Uzasadnienie
Spółka A wniosła skargę na czynność Starosty, polegającą na obciążeniu jej kwotą 27.219, 42 zł z tytułu opłat za udostępnienie danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz sporządzenie kserokopii. Kwota powyższa ujęta została w fakturze z dnia 23 grudnia 2008r.,nr "[...]", którą doręczono Spółce w dniu 5 stycznia 2009r.(k.9-10 akt adm.). Termin płatności określono w fakturze na dzień 6 stycznia 2009r. Ponadto, pismem z dnia 16 stycznia 2009r., nr "[...]", Spółka wezwana została na podstawie art. 476 kodeksu postępowania cywilnego do uregulowania wymienionej kwoty w ciągu 5 dni od otrzymania wezwania (k.11 akt adm.). Jako podstawę prawną obciążenia Spółki opłatami powołane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (D.U. nr 37, poz. 333; dalej jako rozporządzenie) oraz zarządzenie Starosty nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie cennika za sporządzanie kserokopii, wydruków i wylotów.
Spółka nie uznała obowiązku uiszczenia powyższej należności. W sprawie cywilnej przed Sądem Rejonowym, sygn. akt I Co 97/09, strony zawarły w dniu 2 kwietnia 2009r. ugodę, która nie obejmowała jednak roszczenia Starosty o zapłatę opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, określonych w/wym. fakturą (k.12 akt adm.).
W dniu 15 października 2009r. (data wpływu do organu) Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika –radcę prawnego, wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezasadnym żądaniu od niej opłat za udostępnienie danych i wydanie dokumentów. W piśmie zakwestionowała podstawę prawną żądania opłat, wskazując na niekonstytucyjność art.40 ust.5 ustawy Prawo Kartograficzne i geodezyjne (D.U. nr 240 z 2005r., poz. 2007 z późn. zm.) i cytowanego wyżej rozporządzenia, które nadto według niej utraciło moc (k.18 akt adm.).
W odpowiedzi z dnia 12 listopada 2009r. Starosta nie uwzględnił stanowiska Spółki, podtrzymując swoje stanowisko. Odpowiedź doręczona została pełnomocnikowi Spółki w dniu 20 listopada 2009r. (k. 19-21 akt adm.,k.15 akt sąd.).
W konsekwencji, Spółka wniosła wspomnianą na wstępie skargę do sądu.
Pismem z dnia 4 marca 2010r., skarżąca, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, podniosła, że wykonywane przez nią aktualizacja ewidencji gruntów to zadanie własne powiatu i jako takie zlecone do wykonania Spółce,która wykonywała więc zadanie publiczne na rzecz powiatu. Pozyskanie przez nią danych odbywać się więc powinno na podstawie przepisów § 16 i 17 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych... (D.U. nr 78, poz. 837). Jednocześnie w piśmie tym skarżąca wskazała, że skarga oparta jest na przepisie art. 52 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej cyt. jako p.p.s.a.)., gdyż faktura nie została zaakceptowana i odesłana bez księgowania, a więc nie wywołała skutku w postaci zaistnienia zobowiązania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określony został w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sądy administracyjne sprawują zatem wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania skarg na decyzje administracyjne, określone rodzaje postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) i pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), inne akty organów jednostek niż określone w pkt 5 akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art.3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.,sądy administracyjne orzekają także w sprawach przewidzianych przez ustawy szczególne.
Na wstępie rozstrzygnięcia wymaga kwestia, do której z wymienionych kategorii spraw należy czynność zaskarżona w niniejszej sprawie, a w konsekwencji czy skarga jest dopuszczalna.
Jak wyżej wskazano, skarżąca podała, że skargę opiera na podstawie przewidzianej w art. 52 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (pismo z dnia 4 marca 2010r.). Zauważyć przy tym jednak należy, że w skardze powołano wprawdzie art. 52 § 4 p.p.s.a. lecz w uzasadnieniu (s.4) nawiązano do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych.
W ocenie sądu przyjęcie, że skarga Spółki dotyczy określonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a aktu organu samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego, jest nieuzasadnione. Charakter aktów wymienionych w cytowanym przepisie jest zróżnicowany. Mogą one przybierać postać aktów administracyjnych o charakterze generalnym (np. uchwała o przyjęciu określonego programu), aktów administracyjnych indywidualnych (np. uchwała o nadaniu obywatelstwa honorowego, nazwaniu ulic. likwidacja szkoły). Na podstawie wymienionego przepisu zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegać więc będą m.in. uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne, dyrektywy dla podległych jednostek i organów, a także akty o charakterze indywidualnym (vide: Bogusław Dauter i in. "Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz.", W-wa 2009, wyd.3, str. 38; Tadeusz Woś i in. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", W-wa 2005, str. 66; Jan P. Tarno " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.Komentarz". W-Wa 2010, wyd. 4, str. 33-36).
Przy wykładni omawianego przepisu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. nie można nadto pominąć aspektu historycznego. Otóż, przepis ten stanowi odpowiednik art. 16 ust. 1 pkt 6 nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (D. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), w którym użyte było określenie "uchwała". Słowo to zastąpiono w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a. zastąpiono terminem "akty", co wiązało się ze zmianą ustroju samorządu gminnego z 2002 roku. Wyraz "uchwała" przestał bowiem być adekwatny do określenia aktów organów gminy o charakterze ogólnym (vide: B.Dauter i in., op.cit., str. 38; J.P. Tarno, op.cit., str. 33, T.Woś i in., op.cit., str. 63-66).
W świetle powyższych stwierdzeń, zaskarżoną w niniejszej sprawie czynność Starosty zakwalifikować należy jako przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc jako "inne niż wymienione w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Przedmiotowa czynność (obciążenie opłatami wymienionymi w fakturze) nie miała bowiem charakteru decyzji lub postanowienia, skierowana była do podmiotu zewnętrznego (niepodporządkowanego organizacyjnie organowi), miała charakter indywidualny (skierowana do podmiotu indywidualnego), miała charakter publicznoprawny i dotyczyła obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Na przyjęcie takiej kwalifikacji wskazuje niewątpliwie także zatytułowanie skargi przez samą stronę (k.2 akt sąd.).W ocenie sądu dopuszczalne byłoby zatem poddanie tej czynności organu kontroli sądowoadministracyjnej.
Dla porządku zauważyć jednak należy,że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był także odmienny pogląd, przyjmujący,że jest to czynność tylko techniczna, a źródłem powstania obowiązku jest stosunek cywilnoprawny, co powinno skutkować odrzuceniem skargi (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2005r., sygn.akt IV SA/Wa 1134/05, dostępne na stronie www..orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast w orzeczeniach WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009r., sygn.akt I SA/Po 774/09 i z dnia 18 września 2008r., sygn. akt I SA/Po 917/08 (dostępne na stronie jak wyżej) przyjęto, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne mają charakter publicznoprawny, gdyż obowiązek ich ponoszenia wynika z ustawy i rozporządzenia wydanego na jej podstawie, obowiązek uiszczenia aktualizuje się w przypadku skorzystania z danego zbioru, nie jest wymagane wydanie decyzji czy postanowienia, są one dochodami funduszy celowych.
Ostatnie z przywołanych orzeczeń (sygn. akt I SA/Po 917/08) oraz postanowienia WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 2095/09 i z dnia 19 stycznia 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 1950/09 (obydwa wydane w sprawach Spółki A) i WSA w Kielcach z dnia 15 stycznia 2010r.,sygn. akt II SA/Ke 727/09 także przyjmowały,że zaskarżona czynność należy do kategorii czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a..
Jak już stwierdzono, sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Podkreślić nadto należy,że nie ma przy tym prawnego znaczenia forma w jakiej nastąpiło obciążenie opłatami (faktura, rachunek, wezwanie do zapłaty lub inne) ani fakt odmowy zapłaty. Nie jest także istotne, czy podmiot obciążony opłatami odmówił przyjęcia faktury (lub innego dokumentu) i czy zastosował się do czynności organu. Istotne jest dokonanie czynności przez organ.
Przedstawiona wyżej kwalifikacja zaskarżonej czynności starosty skutkuje koniecznością zastosowania wymaganego trybu zaskarżenia do sądu. Zastosowanie znajduje bowiem tryb określony w art. 52 § 3 p.p.s.a., a nie jak przyjmuje skarga tryb z art. 52 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Wymieniony termin ma charakter materialnoprawny i jako taki nie podlega przywróceniu. Jego upływ skutkuje utratą możliwości zaskarżenia czynności organu do sądu.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie spełniła wymogów przewidzianych w cytowanym przepisie. Jak bowiem wynika z akt, faktura zawierająca naliczenie żądanych przez organ opłat doręczona został Spółce w dniu 5 stycznia 2009r., natomiast wezwanie do zapłaty (po bezskutecznym upływie terminu zapłaty określonego w fakturze) w dniu 16 stycznia 2009r. Natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 6 października 2009r.) wpłynęło do starosty w dniu 15 października 2009r., a więc znacznie po upływie czternastodniowego terminu. Licząc od dnia 5 stycznia 2009r. termin ten upłynął z dniem 19 stycznia 2009r., a licząc (z korzyścią dla strony) od dnia 16 stycznia 2009r. upłynął z dniem 2 lutego 2009r.
W tym stanie sprawy, mając na względzie przedstawione ustalenia i wnioski, na podstawie art.58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a., skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić.