprawie sposób zastosowania tych przepisów nie narusza art. 2, art. 8 ust. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.

W rozpoznawanej sprawie organy ograniczyły się jedynie do wskazania przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. jako obowiązujących i wiążących, nie wypowiadając się co do usprawiedliwienia wysokości ustalonych opłat egzekucyjnej za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i manipulacyjnej, z uwzględnieniem przesłanek określania wysokości opłat przedstawionych przez Trybunał Konstytucyjny. W związku z tym sąd nie może w pełni skontrolować prawidłowości ustalenia tych opłat ze względu na brak odpowiedniego uzasadnienia postanowienia, z wyjątkiem powołania się na obowiązujące formalnie przepisy ustawy.

W konsekwencji nieprawidłowej interpretacji art. 64 § 1 pkt 6 i art. 64 § 6 u.p.e.a., organy obydwu instancji w uzasadnieniach swoich postanowień nie zawarły argumentacji mogącej potwierdzać tezę, że ustalone opłaty odpowiadają standardom konstytucyjnym, o których mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 31/14.

Rozpatrując sprawę ponownie w tym zakresie organ winien uwzględnić interpretację art. 64 § 1 pkt 6 i art. 64 § § 6 u.p.e.a. przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu. Jakkolwiek opłaty ustalane przez organy egzekucyjne są konsekwencją prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a zatem następstwem braku dobrowolnego wykonania świadczenia przez zobowiązanego, to jednak co do zasady, przy braku innego postulowanego przez Trybunał Konstytucyjny prawidłowego rozwiązania legislacyjnego, wysokość tych opłat, szczególnie, kiedy obciążają wierzyciela, nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych.

W związku z tym organ II instancji winien w szczególności dokonać analizy, czy wysokość naliczonych opłat pozostaje w racjonalnym powiązaniu z nakładem pracy organu egzekucyjnego i czasochłonnością jego czynności, w razie zaś stwierdzenia, że wysokość tych opłat nie jest racjonalnie uzasadniona, winien dokonać ich miarkowania w taki sposób, aby nie mogły być one ocenione jako stanowiące dla organu egzekucyjnego nieuzasadniony dochód i będące przejawem nadmiernego fiskalizmu. Wyniki analizy, o której mowa, wraz ze stosowną argumentacją powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu postanowienia spełniającym wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.

Należy też zauważyć, że w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu organu I instancji wysokość opłaty manipulacyjnej ustalona została z naruszeniem art. 64 § 6 u.p.e.a. także z innej przyczyny niż wyżej omówiona, bowiem obliczona ona została z uwzględnieniem w podstawie obliczenia nie tylko kwoty egzekwowanej należności pieniężnej, ale także i odsetek od niej. Zgodnie z wymienionym przepisem w brzmieniu obowiązującym przed 8 września 2016 r. [mającym na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2015 r. poz. 1311 ze zm.) nadal zastosowanie do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej] organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych, przy czym opłata wynosi 1 % kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż [...] zł [...] gr.

Wprawdzie jednocześnie art. 64 § 7 u.p.e.a. stanowił, że jeżeli wysokość opłaty egzekucyjnej jest określona stosunkowo do egzekwowanej lub pobranej należności pieniężnej, w podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, przypadające w dniu powstania obowiązku uiszczenia opłaty, jednak – zdaniem sądu – opłatą egzekucyjną, o której mowa w tym przepisie, jest każda z opłat wymienionych w art. 64 § 1 u.p.e.a., nie jest nią natomiast opłata manipulacyjna. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 31/14, tak właśnie określenie sformułowania "opłata egzekucyjna" rozumiał Trybunał. Takie też jego rozumienie przyjmowane jest w doktrynie (por. "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz" pod red. R. Hausera i A. Skoczylasa, Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2016, str. 328). Przepis art. 64 § 7 u.p.e.a. nie mógł zatem stanowić podstawy prawnej dla doliczenia odsetek do podstawy ustalenia opłaty manipulacyjnej.

Od dnia [...] r. art. 64 § 6 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1 % kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż [...] zł [...] gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Natomiast według art. 64 § 7 u.p.e.a. jeżeli wysokość opłaty egzekucyjnej jest określona stosunkowo do egzekwowanej lub pobranej należności pieniężnej, w podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu podjęcia czynności egzekucyjnej lub sporządzenia dokumentu stanowiącego podstawę dokonania czynności egzekucyjnej.

Zdaniem sądu, zmiany te potwierdzają, że art. 64 § 7 u.p.e.a. nie uzasadniał obliczenia opłaty manipulacyjnej z uwzględnieniem odsetek od egzekwowanej należności pieniężnej, a także, że zmiana regulacji zawartej w art. 64 § 6 u.p.e.a. nie ma charakteru doprecyzowującego, lecz normatywny.

Ta ocena prawna także powinna być uwzględniona przez organ rozpatrujący ponownie sprawę.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składają się: wpis od skargi w wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.