Uzasadnienie
Fundacja z siedzibą w S. (dalej jako: "strona", "skarżąca", "fundacja") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 5 grudnia 2022 r. w przedmiocie określenia do zwrotu części dotacji celowej przekazanej w latach 2017-2018 r. wraz z odsetkami za zwłokę.
Z przedstawionych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że strona prowadziła Środowiskowy Dom Samopomocy w W. w ramach realizacji zadania zleconego w zakresie pomocy społecznej na podstawie umowy z 4 lutego 2016 r., nr [...], zawartej z Gminą W. na okres od 4 lutego 2016 r. do 31 grudnia 2020 r. W zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji celowej została przeprowadzona kontrola oraz postępowanie administracyjne wszczęte wobec Gminy W., w wyniku którego Minister Finansów decyzją z 31 marca 2021 r. uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 26 października 2020 r. i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że nałożył na Gminę W. obowiązek zwrotu kwoty 45.629,07 zł wraz z odsetkami jako części dotacji celowej przekazanej w latach 2017-2018 z budżetu państwa, w tym kwoty 24.607,77 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz kwoty 21.021,30 zł jako pobranej w nadmiernej wysokości. Gmina W. zwróciła w dniu 2 kwietnia 2021 r. do budżetu państwa łącznie kwotę 54.041,07 zł, w tym odsetki w kwocie 8.412 zł.
Pismem z 27 kwietnia 2021 r. Burmistrz W. wezwał fundację do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami, a następnie pismem z 15 czerwca 2021 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części dotacji udzielonej w latach 2017-2018. W wydanej w wyniku tego postępowania decyzji z 29 września 2022 r. określił do zwrotu część dotacji celowej przekazanej w latach 2017-2018 w kwocie 45.629,07 zł, tj. kwoty 24.607,77 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz kwoty 21.021,30 zł jako pobranej w nadmiernej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z 21 grudnia 2021 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 25 lipca 2022 r. Burmistrz W. ponownie określił do zwrotu część dotacji celowej w łącznej kwocie 45.629,07 zł.
Utrzymując w mocy powyższą decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie odwołało się do brzmienia przepisów art. 25 ust. 1, art. 51a ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej "u.p.s."), art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 4 pkt 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r., o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1327 ze zm.), oraz art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 4, art. 126 i art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 3-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, dalej: "u.f.p."), a także § 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (tekst jedn.: Dz. U z 2020 r., poz. 249, dalej: "rozporządzenie ŚDS").
Odnosząc się do poszczególnych zakwestionowanych wydatków, organ wskazał, że niezgodnie z przeznaczeniem wydatkowano kwotę 2,290 zł na świadczenia medyczne na rzecz Indywidualnej Praktyki Lekarskiej [...] lek. med. [...]. W ocenie organu, podopieczni, którzy wymagają pomocy medycznej, w tym konsultacji psychiatrycznej, mają prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na podstawie ustawy 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285). ŚDS, co do zasady, nie świadczą usług medycznych, lecz usługi w ramach indywidualnych lub zespołowych treningów samoobsługi i treningów umiejętności społecznych, polegających na nauce, rozwijaniu lub podtrzymywaniu umiejętności w zakresie codziennych czynności i funkcjonowaniu w życiu społecznym. Usługi te mogą jedynie obejmować pomoc w dostępie do niezbędnych świadczeń zdrowotnych, uzgadniania i planowania terminów wizyt u właściwego lekarza specjalisty, pomoc w zakupie leków oraz dotarciu do placówki medycznej (§ 14 pkt 6 rozporządzenia ŚDS). Ponadto organ odwołał się do zapisów umowy z 4 lutego 2016 r. (§ 2 ust.
3) oraz odniósł się do powołanych przez stronę dokumentów, tj.: rocznego sprawozdania MRPiPS oraz planu pracy SDŚ w 2018 r. Podniósł, że z ww. sprawozdania ŚDS za lata 2017-2018 potwierdzają, że nie zatrudniano lekarza psychiatry. Zaś faktury nie potwierdzają, że wydatki zostały poniesione na rzecz uczestników ŚDS, tym bardziej, że nie przedstawiono zlecenia i umowy zawartej z lekarzem psychiatrą.
W kwestii kwoty 4.880.36 zł dotyczącej pokrycia wydatków 2016 r. ze środków otrzymanych w 2017 r. oraz wydatków 2017 r. ze środków otrzymanych w 2018 r. organ podniósł, że fundacja, jako podmiot wykorzystujący środki publiczne, zobowiązana była do przestrzegania ustawy o rachunkowości, ustawy o finansach publicznych, jak i przepisów dotyczących fundacji i łączącej strony umowy. Odwołując się do brzmienia art. 126, art. 211, art. 251 oraz art. 263 u.f.p., organ wskazał, że zgodnie z zasadą "roczności" budżetu dotacje w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, a ponadto pokrywanie wydatków roku poprzedniego z dotacji otrzymanej w roku następnym nie mieści się w przeznaczeniu dotacji określonym w § 1 ust. 1, § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i ust. 3, § 11 ust. 1 umowy z 4 lutego 2016 r.
W odniesieniu do kwoty 17.437,41 zł dotyczącej zakupu węgla kamiennego (ekogroszku), organ odwoławczy podniósł, że na dokumentach dostawy dołączonych do faktur o nr: [...], jako adres dostawy wskazano S., a część dokumentów w ogóle nie zawiera miejsca dostawy. Na żadnym dokumencie nie wskazano jako odbiorcy ŚDS w W., a ponadto żaden z pracowników ŚDS w W. nie poświadczył odbioru towaru. Przy czym oświadczenia dostawcy węgla firmy M. nie można było uznać jako dokumentu poświadczającego zmianę adresu dostawy na ŚDS w W., gdyż wyjaśnienia te zostały ponadto złożone po dość długim czasie od zakupu. Nie przedstawiono przy tym dokumentów korygujących błędnie wystawione, w ocenie strony, dowody księgowe.
W ocenie Kolegium, oświadczenie firmy M.R, kalkulacja kosztów zużycia opału i oświadczenia uczestników ŚDS w W.e nie mają znaczenia dla oceny sprawy, a zasadnicze znaczenie mają dokumenty, które mogą być podstawą rozliczeń finansowo-księgowych. Tym samym organ uznał za zbędne przesłuchanie strony czy też innych świadków.
Organ wskazał również, że w toku postępowania stwierdzono, że dokonano podwójnego opłacenia faktury VAT nr [...] z 13 lutego 2017 r. za zakup węgla kamiennego (ekogroszek) na kwotę 2.670,01 zł. Z dokumentów źródłowych wynika, że faktury VAT: [...] z 13 lutego 2017 r. na kwotę 2.670,01 zł (pozycja księgowa [...]) opłacona 17 lutego 2017 r., oraz nr [...] z 13 lutego 2017 r. na kwotę 2.670,01 zł (pozycja księgowa [...]) opłacona 16 sierpnia 2017 r., różni zapis terminu zapłaty, tj. w pierwszym przypadku na fakturze wpisano: "30 dni upływa 2017-03-15", a w drugim: "188 dni upływa 2017-08-20". Tym samym organ przyjął, że sprzedawca dwukrotnie wystawił tę samą fakturę. Strona zaś ujęła obie faktury w ewidencji księgowej i dokonała za nie płatności.
W kwestii natomiast kwoty 21.021,30 zł wydatkowanej na wynagrodzenie dyrektora ŚDS, organ podniósł, że zarządzeniem nr 356 z 29 grudnia 2017 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski ustalił Wytyczne dotyczące zasad i sposobu realizacji zadania z zakresu administracji rządowej w województwie warmińsko-mazurskim - środowiskowe domy samopomocy. Zgodnie z treścią Wytycznych część IV.4. Zatrudnienie i wynagradzanie: "Wysokość wynagrodzenia pracowników SDS wraz z wszelkimi dodatkami do wynagrodzenia na pełen etat, finansowanego z dotacji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, nie może przekraczać dwukrotnej wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w sektorze przedsiębiorstw, ustalanego w oparciu o informacje GUS".
W związku z tym, fundacja podpisała 12 lutego 2018 r. aneks nr 1 do umowy z 4 lutego 2016 r., w którym zobowiązała się do przestrzegania zasad określonych w zarządzeniu nr 356. Powyższe zarządzenie nr 356 zostało zmienione zarządzeniem nr 136 z 5 czerwca 2018 r. W części IV.4. Wytycznych wskazano, że: "Z dotacji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wynagrodzenia Dyrektora lub kierownika SDS oraz osób wymienionych w rozdziale IV ust. 2 wraz z wszelkimi dodatkami do wynagrodzenia, finansowane są do dwukrotności wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w sektorze przedsiębiorstw, ustalanego w oparciu o aktualne informacje GUS. W przypadku zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy, wynagrodzenie przysługuje w stosunku proporcjonalnym do wymiaru czasu pracy".
W dniu 26 lutego 2018 r. fundacja wypowiedziała umowę o pracę zawartą z dyrektorem ŚDS I. K., z zachowaniem 12-miesięcznego okresu wypowiedzenia. W wypowiedzeniu zawarto zapis, że jego termin upływa 28 lutego 2019 r., przy czym przyczyną wypowiedzenia są przyczyny leżące po stronie pracodawcy, tj. konieczność dostosowania umowy z 4 lutego 2016 r. do zarządzenia nr 356 z 29 grudnia 2017 r. Z umowy o pracę, list płac i tabel wynagrodzeń wynikało, że wynagrodzenie brutto dyrektora ŚDS, włącznie z premiami i nagrodami, w okresie od czerwca do września 2018 r. przewyższało kwotę wynikającą z ww. Wytycznych i wynosiło 8.450 zł miesięcznie (za 1/3 etatu). W październiku i listopadzie 2018 r. zostało dostosowane do Wytycznych, zaś od grudnia 2018 r. I. K. nie był już dyrektorem ŚDS. Zdaniem organu, zgodnie z Wytycznymi wynagrodzenie dyrektora ŚDS (1/3 etatu) w okresie czerwiec-wrzesień 2018 r. powinno kształtować się następująco: w czerwcu - nie więcej niż 3.131,06 zł; w lipcu - nie więcej niż 3.232,11 zł; w sierpniu - nie więcej niż 3.216,68 zł, we wrześniu - nie więcej niż 3.198,85 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących przekonania strony o jej zobowiązaniu do przestrzegania jedynie zasad określonych w zarządzeniu nr 356, a już nie w zarządzeniu nr 136, organ podniósł, że z formalnego punktu widzenia zasady te powinny były być wprowadzone aneksem do umowy.
W niniejszej sprawie nie można było tego zrobić, gdyż umowa została już uprzednio wypowiedziana. Biorąc jednak pod uwagę specyfikę stosunku pracy, w którym pierwotnym dysponentem środków jest Wojewoda Warmińsko-Mazurski, nie sposób uznać, by bieg terminu wypowiedzenia uniemożliwiał wpływ dysponenta środków na sposób ich wydatkowania. Ponadto prezentowanej w odwołaniu tezie przeczy fakt zmniejszenia wynagrodzenia dyrektora od października 2018 r. i rozwiązanie umowy o pracę z końcem listopada 2018 r., pomimo że okres wypowiedzenia umowy upływał dopiero 28 lutego 2019 r.
W skardze na powyższą decyzję fundacja, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzuciła:
I naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść decyzji, tj.:
- 1) art. 11 w zw. z art. 6, art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ, kwalifikując pozycje wydatków jako "wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem" lub "pobrane w nadmiernej wysokości" a ponadto poprzez nieodniesienie się do podnoszonych zarzutów oraz okoliczności;
- 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegające na:
- a) uznaniu, że strona nie zatrudniała w latach 2017-2018 lekarza psychiatry, podczas gdy twierdzenie to jest w sposób oczywisty sprzeczne z materiałem dowodowym, tj. fakturami VAT oraz wyjaśnieniami skarżącej;
- b) uznaniu, że skarżąca nie przedłożyła dowodów potwierdzających zakup węgla dla ŚDS w W., w sytuacji, gdy organ dysponuje przedłożonym w toku kontroli oświadczeniem dostawcy węgla, z którego jednoznacznie wynika, że opał opłacony w ramach faktur został dostarczony do ŚDS w W.;
- c) oparciu decyzji wyłącznie na wnioskach z protokołu kontroli, podczas gdy dokument ten korzysta jedynie z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone, a skarżąca w toku postępowania administracyjnego powołała dowody przeciwne;
II naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na treść decyzji, tj.:
- 1) art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez wydanie decyzji pomimo upływu okresu przedawnienia;
- 2) art. 211 ust. 1-3 u.f.p. poprzez błędne zastosowanie, podczas gdy skarżący nie jest adresatem tych norm i znajduje się poza sferą ich regulacji;
- 3) art. 18 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 22 pkt 1 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:
- a) Wojewoda Warmińsko-Mazurski może kierować Wytyczne do ŚDS, podczas gdy ich adresatem mogą być wyłącznie jednostki samorządu terytorialnego;
- b) Wojewoda Warmińsko-Mazurski może realizować wobec ŚDS kompetencje obejmujące nie tylko "ustalenie sposobu realizacji zadań", ale również ingerowanie w treść elementów stosunku pracy, takich jak wymiar czasu pracy, system czasu pracy oraz wysokość wynagrodzenia, mimo że nie jest pracodawcą;
- 4) art. 36 § 1 w zw. z art. 42 § 1 w zw. art. 18 § 1 i 2 w zw. z art. 300 k.p. w zw.
z art. 3851 § 1 k.c. oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i 6 k.p.a., poprzez nakazanie zwrotu części wynagrodzenia dyrektora ŚDS za okres od czerwca do września 2018 r., podczas gdy Wytyczne, zgodnie z którymi wynagrodzenie wraz ze wszystkimi dodatkami finansowane jest z dotacji do dwukrotności wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w sektorze przedsiębiorstw, zostały wprowadzone zarządzeniem nr 136 z 5 czerwca 2018 r., a skarżący nie został zobowiązany do przestrzegania nowych wytycznych na mocy aneksu do umowy;
5) art. 251 ust. 4 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że zapłata jest jedynym sposobem wykorzystania dotacji, podczas gdy użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że zapłata (poniesienie) nie jest jedynym sposobem wykorzystania dotacji i że nie należy utożsamiać wydatkowania środków z dotacji z jej wykorzystaniem;
6) § 14 rozporządzenia ŚDS poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wymienione w nim usługi zostały wyliczone enumeratywnie, podczas gdy katalog usług ma charakter otwarty, o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności", zaś zapewnianie i finansowanie opieki lekarza psychiatry mieści się w ramach udzielanej uczestnikom pomocy w dostępie do niezbędnych świadczeń zdrowotnych, o której mowa w § 14 ust. 6 rozporządzenia;
7) § 10 ust. 3 rozporządzenia ŚDS poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w ŚDS nie mogą być zatrudnieni lekarze, podczas gdy zgodnie z tym przepisem w domu mogą być zatrudniani inni pracownicy, nie tylko wprost wymienieni w ust. 1, a zatem również lekarze psychiatrzy;
8) art. 5 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego z dnia 19 sierpnia 1994 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 685) i w konsekwencji błędnie uznanie, że psychiatryczna opieka zdrowotna nie mieści się w zakresie usług ŚDS, podczas gdy z wyżej powołanego przepisu wynika, że opieka zdrowotna nad osobami z zaburzeniami psychicznymi jest wykonywana m.in. w formie pomocy środowiskowej;
9) art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 5 oraz ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości oraz wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że została pobrana w wysokości określonej w umowie i niezbędnej na dofinansowanie dotowanego zadania publicznego i na to właśnie zadanie (zgodnie z umową) w całości przeznaczona.
Ponadto skarżąca fundacja wniosła o przeprowadzenie dowodu z dołączonych dokumentów, tj. pisma z Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego z 17 października 2018 r. oraz pisma skarżącej z 25 października 2018 r. na fakt groźby wstrzymania dotacji i działania skarżącej w stanie wyższej konieczności.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca przedstawiła stanowisko, że skoro część dotacji została przekazana za 2017 r., to 5-letni termin przedawnienia powinien być liczony od końca 2017 r. i już upłynął (art. 70 § 1 O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p.).
Następnie skarżąca wskazała na zarzut naruszenia zasady przekonywania. Podniosła, że organ zaniechał wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się, kwalifikując wydatki jako "wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem" lub "pobrane w nadmiernej wysokości". Organ winien odnieść się m.in. do kwestii, czy kwota przeznaczona na wynagrodzenie dyrektora ŚDS była ujęta w ofercie fundacji i została wprowadzona do umowy dotacyjnej, czy też stanowiła nadwyżkę ponad kwotę uznaną przez podmiot udzielający dotacji za niezbędną do sfinansowania zadania. Organ nie odniósł się też do zarzutu, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski nie był uprawniony do wydania Wytycznych określających maksymalną wysokość wynagrodzenia pracowników ŚDS, bowiem nie jest ich pracodawcą, a w konsekwencji ograniczenie dokonane na mocy Wytycznych wyprowadzonych zarządzeniem nr 356 było wadliwe i nieskuteczne, przy czym skarżąca nie została zobowiązana do przestrzegania Wytycznych określonych zarządzeniem nr 136. Organ pierwszej instancji nie wskazał, z jakich przyczyn odmówił wiarygodności dokumentom w postaci faktur, które stanowią dowód na to, że lekarz psychiatra świadczył usługi medyczne na rzecz uczestników ŚDS, a także oświadczeniom dostawcy węgla firmy M. oraz uczestników i pracowników ŚDS z 15 lipca 2019 r., z których jednoznacznie wynika, że opał został dostarczony do ŚDS.
Nie odniósł się ponadto do faktu, że usługi lekarza psychiatry nie były świadczone w ramach umowy o pracę czy umowy zlecenia, a w konsekwencji nie mogły zostać wskazane w sprawozdaniach. Pominął, że możliwość stałego zatrudnienia lekarza została wyraźnie i jednoznacznie dopuszczona przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, który w sprawozdaniu MRPiPS-05 uznał lekarzy za pracowników ŚDS, nie kwestionując celowości ich zatrudniania ze względu na rzekome "podwójne finansowanie usług zdrowotnych". Wskazano też, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski i Burmistrz W. uzgodnili "Plan Pracy w 2018 r. ŚDS w W.", w którym dopuszczono m.in. możliwość pokrycia kosztów wizyty u lekarza przez ŚDS. Organ nie odniósł się również do zarzutów, że zapłata nie jest jedynym sposobem wykorzystania dotacji oraz że skarżąca nie opłaciła dwukrotnie faktury VAT nr [...] z 13 lutego 2017 r. za zakup węgla na kwotę 2.670,01 zł, ponieważ płatność dokonana 16 sierpnia 2017 r. ze środków dotacji została zaksięgowana na poczet faktury [...] na kwotę 3.720 zł, która dotyczyła zakupu węgla na potrzeby ŚDS w W., a zatem nie powinna być kwestionowana.
Przedstawiając stanowisko w poszczególnych kwestiach spornych, strona nie zgodziła się z argumentacją organu, że zapłata z dotacji celowej za świadczone na rzecz uczestników ŚDS usługi medyczne skutkuje ich podwójnym finansowaniem. Wskazała, że usługi psychologa i fizjoterapeuty są dostępne w ramach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, a jednocześnie są finansowane z dotacji. W jej ocenie, przepis § 14 rozporządzenia ŚDS normuje on otwarty katalog usług ŚDS. Na wizytę finansowaną z NFZ pacjenci czekają kilka miesięcy, a w przypadku osób z zaburzeniami tak długie oczekiwanie na konsultację psychiatryczną często zagraża ich zdrowiu, a nawet życiu. Skarżąca zarzuciła, że organ całkowicie pominął treść art. 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego. Dodała, że zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia ŚDS, w domu mogą być zatrudniani inni pracownicy, nie tylko wprost wymienieni w ust. 1, niezbędni do prawidłowego funkcjonowania domu, w tym lekarze psychiatrzy, co potwierdza tablica nr 9 sprawozdania MRPiPS-05. Ponadto w planie pracy ŚDS w 2018 r. przewidziano możliwość pokrycia kosztów wizyty u lekarza przez ŚDS.
Dalej skarżąca podniosła, że pokrycie kosztów 2016 r. środkami z dotacji otrzymanej w 2017 r. oraz kosztów 2017 r. środkami z dotacji otrzymanej w 2018 r., nie stanowi o wydatkowaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. SKO niezasadnie utożsamia pojęcie wykorzystania dotacji z pojęciem zapłaty, a więc poniesieniem w roku budżetowym. Użycie w art. 251 ust. 4 u.f.p. zwrotu "w szczególności" oznacza, że zapłata (poniesienie) nie jest jedynym sposobem wykorzystania dotacji i że nie należy utożsamiać wydatkowania środków z jej wykorzystaniem. Z treści umowy wynika, że znaczenie ma przede wszystkim ocena celu, na jaki dotacja została przyznania, a więc realizacja przedmiotu umowy z 4 lutego 2016 r. Nie można też pominąć, że okres między datą wystawienia faktur i końcem roku kalendarzowego był tak krótki, że fizycznie niemożliwe było, aby należności zostały uregulowane do końca roku budżetowego.
Faktury zostały wystawione na koniec roku budżetowego (28 - 31 grudnia), a organ pominął terminy otrzymania faktur, jak i terminy płatności. Skarżącej nie wiąże przy tym zasada roczności budżetu, o której mowa w art 211 ust. 1-3 u.f.p., bowiem nie jest adresatem tych norm.
W kwestii wydatków na zakup węgla kamiennego strona podniosła, że organ z nieznanych przyczyn odmówił mocy dowodowej oświadczeniom dostawcy węgla oraz uczestników i pracowników ŚDS. Podkreślono, że ekogroszek nie mógł być wykorzystany w innych ośrodkach, gdyż nie posiadają one odpowiednich kotłów. Fakt, że nie zakupiono innego opału, potwierdza, że kwestionowany opał został wykorzystany na potrzeby ŚDS w W. Kwestionowanie wydatków na zakup opału w okresie zimowym jest całkowicie nielogiczne i sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego. Sposób opisania faktury nie może samodzielnie przesądzać o wydatku, bez rozważenia pozostałych okoliczności sprawy, m.in., że opis ten został doprecyzowany oświadczeniem dostawcy.
W ocenie strony, organ błędnie też ustalił, że dwukrotnie opłacono fakturę VAT nr [...] z 13 lutego 2017 r. za zakup węgla na kwotę 2.670,01 zł, ponieważ płatność dokonana 16 sierpnia 2017 r. została zaksięgowana na poczet faktury [...], która dotyczyła zakupu węgla na potrzeby ŚDS w W., a zatem płatność jest kosztem kwalifikowanym i nie powinna być kwestionowana.
W odniesieniu zaś do stanowiska organu w kwestii wynagrodzenia dyrektora ŚDS strona podniosła, że adresatem Wytycznych mogą być tylko jednostki samorządu terytorialnego, a nie podmioty, którym jednostki te powierzyły realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Zatem skarżąca nie była bezpośrednio związana Wytycznymi. Ponadto Wojewoda Warmińsko-Mazurski nie jest podmiotem umocowanym do wprowadzania rozwiązań niekorzystnych w stosunku do rozwiązań w prawie pracy. Wprowadzone w Wytycznych ograniczenie w istocie stanowi unormowanie regulaminowe, o jakim mowa w art. 9 k.p., do czego Wojewoda nie był uprawniony. Zauważono, że Wojewoda częściowo usunął naruszenia prawa, wydając zarządzenie nr 136. Jednak zgodnie z aneksem nr 1 do umowy z 4 lutego 2016 r. skarżąca zobowiązała się do przestrzegania zasad określonych w zarządzeniu nr 356, a nie zarządzenia nr 136 i każdego kolejnego.
Ponadto SKO uznało, że wynagrodzenie dyrektora było pobrane w zawyżonej kwocie już od czerwca 2018 r., ignorując tym samym konieczność wdrożenia przez skarżącą nowych zasad wynagradzania, z poszanowaniem prawa pracy i treści zawartych umów o pracę, tj. poprzez wypowiedzenie umowy lub warunków pracy i płacy dyrektorowi ŚDS z zachowaniem terminów ustalonych w umowie o pracę. Wyjaśniono, że zmniejszenie wynagrodzenia dyrektora ŚDS od października 2018 r. i rozwiązanie umowy o pracę z końcem listopada 2018 r. wynikało z faktu wstrzymania dotacji i groźby rozwiązania umowy o powierzenie realizacji zadania publicznego. W tym stanie skarżąca, działając w stanie wyższej konieczności, wdrożyła narzucone jej zasady, mimo że nie były one zgodne z prawem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").
Skarga była częściowo zasadna. Uwzględniając kryterium oceny zaskarżonej decyzji pod względem legalności, Sąd uznał, że podlega ona uchyleniu, niemniej w części spornych zagadnień Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu.
Mając na uwadze przyjętą w uzasadnieniu decyzji i skardze systematykę spornych w sprawie kwestii, Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji celowej. W ocenie Sądu, wykładnia art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.:
Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.) w zw. z art. 67, art. 60 pkt 1 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. prowadzi do stwierdzenia, że bieg terminu przedawnienia tego zobowiązania rozpoczyna się z końcem roku, w którym dotacja została wypłacona i powinna zostać wykorzystana (wyroki: NSA z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2110/18; NSA z 22 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 316/21; WSA w Łodzi z 24 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Łd 691/21, WSA w Szczecinie z 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 1031/21; wyrok tut. Sądu z 12 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 243/21; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w CBOSA na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie bieg terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji celowej za najwcześniejszy okres objęty zaskarżoną decyzją, tj. za 2017 r., upływał z dniem 31 grudnia 2022 r, przy czym zaskarżona decyzja została wydana w dniu 5 grudnia 2022 r. i doręczona stronie skarżącej 20 grudnia 2022 r., a zatem przed upływem terminu przedawnienia.
Sąd uwzględnił natomiast zarzuty skargi wraz ze wspierającą ją argumentacją w kwestii dotyczącej wydatków na świadczenia medyczne w łącznej kwocie 2,290 zł. Odwołując się do istotnych dla oceny tego zagadnienia przepisów prawa materialnego, należy wskazać, że zgodnie z art. 51a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.) ośrodkami wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi są: środowiskowy dom samopomocy lub klub samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zwanych dalej "uczestnikami", które w wyniku upośledzenia niektórych funkcji organizmu lub zdolności adaptacyjnych wymagają pomocy do życia w środowisku rodzinnym i społecznym, w szczególności w celu zwiększania zaradności i samodzielności życiowej, a także ich integracji społecznej (ust. 1). Środowiskowy dom samopomocy świadczy usługi w ramach indywidualnych lub zespołowych treningów samoobsługi i treningów umiejętności społecznych, polegających na nauce, rozwijaniu lub podtrzymywaniu umiejętności w zakresie czynności dnia codziennego i funkcjonowania w życiu społecznym (ust. 2).
Na podstawie zawartej w art. 51a ust. 5 ww. ustawy delegacji wydano rozporządzenie ŚDS, które w § 14 pkt 1-10 normuje otwarty katalog usług świadczonych w ramach indywidualnych lub zespołowych treningów samoobsługi i treningów umiejętności społecznych, w tym m.in. w pkt 6 - pomoc w dostępie do niezbędnych świadczeń zdrowotnych, w tym uzgadnianie i pilnowanie terminów wizyt u lekarza, pomoc w zakupie leków, pomoc w dotarciu do jednostek ochrony zdrowia. Ponadto przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia ŚDS stanowi, że w domu zatrudnia się, odpowiednio do potrzeb, osoby posiadające następujące kwalifikacje zawodowe:
- 1) psychologa;
- 2) pedagoga;
- 3) pracownika socjalnego;
- 4) instruktora terapii zajęciowej;
- 5) asystenta osoby niepełnosprawnej;
- 6) inne specjalistyczne, które będą odpowiadały rodzajowi i zakresowi usług świadczonych w domu. Zgodnie z przepisem z § 10 ust. 2 rozporządzenia ŚDS dopuszcza się zatrudnienie pracowników realizujących świadczenia zdrowotne, w szczególności rehabilitacyjne i w zakresie opieki pielęgniarskiej, jeżeli potrzeby uczestników wskazują na konieczność codziennego świadczenia tych usług. Ponadto, stosownie do § 3 ww. przepisu, w domu mogą być zatrudniani inni pracownicy, niezbędni do prawidłowego funkcjonowania domu.
Wskazania również wymaga, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2123 ze zm.), opieka zdrowotna nad osobami z zaburzeniami psychicznymi jest wykonywana w ramach podstawowej i specjalistycznej opieki zdrowotnej, zwłaszcza psychiatrycznej opieki zdrowotnej - w formie pomocy doraźnej, ambulatoryjnej, dziennej, szpitalnej i środowiskowej oraz w domach pomocy społecznej.
Zdaniem Sądu, w świetle powyższych unormowań nie sposób odmówić zasadności zarzutów skargi kontestujących stanowisko organu odwoławczego zasadniczo oparte na argumencie o niedopuszczalności finansowania z dotacji celowej świadczeń zdrowotnych, które powinny być finansowane ze środków publicznych. Oprócz wskazanych przez stronę przykładów psychologa i fizjoterapeuty, których usługi są dostępne w ramach świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (przy czym psycholog został wprost wymieniony w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ŚDS), wskazać należy na brzmienie przepisu § 10 ust. 2 rozporządzenia ŚDS, który wprost dotyczy zatrudnienia w ŚDS pracowników realizujących świadczenia zdrowotne, jeżeli potrzeby uczestników wskazują na konieczność codziennego świadczenia tych usług. Uwzględniając powyższe, nie sposób wywodzić z brzmienia § 14 pkt 6 rozporządzenia ŚDS, że usługi świadczone w ramach ŚDS mogą obejmować pomoc w dostępie do niezbędnych świadczeń zdrowotnych ograniczoną wyłącznie do uzgodnienia i pilnowania terminu wizyt u lekarza, zwłaszcza, że określony tym przepisem katalog usług ma charakter otwarty.
Nie ma zatem podstaw do wywodzenia z treści powołanych wyżej regulacji prawnych wniosku, że usługi świadczone przez ŚDS nie mogą mieć charakteru świadczeń opieki zdrowotnej. Powyższe potwierdza, że argument dotyczący podwójnego finansowania świadczeń z dotacji celowej oraz w ramach świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie mógł być dla oceny spornej kwestii przesądzający.
Strona powołała się przy tym w toku postępowania administracyjnego na brzmienie rocznego sprawozdania MRPiPS oraz planu pracy SDŚ w 2018 r. Pierwszy z powołanych dokumentów wskazuje w tablicy nr 9 dotyczącej osób zatrudnionych w ŚDS na podstawie umowy o pracę m.in. lekarzy i pielęgniarki jako osoby zabezpieczające w ŚDS inne potrzeby niż bytowe. Zaś drugi ze wskazanych dokumentów potwierdza, że w planie pracy ŚDS w 2018 r., uzgodnionym zarówno z organem pierwszej instancji, jak i z Wojewodą Warmińsko-Mazurskim, w opisie usług ŚDS w W. wskazano w dostępie do świadczeń zdrowotnych m.in. możliwość pokrycia kosztów wizyty u lekarza przez ŚDS. Znaczenia powyższych dowodów w kontekście rozstrzygnięcia spornej kwestii organ odwoławczy jednak nie przeanalizował we właściwy sposób, co trafnie zauważyła strona skarżąca, wywodząc, że brak wskazania zatrudnienia na podstawie umowy o pracę lekarzy w składanych przez nią sprawozdaniach za kontrolowane lata nie wyklucza możliwości świadczenia usług medycznych w ramach innego stosunku cywilnoprawnego.
Jeżeli zaś organ odwoławczy miał wątpliwości co do tego, czy wydatki tytułem usług medycznych zostały poniesione na rzecz uczestników ŚDS, z uwagi na to, że nie przedstawiono zlecenia i umowy zawartej z lekarzem psychiatrą, nic nie stało na przeszkodzie, by w tym względzie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Organ nie odniósł się ponadto do twierdzeń strony dotyczących zakresu usług ŚDS wskazanych w planie pracy w 2018 r., w którym wprost dopuszczono możliwość pokrycia kosztów wizyty u lekarza przez ŚDS, co zostało uzgodnione z organem pierwszej instancji. Zasadnie strona zauważyła, że zmiana stanowiska organu pierwszej instancji powinna podlegać analizie w kontekście wyrażonych w art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufania do władzy publicznej oraz zakazu odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, jednak zaskarżona decyzja takiej analizy i rozważań nie zawiera.
W odniesieniu do kolejnej grupy zakwestionowanych w toku postępowania wydatków w łączne kwocie 4.880.36 zł, dotyczącej pokrycia z dotacji celowej wydatków poniesionych w poprzednim roku budżetowym, wskazania wymaga, że strona skarżąca w powyższym zakresie posłużyła się argumentacją zaczerpniętą z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie wykładni pojęcia "wykorzystania dotacji", o którym mowa w przepisach art. 251 ust. 1 i ust. 4 u.f.p.
(np. wyroki: z 14 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 706/09; z 20 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1107/13; z 26 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2197/14; z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 353/15).
Przypomnieć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust.
4. Natomiast stosownie do ust. 4 ww. przepisu wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.
Na gruncie przepisu art. 251 ust. 4 u.f.p. w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wykładni pojęcia "wykorzystania dotacji" nie można ograniczać jedynie do wydatkowania środków. Użycie w tym przepisie określenia "w szczególności" wskazuje, że ten sposób zrealizowania dotacji nie jest jedynym możliwym. W oparciu o powyższe stanowisko NSA przykładowo w wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 353/15, uznał za prawidłowe wykorzystanie dotacji oświatowej na sfinansowanie zaliczek na podatek dochodowy od wynagrodzeń nauczycieli za grudzień 2011 r. i odprowadzonych w styczniu 2012 r. czyli w roku następującym po roku, na który udzielono dotacji, albo w wyroku z 26 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2197/14, stwierdził, że chwila rozdysponowania środków nie ma decydującego, przesądzającego znaczenia, a istotne jest m.in. to czy cel wydatku odpowiada celowi, na który dotacja oświatowa została przyznana.
Powyższe stanowisko sądów administracyjnych, do którego nawiązuje w swej argumentacji strona skarżąca, odnosi się jednak do sposobu wykorzystania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, przy czym nie może ujść uwadze Sądu, że ustawodawca nie reguluje w sposób tożsamy sposobu wykorzystania dotacji z budżetu państwa. Jak wskazał NSA w wyroku z 20 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1107/13, odmienna redakcja przepisów art. 168 ust. 4 u.f.p. oraz art. 251 ust. 4 u.f.p. nie może pozostawać bez wpływu na ich wykładnię. Skoro ustawodawca nadał im odmienną treść, bowiem w przepisie art. 168 ust. 4 u.f.p. nie użył zwrotu
"w szczególności", to należy je wykładać zgodnie z ich brzmieniem i przyjąć, że zapłata za prace związane z realizacją zadania jest jedyną formą wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu państwa. Tak jednoznaczne brzmienie przepisu wyklucza jakiekolwiek wyjątki od określonego w ten sposób przez samego ustawodawcę rozumienia terminu "wykorzystania dotacji" w odniesieniu do dotacji z budżetu państwa, a tym samym odstępstwa od ustanowionej w ten sposób zasady wykorzystywania dofinansowania.
Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że z treści przepisu art. 168 ust. 1 u.f.p. wynika, że przeznaczenie dotacji określa cel dotacji oraz termin, w jakim realizacja dotowanego zadania ma nastąpić (wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 159/13). W konsekwencji zakres upoważnienia do dysponowania środkami pochodzącymi z dotacji, udzielonej na dofinansowanie kosztów realizacji konkretnego zadania, stanowią zarówno cel, na który środki te są wydatkowane, jak i określony termin realizacji dotowanego zadania. Wraz z upływem oznaczonego przepisami lub umową terminu wykorzystania dotacji nie ma podstaw prawnych do finansowania z dotacji określonego wydatku, bowiem środki publiczne stanowiące dotację celową nie pozostają już w dyspozycji jednostki, która ją otrzymała. Oznacza to, że przekroczenie dopuszczalnego terminu wykorzystania dotacji i dokonanie płatności ze środków dotacji po tym terminie nie może uzasadniać twierdzenia, że przeznaczenie dotacji zostało zachowane.
Jak wskazał NSA w wyroku z 13 października 2021 r., sygn. akt I GSK 540/21, w świetle art. 168 ust. 4 u.f.p. zapłata musi korespondować z konkretnym celem, na które środki pochodzące z dotacji zostały udzielone, a więc innymi słowy musi być przeznaczona na finansowanie zadania wspieranego środkami publicznymi oraz być dokonana w terminie, w jakim zadanie, na które dotacja została przyznana, miało zostać zrealizowane. W przeciwnym przypadku, a mianowicie dokonania zapłaty niezgodnie z celem, na który dotacja została przyznana - a więc nie na realizację konkretnego zadania finansowanego ze środków dotacyjnych - albo (oraz) dokonania zapłaty po upływie terminu realizacji konkretnego zadania, będzie uzasadniało wniosek o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, bo nie na finansowanie realizowanego w określonym terminie zadania, na które została ona udzielona.
Mając powyższe na względzie, w niniejszej sprawie należało stwierdzić, że o ile sposób wykorzystania dotacji z budżetu państwa przez Gminę W. uregulowany został w art. 168 ust. 4 u.f.p., o tyle w odniesieniu do strony skarżącej zastosowanie znajdował przepis art. 251 ust. 4 u.f.p., a ponadto uregulowania umowy z 4 lutego 2016 r. o powierzenie realizacji zadania publicznego. Zasadnie zatem organ odwoławczy wskazał na postanowienia umowy, w oparciu o które przyjął, że pokrywanie wydatków roku poprzedniego z dotacji otrzymanej w roku następnym nie mieści się w przeznaczeniu dotacji określonym w § 1 ust. 1, § 2 ust. 3, § 3 ust. 1 i ust. 3, § 11 ust. 1 umowy.
W świetle postanowień umowy zadanie publiczne jest realizowane w okresie od dnia podpisania umowy do 31 grudnia 2020 r., lecz wysokość dotacji została określona na każdy rok budżetowy w wysokości 485.850 zł, przy czym zgodnie z § 11 ust. 1 tej umowy przekazane środki finansowe z dotacji, określone w § 3 ust. 1, zleceniobiorca jest zobowiązany wykorzystać do dnia 31 grudnia każdego roku, w którym realizowane jest zadanie publiczne. Kwotę dotacji niewykorzystaną w terminie za dany roku budżetowy zleceniobiorca jest zobowiązany zwrócić w terminie od dnia 7 stycznia następnego roku kalendarzowego.
W świetle tych postanowień umowy bezspornie określono termin, w jakim realizacja dotowanego zadania ma nastąpić, a zatem niewątpliwie nie ma racji skarżąca fundacja, że nie wiąże ją zasada roczności budżetu, wobec czego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 211 ust. 1-3 u.f.p.
Odnosząc się do następnej kwestii spornej dotyczącej wydatków na zakup węgla kamiennego (ekogroszku), Sąd przychylił się do stanowiska strony skarżącej, że organ odwoławczy nie poddał analizie wszystkich zgromadzonych w tym zakresie dowodów zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ dokonał bowiem wyłącznie analizy faktur VAT dokumentujących nabycie węgla kamiennego oraz dołączonych do nich dokumentów dostaw, zaś oświadczenie dostawcy towaru zdyskwalifikował alternatywnie, powołując się z jednej strony na upływ czasu, który miałby skutkować brakiem przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia sprawy, oraz z drugiej strony – apriorycznie odmawiając mocy dowodowej wszystkim innym dowodom poza dokumentami. Nie dokonał przy tym ustaleń ani też oceny w kwestii twierdzeń strony skarżącej, że w żadnym z innych jej ośrodków nie było kotłowni na ekogroszek ani też nie odniósł się do jej argumentu, że kwestionowanie dokonywania wydatków na zakup opału w okresie zimowym jest całkowicie nielogiczne i sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego.
Zaznaczenia wymaga przy tym, że dokument dostawy, z którego miał wynikać inny adres dostawy towaru aniżeli adres ŚDS w W., nie został dołączony do wszystkich zakwestionowanych faktur dokumentujących zakup węgla kamiennego, co zdaje się zauważać sam organ odwoławczy, wskazując na takie dokumenty dołączone jedynie do 3 z 6 spornych faktur, tj. do faktur o nr [...] i [...]. W pozostałych zatem przypadkach trudno wywodzić, by w dokumentacji wskazano adres dostawy niezgodny z ŚDS w W., a jedynie można formułować zarzut o braku wskazania adresu dostawy czy odbiorcy towaru, co jednak może być przedmiotem dalszego postępowania wyjaśniającego.
Zdaniem Sądu, braki dokumentacji w zakresie wskazania odbiorcy dostawy należało wyjaśnić w toku postępowania administracyjnego i temu służyły powołane przez stronę środki dowodowe. Brak uwzględnienia przez organ inicjatywy dowodowej strony prowadził do sytuacji, w której pomimo niekwestionowania przez organ twierdzeń strony, że w innych środkach nie było możliwości użycia ekogroszku i tego, że ŚDS funkcjonował nieprzerwanie w okresie zimowym, jednocześnie z kosztów utrzymania ŚDS wyłączono w ogóle koszty opału, co, jak słusznie zwróciła uwagę strona, pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami oceny materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a., tj. zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Ponadto organ z założenia odmówił mocy dowodowej innym dowodom poza dokumentami, co nie znajduje uzasadnienia w treści brzmienia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Sąd podzielił natomiast stanowisko organu odwoławczego w kwestii pokrycia ze środków dotacji celowej dwukrotnie tej samej faktury o nr [...] z 13 lutego 2017 r. za zakup węgla kamiennego (ekogroszek) na kwotę 2.670,01 zł. Z akt postępowania wynika, że faktura o ww. numerze została dwukrotnie opłacona i zaksięgowana (pozycja księgowa [...] - data zapłaty 17 lutego 2017 r. oraz pozycja księgowa [...] – data zapłaty 16 sierpnia 2017 r.). W sprawie bezsporne było, że dostawca towaru dwukrotnie wystawił tę samą fakturę. W piśmie z 24 kwietnia 2019 r. strona wyjaśniła bowiem, że płatność za fakturę w dniu 16 sierpnia 2017 r. była związana z faktem omyłkowego dwukrotnego wystawienia faktury przez dostawcę firmę M. W ramach wewnętrznych wyjaśnień w 2019 r. w firmie M. stwierdzono, że w 2017 r. omyłkowo przesłano do ŚDS fakturę nr [...], w sytuacji gdy powinna być dostarczona faktura nr [...] na kwotę 3.720 zł. Fakturę o nr [...] doręczono stronie dopiero w kwietniu 2019 r., przy czym strona wskazała, że nadwyżka (różnica) z tytułu płatności za fakturę nr [...] zostanie pokryta w 2019 r.
W ocenie Sądu, powyższe wyjaśnienia strony potwierdziły, że ujęła ona dwukrotnie tę samą fakturę i przedłożyła ją dwukrotnie w sprawozdaniach za I i III kwartał 2017 r. z wykonania zadania publicznego i dwukrotnie ją opłaciła ze środków dotacji. Powołując się na błędne zapisy księgowe w oparciu o nieprawidłowo wystawioną w 2017 r. fakturę przez dostawcę, nie przedstawiono przy tym faktury korygującej nieprawidłowo wystawioną fakturę. Dla prawidłowości rozliczenia dotacji celowej za 2017 r., która zgodnie z § 11 ust. 1 umowy z 4 lutego 2016 r. powinna zostać rozliczona do końca 2017 r., nie mogła mieć przy tym znaczenia inna faktura o nr [...], skoro zgodnie z wyjaśnieniami strony została jej doręczona dopiero w 2019 r. i dopiero wówczas została częściowo opłacona. Prawidłowe było zatem stanowisko organu odwoławczego, że strona ze środków dotacji dokonała dwukrotnie płatności za tę samą fakturę, co potwierdzało, że środki zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i tym samym została wypełniona dyspozycja przepisu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.
Sąd ocenił ponadto jako prawidłowe stanowisko organu odwoławczego w kwestii pobrania w nadmiernej wysokości kwoty 21.021,30 zł na wynagrodzenie dyrektora ŚDS. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że zarządzeniem nr 356 z 29 grudnia 2017 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski ustalił Wytyczne dotyczące zasad i sposobu realizacji zadania z zakresu administracji rządowej w województwie warmińsko-mazurskim - środowiskowe domy samopomocy. Zgodnie z treścią Wytycznych rozdział IV ust. 4: "Wysokość wynagrodzenia pracowników ŚDS wraz z wszelkimi dodatkami do wynagrodzenia na pełen etat, finansowanego z dotacji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, nie może przekraczać dwukrotnej wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w sektorze przedsiębiorstw, ustalanego w oparciu o informacje GUS". Skarżąca fundacja podpisała 12 lutego 2018 r. aneks nr 1 do umowy z 4 lutego 2016 r., w którym zobowiązała się do przestrzegania zasad określonych w zarządzeniu nr 356. Powyższe zarządzenie nr 356 zmieniono zarządzeniem nr 136 z 5 czerwca 2018 r. W rozdziale IV ust. 4 Wytycznych w nowym brzmieniu wskazano, że: "Z dotacji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wynagrodzenia Dyrektora lub kierownika ŚDS oraz osób wymienionych w rozdziale IV ust. 2 wraz z wszelkimi dodatkami do wynagrodzenia, finansowane są do dwukrotności wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w sektorze przedsiębiorstw, ustalanego w oparciu o aktualne informacje GUS. W przypadku zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy, wynagrodzenie przysługuje w stosunku proporcjonalnym do wymiaru czasu pracy".
Zdaniem Sądu, Wytyczne, do których stosowania zobowiązała się strona skarżąca, podpisując aneks nr 1 do umowy o powierzenie realizacji zadania publicznego (§ 1 ust. 6 aneksu nr 1), wprost określają, że wynagrodzenie pracowników ŚDS wraz z wszelkimi dodatkami do wynagrodzenia na pełen etat może być finansowane z dotacji do wysokości dwukrotnej wysokości przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w sektorze przedsiębiorstw. Zasadnie zatem organ wskazał, że istniały podstawy do ograniczenia finansowania wynagrodzeń pracowników ŚDS z dotacji. Aneks do umowy o powierzenie realizacji zadania publicznego uzupełnia i doprecyzowuje treść pierwotnej umowy w zakresie wysokości finansowania z dotacji wynagrodzeń pracowników ŚDS.
Bez znaczenia zaś w aspekcie kwestii finansowania wynagrodzeń ze środków dotacji celowej były zarzuty skargi, że z naruszeniem przepisów prawa pracy Wojewoda Warmińsko-Mazurski wprowadził ww. Wytycznymi niekorzystne rozwiązania dla pracowników (m.in. w zakresie ograniczenia zatrudnienia na część etatu w kilku ŚDS, czy też wyłączenia możliwości świadczenia pracy w zadaniowym czasie pracy). Czym innym są bowiem kwestie związane z uregulowaniem w Wytycznych zasad zatrudnienia pracowników ŚDS, a czym innym kwestia ograniczenia co do wysokości finansowania z dotacji celowej wynagrodzenia pracowników ŚDS. Wbrew twierdzeniom strony, Wytyczne nie ograniczyły wysokości wynagrodzenia pracowników ŚDS, lecz jedynie określiły, w jakiej części wynagrodzenia te będą finansowane z dotacji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Wykładnia rozdziału IV ust. 4 Wytycznych zarówno w brzmieniu nadanym zarządzeniem nr 256, jak i zarządzeniem nr 136, nie może prowadzić do innego wniosku jak ten, że uregulowane w nim ograniczenie nie dotyczyło wysokości wynagrodzenia pracowników ŚDS, lecz wysokości finansowania tego wynagrodzenia ze środków dotacji celowej.
W tym aspekcie bez znaczenia pozostaje też okoliczność, kiedy upływał 12-miesięczny okres wypowiedzenia umowy o pracę zawartej z dyrektorem ŚDS I. K. (28 lutego 2019 r.). W związku z tym Sąd nie znalazł podstaw do uznania za zasadny zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 36 § 1 w zw. z art. 42 § 1 w zw. z art. 18 § 1 i 2 w zw. z art. 300 k.p. w zw. z art. 3851 § 1 k.c. oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i 6 k.p.a.
Jak już wyżej wskazano, fundacja, podpisując w dniu 12 lutego 2018 r. aneks nr 1 do umowy o powierzenie realizacji zadania publicznego zobowiązała się do przestrzegania Wytycznych, w których określono zasadę finansowania wynagrodzenia pracowników ŚDS jedynie do wysokości dwukrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w sektorze przedsiębiorstw. Nietrafne zatem było stanowisko strony skarżącej co do tego, że nie była ona adresatem Wytycznych, które mają charakter wewnętrzny i mogą wiązać jedynie jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji za niezasadny należało uznać też zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 22 pkt 1 u.p.s. Nie było przy tym przeszkód, by wynagrodzenie pracownika ŚDS w wysokości przekraczającej kwotę wynikającą z Wytycznych mogło być pokryte z innych środków, gdyż skarżąca jako fundacja może osiągać dochody np. z darowizn, spadków, zapisów, innych dotacji i subwencji czy zbiórek publicznych.
Jak przy tym wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wynagrodzenie dyrektora ŚDS zostało dostosowane do treści Wytycznych w październiku i listopadzie 2018 r., a zatem przed upływem 12-miesięcznego okresu wypowiedzenia. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego zawartego w skardze dotyczącego pisma Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego z 17 października 2018 r. oraz pisma skarżącej z 25 października 2018 r. na okoliczność działania skarżącej w stanie wyższej konieczności, wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a przeprowadzenie dowodu przed Sądem jest uzależnione m.in. od tego, by dowód taki był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, zaś okoliczności dostosowania przez stronę wysokości wynagrodzenia do wiążących ją zasad określonych w Wytycznych nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Reasumując, Sąd uznał za w pełni uprawnione stanowisko organu, że z uwagi na specyfikę stosunku pracy, w którym pierwotnym dysponentem środków jest Wojewoda Warmińsko-Mazurski, nie sposób uznać, by bieg terminu wypowiedzenia uniemożliwiał dysponentowi środków wpływ na sposób ich wydatkowania. Tym samym ziściły się podstawy do orzeczenia w oparciu o art. 252 § 1 pkt 2 u.f.p.
Z przedstawionych powyżej powodów Sąd uznał za częściowo zasadną skargę fundacji w kwestiach dotyczących wydatków na usługi medyczne oraz zakup węgla kamiennego. W powyższym zakresie przeprowadzona przez organ odwoławczy wykładnia przepisów prawa materialnego nie była prawidłowa (§ 14 pkt 6 w zw. z § 10 ust. 1-3 ŚDS oraz w zw. z art. 5 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego), jak również ocena materiału dowodowego nie była kompletna, gdyż nastąpiła z pominięciem części dowodów zgromadzonych w sprawie, co potwierdziło zasadność zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy zastosuje się do przedstawionej powyżej oceny prawnej, uwzględniając zaprezentowaną wykładnię przepisów prawa materialnego oraz wskazany zakres postępowania dowodowego niezbędny do wydania właściwego rozstrzygnięcia w sprawie.
Sąd jednocześnie nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia pozostałych przepisów postępowania powiązanych z art. 11 w zw. z art. 6, art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w dostatecznym stopniu umożliwiającym stronie realną polemikę wskazuje na powody, dla których organ odwoławczy zajął takie, a nie inne, stanowisko w odniesieniu do każdej ze stwierdzonych nieprawidłowości. Natomiast do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd odniósł się powyżej indywidualnie w odniesieniu do każdej spornej pomiędzy stronami postępowania sądowego kwestii.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie zamieścił w wyroku postanowienia o kosztach postępowania sądowego z uwagi na brak podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie (brak wniosku strony skarżącej reprezentowanej przez radcę prawnego o zwrot kosztów – art. 210 § 2 p.p.s.a.).