Wyrok WSA w Opolu z 5 sierpnia 2020 r., I SA/Op 101/20

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi K. G. (dalej jako: strona, skarżący, wnioskodawca, zobowiązany) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 30 grudnia 2019 r., wydana na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust 2 i ust 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300, dalej zwana "usus") oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 zwanego dalej "rozporządzeniem"), w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy w łącznej kwocie 64.820,42 zł.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z 18 października 2019 r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, wskazując na swą trudną sytuację finansową i życiową.

Wnioskodawca podał, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza od samego początku generowała bardzo małe dochody i pomimo starań koszty ponoszone z tego tytułu wciąż przewyższały zyski. Próbował utrzymać firmę za wszelką cenę - zaciągnął kredyt, by ratować firmę, ale to jeszcze bardziej pogorszyło jego sytuację finansową. Wskazał, że starał się płacić składki ZUS, ale często nie wystarczało na nie pieniędzy i w ostateczności podjął decyzję o wyrejestrowaniu działalności. Następnie podjął pracę za granicą, aby utrzymać rodzinę (2 dzieci) i spłacić zobowiązania wobec banku, jednakże nie kontrolował stanu zadłużenia wobec ZUS. Priorytetem było wtedy, aby wystarczyło pieniędzy na utrzymanie rodziny i spłatę kredytu. W zagranicznej firmie, w której pracował zarobki nie były zbyt wysokie, ale wystarczało na podstawowe potrzeby i opłaty. Po 8 latach pracy w [...] z przyczyn rodzinnych wrócił do Polski z nadzieją na lepsze, rodzinne życie i rozpoczął nową działalność. Wówczas wystąpił problem, ponieważ wpłacane już regularnie składki ZUS były rozliczane na wcześniejsze zadłużenie, którego istnienia nie był świadomy i tym sposobem bieżące miesiące nie były opłacane. Dług wzrastał z każdym dniem, nie był on w stanie sobie z tym poradzić, dlatego po raz kolejny był zmuszony wyrejestrować firmę i zatrudnić się w innej pracy. Wtedy też zachorował i obecnie jest bezrobotny, na ubezpieczeniu zdrowotnym w zakładzie żony.

Po rozpatrzeniu wniosku ZUS wskazaną na wstępie decyzją z 30 grudnia 2019 r., odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 64.820,42 zł, obejmującej:

ubezpieczenia społeczne za okres 10/2007-05/2009, 07/2009, 10/2009-12/2010, 02/2011-11/2011, 02/2018-01/2019 w kwocie ogółem 44.707,04 zł, w tym składki 24.526,04 zł i odsetki liczone na dzień przedawnienia i na 18 października 2019 r. (tj. na dzień złożenia wniosku) w wysokości 20.181 zł,
ubezpieczenie zdrowotne za okres 04/2008-07/2008, 01/2009-03/2009, 07/2009, 10/2009-09/2010, 12/2010, 02/2011-11/2011, 02/2018-01/2019 w kwocie ogółem 16.486,78 zł, w tym składki 10.687,78 zł i odsetki 5.799 zł,
Fundusz Pracy za okres 10/2007-01/2009, 07/2009, 10/2009-12/2010, 02/2011-11/2011 w łącznej kwocie 3.626,60 zł, w tym składki 1.901,80 zł, odsetki 1.716 zł i koszty upomnienia 8,80 zł,

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w ramach rozpatrzenia złożonego wniosku uwzględniono dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę (m.in. oświadczenie o stanie majątkowym, zeznanie podatkowe PIT-36), jak również skorzystano z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej; Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, Bazy Danych Ksiąg Wieczystych.

Z zebranych w sprawie dowodów wynikało, że wnioskodawca był zatrudniony do 21 września 2019 r., jednak obecnie nie posiada żadnego tytułu do ubezpieczenia w ZUS, nawet jako osoba zarejestrowana w Urzędzie Pracy. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną R. G. i pełnoletnimi dziećmi: córką V. G. i synem J. G. Ustalono również, że żona wnioskodawcy jest zatrudniona w A, a podstawy wymiaru składki emerytalnej i rentowej w ostatnich miesiącach kształtowały się następująco: 08-09/2019 - 5.160 zł, 10/2019 - 6160 zł (średnio ok. 3.898 zł netto), natomiast za 11/2019 podstawa wymiaru składki emerytalnej i rentowej wynosiła 2.236 zł (zasiłek chorobowy i wynagrodzenie za czas niezdolności do pracy). Z kolei syn wnioskodawcy do 16 grudnia 2019 r. pracował w B Sp. z o.o., a podstawy wymiaru składki emerytalnej i rentowej kształtowały się następująco: 10/2019 - 1.729,65 zł, 11/2019 - 3.702,58 zł, (średnio ok. 1.958 zł netto). Obecnie zarówno syn jak i córka wnioskodawcy nie posiadają żadnego tytułu do ubezpieczenia w ZUS. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy stałe wydatki ponoszone w gospodarstwie domowym na utrzymanie kształtują się na poziomie 1.740 zł, w tym: czynsz 400 zł, opłaty eksploatacyjne (energia elektryczna, gaz, woda, węgiel, itp.) 340 zł, inne wydatki (opłaty związane z podjęciem studiów przez córkę) 1.000 zł. Koszty te nie zostały udokumentowane. Ponadto wnioskodawca wskazał na posiadane zobowiązanie z tytułu kredytu, które jest spłacane miesięczną kwotą spłaty 400 zł (co również nie zostało udokumentowane). Ze stanu faktycznego wynikało również, że strona nie korzysta z pomocy opieki społecznej, ani z innych form wsparcia.

Odnośnie posiadanego majątku organ ustalił, że w bazie Centralnej Ewidencji Pojazdów na nazwisko strony zarejestrowane są następujące środki transportu: [...] z 2000 r. (współwłasność), [...] z 1988 r. (własność), [...] z 1998 r. (własność), [...] z 1991r. (własność), [...] z 1987 r. (współwłasność), [...] z 1981 r. (własność), [...] z 1999r. (własność), [...] z 1993 r. (własność), [...] z 2003 r. (współwłasność). W toku postępowania wnioskodawca wyjaśnił, że: [...] i [...] z 1999 r. zostały zezłomowane, a [...] z 1988 r., [...] z 1991 r.,[...] z 1987 r., i [...] z 1981 r. zostały sprzedane. Oświadczył, że obecnie posiada [...] z 1993 r., przy czym jest to stare auto do remontu, pozostawione dla syna jako kolekcjonerskie, natomiast [...] z 2003 r. został zarejestrowany na żonę i syna.

W oświadczeniu o stanie majątkowym wnioskodawca wykazał też na posiadanie mienia ruchomego o łącznej wartości 2.500 zł (zmywarka, laptop, pralka).

Z poczynionych ustaleń wynikało ponadto, że wnioskodawca jest współwłaścicielem (w ½ części) domu o pow. 100 m2, położonego przy ul. [...] w [...] (nr KW [...]). Zgodnie z informacjami zawartymi w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych wykazana nieruchomość to tereny mieszkaniowe o pow. 0,3462 ha zabezpieczone hipotekami na rzecz ZUS, C. Organ, mając na uwadze terminy powstania zaległości z tytułu nieuregulowanych składek (z których najstarsze powstały w 2007 r.) ocenił następnie, czy objęte wnioskiem należności nie uległy przedawnieniu i są wymagalne. W tej kwestii wskazał, że w sprawie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia, wskutek zastosowania czynności egzekucyjnych, o czym dłużnik został zawiadomiony (art. 24 ust. 5b usus). Dotyczyło to składek za okresy: 10/2007-12/2008, 10/2010-12/2010, 02/2011-03/2011- 26 lipca 2013 r., 04/2011-05/2011, 06/2011-08/2011, 09/2011 i 10/2011-11/2011, zaś do zawieszenia biegu terminu przedawnienia w stosunku do w/w składek doszło w dniach odpowiednio: 25 kwietnia 2013 r., 22 września 2011 r., 27 grudnia 2011 r., 27 lutego 2012 r., 4 maja 2012 r. i 2 października 2012 r. - w których to datach stronie doręczono tytuły wykonawcze, wystawione w toku prowadzonego wobec niej przez Dyrektora ZUS o/Opole postępowania egzekucyjnego.

Z kolei w odniesieniu do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres: 01/2009-05/2009, 07/2009, 10/2009-09/2010; na ubezpieczenia zdrowotne za okres: 04/2008-07/2008, 01/2009-03/2009, 07/2009, 10/2009-09/2010 oraz na Fundusz Pracy za okres: 01/2009, 07/2009, 10/2009-09/2010 organ stwierdził, że chociaż upłynął już termin przedawnienia tych należności, jednakże zostały one zabezpieczone na hipotece nr KW [...] i mogą być dochodzone tylko z przedmiotu hipoteki (art. 24 ust. 5 usus).

Uznając zatem, że wszystkie objęte wnioskiem należności składkowe są nadal wymagalne, w dalszej kolejności analizując zebrany materiał dowodowy organ nie stwierdził po stronie skarżącego wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 usus. Wskazał, że w stosunku do działalności wnioskodawcy nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne (art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b usus). Z przyczyn oczywistych nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 (śmierć dłużnika), podobnie jak art. 28 ust. 3 pkt 4a usus, albowiem zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że wnioskodawca posiada majątek ruchomy i nieruchomy. Na nieruchomości (nr KW [...]) została ustanowiona hipoteka zabezpieczająca należności z tytułu składek. W stosunku do strony jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora ZUS O/Opole. Nie nastąpiło stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Brak jest też podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Tym samym w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 usus.

Wskazano przy tym, że w świetle orzecznictwa, dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 14/99). Zatem, według organu, dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych, organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania.

Organ nie znalazł też podstaw do umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zgromadzona dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej gospodarstwa domowego skarżącego nie potwierdziła, zdaniem organu, wystąpienia przesłanek wskazanych w tym rozporządzeniu, a mianowicie, aby opłacenie należności pociągnęłoby dla niego zbyt ciężkie skutki, ze względu na aktualną jego sytuację rodzinną i stan majątkowy.

Wnioskodawca nie wykazał, by jego stan zdrowia uniemożliwiał uzyskiwanie dochodów umożliwiających spłatę zadłużenia (art. 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Wskazał wprawdzie we wniosku, że zachorował, jednak nie opisał swojej sytuacji zdrowotnej i nie przedłożył żadnych dokumentów medycznych. Nie przedłożył również orzeczenia o całkowitej i trwałej niezdolności do pracy - świadczących o ograniczeniach zdrowotnych, które wykluczyłyby go z rynku pracy i potwierdzały trwały brak możliwości osiągania przez niego dochodu z tytułu zatrudnienia.

Także przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności) nie miała, według organu, zastosowania w sprawie, ponieważ wnioskodawca nie prowadzi już działalności gospodarczej.

Zdaniem organu zgromadzona dokumentacja nie potwierdziła również, aby uregulowanie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek uniemożliwiło wnioskodawcy i jego rodzinie zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Jak ustalono, wnioskodawca wprawdzie nie uzyskuje obecnie żadnych dochodów (jest osobą bezrobotną), jednak na ocenę zasadności wniosku wpływ miały także dochody wszystkich osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym. Z poczynionych w tym zakresie ustaleń wynikało, że żona wnioskodawcy z tytułu zatrudnienia osiąga dochód średnio około 3.898 zł netto na miesiąc (przy czym w listopadzie 2019 r. podstawa wymiaru składki emerytalnej i rentowej wynosiła 2.236 zł, w tym zasiłek chorobowy i wynagrodzenie za czas niezdolności do pracy). Również syn wnioskodawcy do 16 grudnia 2019 r. pozostawał w zatrudnieniu i osiągał dochody (obecnie nie posiada żadnego tytułu do ubezpieczenia w ZUS). Organ zaznaczył, że wnioskodawca nie korzysta z pomocy opieki społecznej, ani z innych form wsparcia. Budżet rodziny obciążają wydatki na utrzymanie w kwocie 1.740 zł oraz związane ze spłatą rat kredytu w wysokości 400 zł. Odnośnie tych ostatnich obciążeń organ podkreślił, że zobowiązania wobec ZUS, ze względu na ich szczególny charakter, nie mogą być traktowane jako zobowiązania o charakterze drugorzędnym, a Zakład nie może rezygnować z możliwości odzyskania należności, dając pierwszeństwo zaspokojenia wierzycielom cywilnoprawnym (np. bankom). Tym samym brak było podstaw do umorzenia składek w oparciu o przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Końcowo organ podkreślił, że każda osoba prowadząca działalność gospodarczą jest zobowiązana do opłacania należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, czyli również w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Wskazał również, że umorzenie stanowi wyraz definitywnej rezygnacji z możliwości wyegzekwowania należnych składek. Stąd, mając na uwadze konieczność ochrony interesu publicznego, ocena podstaw umorzenia musi być dokonywana także pod kątem tego, czy istnieją perspektywy poprawy sytuacji dłużnika w przyszłości. W ocenie organu, sytuacja materialno-bytowa wnioskodawcy może się poprawić, gdyż jego wiek i brak udowodnionych przeciwwskazań zdrowotnych (nie przedłożył on dokumentacji medycznej, z której wynikałoby, że nie może pracować zarobkowo) świadczy o możliwości podjęcia zatrudnienia i uregulowania zaległości. Ponadto według organu, mimo przejściowych problemów finansowych spłata zadłużenia, chociażby w formie dogodnego układu ratalnego, jest w sytuacji wnioskodawcy realna i nie pozbawi go i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Skarżący, rezygnując ze złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżył powyższą decyzję skargą wniesioną do tut. Sądu, zarzucając jej:

• błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że skarżący jest jestem dłużnikiem z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, zarówno jako osoba prowadząca działalność gospodarczą jak i jako osoba ubezpieczona będąca płatnikiem tych składek,

• naruszenie art. 28 ust. 2 i 3 usus poprzez bezpodstawne uznanie iż wobec skarżącego nie zachodzą przesłanki umorzenia należności z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne, mimo że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności dające podstawę ich umorzenia,

• naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art.7 kpa, poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, b) art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nadto brak rzetelnego i logicznego odniesienia się do sytuacji materialnej bytowej skarżącego lub odniesienia się w sposób niepełny, c) art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a co za tym idzie przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkującej odmową umorzenia przedmiotowych należności.

Stawiając te zarzuty skarżący domagał się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie należności z tytułu składek w łącznej kwocie 64.820,42 zł. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: a) jego przesłuchania na okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej, kondycji finansowej firmy, opłacania składek, oraz sytuacji materialnej i bytowej skarżącego, b) zaświadczenia z Urzędu Pracy na okoliczność pozostawania bez pracy, sytuacji materialnej i bytowej skarżącego, c) aktu notarialnego w przedmiocie rozdzielności majątkowej d) dokumentacji rachunkowej, na okoliczność ponoszonych opłat i kosztów utrzymania, e) dowodów wpłaty należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz osoby ubezpieczonej.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że z treści skarżonej decyzji nie wynika podstawa faktyczna wymiaru poszczególnych składek, które z należnymi odsetkami za zwłokę wyniosły 64.820,42 zł. Organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął w/w kwoty, jako właściwe. Taka konstrukcja decyzji uniemożliwia jej weryfikację. Skarżący wyjaśnił, że w latach 2007 -2011 prowadził działalność gospodarczą pod nazwą D, która z uwagi na brak dochodów została wyrejestrowana. Skarżący uważał, że obowiązek opłacania składek powinien być powiązany z przychodem firmy, w związku z czym pozostawał w przekonaniu, iż w spornych okresach nie podlegał obowiązkowi uiszczania jakichkolwiek składek na ubezpieczenie. Według skarżącego organ zbyt pochopnie i bezpodstawnie uznał, iż skoro działalność gospodarcza była zarejestrowana, winien on regulować składki według zasad wynikających z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zarzucił, że Zakład w żaden sposób nie próbował ustalić, ani też nie przedstawił materiału dowodowego potwierdzającego przychód z w/w działalności gospodarczej w czasie jej prowadzenia. W związku z czym nie udowodnił przychodu płatnika i wynikającego z niego obowiązku płacenia składek. Skarżący podniósł, że w przypadku składek na ubezpieczenie zdrowotne momentem powstania obowiązku składkowego, jeśli osoba podlega ubezpieczeniu z kilku tytułów, jest osiągnięcie przychodu z prowadzonej działalności gospodarczej (art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Odwołując się do orzecznictwa (wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 10 marca 2014 r., sygn. III AUa 930/13), wywiódł, że o obowiązku podlegania ubezpieczeniom nie decyduje więc fakt posiadania uprawnienia do prowadzenia działalności lecz rzeczywiste jej wykonywanie i osiąganie z niej dochodu. Skoro zatem ZUS nie wykazał zaistnienia wszystkich przesłanek niezbędnych do realizacji obowiązku składkowego, to nie powinien też wydawać decyzji stwierdzającej zadłużenie płatnika.

Skarżący wyjaśnił następnie, że nie mając świadomości zadłużenia otworzył nową działalność gospodarczą pod nazwą E, którą prowadził przez okres od stycznia 2018 r. do lutego 2019 r. W ramach tej działalności opłacał należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, które Zakład rozliczał na poczet wcześniejszego zadłużenia, co doprowadziło do zalegania ze składkami za lata 2018 i 2019. W ocenie skarżącego, takie działanie organu było bezprawne, gdyż regulował on konkretne należności składkowe za konkretne okresy rozliczeniowe i niezrozumiałym dla niego jest, na jakiej podstawie Zakład zaliczył je na poczet innych należności - podejmując te działania bez jego wiedzy i zgody. Skarżący zarzucił także organowi, że powinien wszcząć postępowanie w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek niezwłocznie, a nie z maksymalnym opóźnieniem, czyli po 13 latach. Ponadto, powołując się na art. 24 § 4 usus stwierdził, że upłynął już pięcioletni termin wymagalności należności z tytułu składek, w związku z czym roszczenie uległo przedawnieniu.

W dalszej części skargi skarżący nie zgodził się z oceną organu, że z jego sytuacja materialno bytowa nie dawała podstaw do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust 3a usus. Podkreślił, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, zamieszkuje w nieruchomości stanowiącej współwłasność zobowiązanego i brata, nie prowadzi też wspólnego gospodarstwa z żoną (posiadają rozdzielność majątkową) i ma na utrzymaniu dwoje dorastających dzieci. Oprócz kosztów utrzymania (opłaty za media wodę, prąd, gaz, śmieci, opał, koszty wyżywienia, odzieży, środków czystości, lekarstw) ciążą na nim też zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów, gdzie miesięczna rata wynosi ok. 400 zł. Na dowód powyższego skarżący do skargi załączył zaświadczenie z urzędu pracy, akt notarialny dotyczący rozdzielności majątkowej, dokumentację rachunkową. Podkreślił przy tym, że wbrew twierdzeniom organu, trudna sytuacja, w jakiej się znalazł, nie jest przejściowa. Zadłużenie jakie posiada ma bowiem charakter trwały, to samo tyczy się jego zatrudnienia, którego aktualnie nie jest w stanie podjąć z uwagi na sytuację na rynku pracy. Poza tym, jego problemy finansowe nie są spowodowane wyłącznie aktualnym brakiem pracy lecz także innymi zaległościami i zobowiązaniami finansowymi, a także stanem zdrowia. W rezultacie, zdaniem skarżącego, opłacenie składek pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, diametralnie pogorszyło sytuację bytową rodziny, naraziłoby jego rodzinę na pozostawanie w niedostatku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Według organu, już sama treść sformułowanych zarzutów i wniosków zawartych w skardze pozwala przyjąć, iż jest ona niezasadna. Pomijając fakt, iż wskazane w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej [ppsa], uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego mają - co do zasady - charakter kasacyjny, co oznacza, że sąd administracyjny nie może rozstrzygnąć co do istoty sprawy będącej przedmiotem zaskarżonego aktu, czyli nie może orzec o zmianie zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie należności z tytułu składek w łącznej kwocie 64.820,42 zł, o co wnosi skarżący, to wniosek ten pozwala przyjąć, iż zarzut skarżącego o błędnych ustaleniach faktycznych, iż jest on dłużnikiem ZUS z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy jest całkowicie nielogiczny. Bowiem z jednej strony skarżący domaga się od Sądu umorzenia należności składkowych w konkretnej kwocie 64.820,42 zł, zarzucając jednocześnie organowi bezpodstawne uznanie, iż wobec skarżącego nie zachodzą przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, mimo że w przedmiotowej sprawie zachodzą szczególne okoliczności dające podstawę ich umorzenia, to z drugiej strony skarżący kwestionuje fakt, iż w ogóle jest dłużnikiem ZUS z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy.

Wskazano też, że z dokumentacji będącej w posiadaniu organu wynika, że dłużnik - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - był informowany o istniejącym zadłużeniu w kierowanych do niego pismach (tj. decyzji określających zadłużenie, tytułów wykonawczych, upomnień).

Co do zarzutu przedawnienia, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wskazano, które należności z tytułu składek są wymagalne, a które pomimo ich przedawnienia mogą być nadal egzekwowane z zabezpieczonej hipoteką nieruchomości (KW [...]).

Na rozprawie przeprowadzonej 5 sierpnia 2020 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: [P.p.s.a.],, oddalił w całości wnioski dowodowe skarżącego zawarte w skardze, albowiem część z nich dotyczyła zdarzeń mających miejsce już po dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. 30.12.2019 r. (umowa majątkowa małżeńska ustanawiająca ustrój rozdzielności majątkowej- akt notarialny z 30 stycznia 2020 r. Rep. A nr [...]) zaś w pozostałym zakresie dotyczą one wprawdzie okoliczności wcześniejszych, jednakże winny one zostać przedłożone organowi na etapie posterowania administracyjnego, do czego zresztą był on wzywany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów zasługiwały na uwzględnienie

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie przy tym z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli Sądu poddana została decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 30 grudnia 2019 r., odmawiająca stronie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 64.820,42 zł, obejmującej:

ubezpieczenia społeczne za okres 10/2007-05/2009, 07/2009, 10/2009-12/2010, 02/2011-11/2011, 02/2018-01/2019 w kwocie ogółem 44.707,04 zł, w tym składki 24.526,04 zł i odsetki liczone na dzień przedawnienia i na 18 października 2019r. (tj. na dzień złożenia wniosku) w wysokości 20.181 zł,
ubezpieczenie zdrowotne za okres 04/2008-07/2008, 01/2009-03/2009, 07/2009, 10/2009-09/2010, 12/2010, 02/2011-11/2011, 02/2018-01/2019 w kwocie ogółem 16.486,78 zł, w tym składki 10.687,78 zł i odsetki 5.799 zł,
Fundusz Pracy za okres 10/2007-01/2009, 07/2009, 10/2009-12/2010, 02/2011-11/2011 w łącznej kwocie 3.626,60 zł, w tym składki 1.901,80 zł, odsetki 1.716 zł i koszty upomnienia 8,80 zł,

Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów skutkujących częściową wadliwością rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na FUS za okres 01/2009-05/2009, 07/2009, 10/2009-09/2010; na FUZ za okres 04/2008-07/2008, 01/2009-03/2009, 07/2009, 10/2009¬09/2010; na FP za okres 01/2009, 07/2009, 10/2009-09/2010. W odniesieniu do tych należności, jak przyznał sam organ, upłynął już termin ich przedawnienia, jednakże według niego są one nadal istniejące i wymagalne, gdyż zostały zabezpieczone na hipotece nieruchomości skarżącego nr KW [...] i mogą być dochodzone z tego przedmiotu hipoteki. Stanowisko to organ oparł na regulacji art. 24 ust. 5 usus, zgodnie z którym nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

Odnosząc do stanowiska organu co do istnienia i wymagalności ww. należności, zabezpieczonych hipoteką, a tym samym objęcia ich przedmiotem obecnie zaskarżonego rozstrzygnięcia o odmowie ich umorzenia, Sąd w składzie orzekającym podziela ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia tak zabezpieczonych należności składkowych biegnie na zasadach ogólnych, gdyż art. 24 ust. 5 usus (w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2003 r.), na który powołał się organ, należy interpretować przez pryzmat jego zgodności ze standardami konstytucyjnymi (por. wyrok WSA w Opolu z 4.04.2014 r., I SA/Op 566/13; wyrok WSA w Łodzi z 17.12.2013 r., I SA/Łd 496/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 30.05.2014 r., I SA/Wr 524/14; wyrok NSA z 17.04.2014 r., II FSK 1197/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17.04.2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1272/17).

Dokonując oceny skutków prawnych wynikających z tej regulacji nie można bowiem stracić z pola widzenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8.10.2013 r. (sygn. akt SK 40/12, OTK-A 2013, Nr 7, poz. 97), w którym Trybunał stwierdził, że art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm. - dalej: o.p.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wprost wywodzonym ze stanowiska Trybunału, panuje pogląd, że wykładnia obecnie obowiązującego przepisu art. 70 § 8 o.p. powinna być dokonywana w kontekście zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8.10.2013 r. zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 6 o.p. w jego brzmieniu do 31.12.2002 r. Mają one bowiem także zastosowanie do art. 70 § 8 o.p. Prowadzi to do wniosku, że art. 70 § 8 o.p. także należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r. sprowadza się do uznania za niedopuszczalne różnicowania w istotny sposób zakresu czasowego odpowiedzialności podatników w zależności od arbitralnego i przypadkowego kryterium, tj. posiadania lub nieposiadania składników majątkowych pozwalających na ustanowienie zabezpieczenia w formie hipoteki przymusowej. Z wyroku Trybunału wynika, że norma prawna, która wprowadza takie zróżnicowanie nie może zostać uznana za zgodną z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Regulacja przyjęta przez ustawodawcę w art. 24 ust. 5 usus jest identyczna w zakresie, w jakim przewiduje, że należność zabezpieczona hipoteką nie ulega przedawnieniu.

W tym stanie rzeczy, aczkolwiek Sąd nie jest umocowany do stwierdzenia niekonstytucyjności art. 24 ust. 5 usus, jest jednakże uprawniony do odmowy zastosowania tego przepisu z uwagi na jego sprzeczność z Konstytucją. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązkiem sądów jest dokonywanie kompleksowej interpretacji prawa, uwzględniającej nie tylko czysto językowe brzmienie danej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, ale również jego wykładnię systemową i celowościową. W ramach takiej wykładni konieczne jest też zadbanie o to, by rozumienie przepisu było zgodne z hierarchicznie wyższymi aktami prawnymi, w tym przepisami rangi konstytucyjnej (zob. wyroki NSA z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I FSK 1874/17 i z 5 lutego 2020 r. sygn. I GSK 1230/19 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się również, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę pytań prawnych (por. R. Hauser, A. Kabat, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, publ. OSP z 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; uchwała NSA z 16 października 2006 r., I FPS 2/06). Podobnie w kwestii możliwości uznania za niekonstytucyjny przepisu, który formalnie nie był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, ale którego treść normatywna jest tożsama z brzmieniem przepisu, którego niezgodność z Konstytucją została przez Trybunał Konstytucyjny orzeczona, wypowiadają się również przedstawiciele doktryny [por. komentarze do art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej autorstwa Leonarda Etela (L. Etel (red.), R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, K. Teszner, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wolters Kluwer Polska, 2017, wersja internetowa LEX-online, pkt 8) oraz Janusza Zubrzyckiego (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Oficyna Wydawnicza UNIMEX, 2016, s. 442 - 443)].

Z tych przyczyn, rozpoznając obecną sprawę Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, odmawiając zastosowania art. 24 ust. 5 usus do odmowy umorzenia należności z tytułu składek na FUS za okres 01/2009-05/2009, 07/2009, 10/2009-09/2010; na FUZ za okres 04/2008-07/2008, 01/2009-03/2009, 07/2009, 10/2009-09/2010; na FP za okres 01/2009, 07/2009, 10/2009-09/2010, oraz należnych od nich odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Taki pogląd był już prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 2706/17).

Wprawdzie stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa dotyczyło wyłącznie wyżej omówionej kwestii skutków wynikających z przedawnienia powyższych należności składkowych, a w konsekwencji wadliwego objęcia ich przedmiotem postępowania dotyczącego ich umorzenia (skoro już nie istniały to nie mogły tym samym stanowić przedmiotu postępowania/ rozstrzygania), to jednakże z uwagi na konstrukcję zaskarżonej decyzji brak było technicznej możliwości wyeliminowania tej tylko części wadliwego rozstrzygnięcia i umorzenia w tym zakresie postępowania jako bezprzedmiotowego (wynikało to z łącznego obliczenia przez organ odsetek na dzień przedawnienia i na 18 października 2019 r.- czyli dzień złożenia wniosku o umorzenie).

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi dotyczących bezpodstawnego uznania przez organ, że wobec skarżącego nie zachodzą przesłanki umorzenia należności z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne i powiązanych z tym zarzutem naruszeń przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.7 kpa, poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

W pierwszej jednak kolejności Sąd zwraca uwagę, że przedmiotem obecnego postępowania jest kwestia prawidłowości rozpoznania przez organ wniosku skarżącego o umorzenie należności składkowych, nie zaś rozstrzyganie, czy został on tymi należnościami prawidłowo obciążony za okresy, w których jak sam wskazuje, nie uzyskiwał żadnych przychodów z działalności gospodarczej. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są zatem przez granice kontrolowanej przez sąd sprawy administracyjnej, której treść i zakres wyznaczają normy prawa materialnego.

W sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ZUS został wyposażony w kompetencję do umorzenia należności z tytułu tych składek w przypadku stwierdzenia ustalonych ustawowo przesłanek umorzenia, o których mowa w art. 28 ust. 2 i 3 usus, bądź istnienia uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3a usus

Mając na uwadze przytoczoną powyżej regulację prawną, uznać należy, że w granicach prowadzonej sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek nie mieści się ustalenie istnienia materialnoprawnej podstawy do samego określenia ich wysokości. Decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek nie rozstrzyga kwestii związanych z ich wysokością, lecz przesądza o braku podstaw do umorzenia kwoty wynikającej z zaległości.

W tym miejscu należy przypomnieć, na co zwrócono uwagę miedzy innymi w wyroku NSA z 25 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 540/20, że decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, oraz ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 1 usus podlegają zaskarżeniu do sądu powszechnego w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 usus). Odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3 usus). Co do zasady stosunki prawne ubezpieczenia społecznego powstają wprost z przepisów ustawy, a organ wydaje decyzję administracyjną w indywidualnej sprawie dopiero w razie powstania w danej sprawie wątpliwości. Organ ustala zatem w decyzji istnienie lub nieistnienie prawa lub obowiązku dla konkretnego przypadku, ale tego prawa lub obowiązku nie tworzy. Większość zatem decyzji wydawanych w sprawach ubezpieczenia społecznego ma charakter deklaratoryjny, a ich kontrola powierzona została sądom powszechnym.

Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że organ, w udzielonej odpowiedzi na skargę odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego kwestii błędu w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że jest on dłużnikiem z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, zarówno jako osoba prowadząca działalność gospodarczą jak i jako osoba ubezpieczona będąca płatnikiem tych składek, powołał się na wydane przez Zakład decyzje dotyczące konkretnych okresów składkowych.

Opisana wyżej kwestia braku kognicji sadów administracyjnych co do samego istnienia po stronie płatnika obowiązku ponoszenia składek za okresy w których jak podawał skarżący, nie uzyskiwał on żadnych przychodów z działalności gospodarczej, jest odmienna od omówionej na wstępie kwestii przedawnienia należności składkowych. Sąd administracyjny w granicach prowadzonej sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, nie tylko bowiem wypowiada się co do poczynionych w sprawie ustaleń organu co do istnienia lub braku przesłanek, od których ustawa uzależnia umorzenie tych składek, ale winien się wypowiedzieć także w podstawowej kwestii, a mianowicie samego istnienia przedmiotu takiego postępowania umorzeniowego. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację, że dokonywana byłaby przez sąd administracyjny kontrola przesłanek umorzenia, o których mowa w art. 28 ust. 2 i 3 usus, bądź istnienia uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3a usus, w sytuacji gdy brak byłoby w ogóle przedmiotu postępowania umorzeniowego. W takim zatem zakresie, gdy przedmiotem staję się ocena samej zasadności wszczęcia i prowadzenia przez ZUS w całości czy w części postępowania umorzeniowego, sąd administracyjny jest jak najbardziej władny i umocowany kompetencyjnie do wypowiadania się w tym zakresie. W przypadku bowiem wniosku o umorzenie nieistniejących zaległości, a tym samym braku przedmiotu postępowania, zasadnym stałoby się rozważenie, czy postępowanie takie ogóle może być wszczęte i prowadzone.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi w zakresie odmowy umorzenia skarżącemu tej części istniejących w dacie złożenia wniosku wymagalnych należności składkowe (w kwocie, która winna być pomniejszona o należności przedawnione), w ocenie Sądu stanowisko organu jest prawidłowe.

Normujący zagadnienie umarzania składek na ubezpieczenia społeczne przepis art. 28 usus stanowi w ust. 1, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. W myśl ust. 2 art. 28 usus, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 wskazano natomiast, że całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi wówczas, gdy:

dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;
nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Ustawodawca przewidział nadto w art. 28 ust. 3a usus możliwość umarzania przez ZUS należności z tytułu składek w uzasadnionych przypadkach, mimo braku całkowitej nieściągalności, w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Korzystając z upoważnienia ustawowego (art. 28 ust. 3b) Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. określił przesłanki umarzania należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z tym przepisem, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawiając organom uznanie w omawianej kwestii, wprowadził do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia tych należności. Jednak do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi w tego rodzaju sprawach dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. W sytuacji, gdy żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania tego rodzaju ulgi. Dopiero wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek otwiera organowi możliwość (a nie obowiązek) zastosowania tej ulgi. W tym to bowiem momencie organ rozstrzygający sprawę korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego - nie musi, lecz może umorzyć takie należności (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07 dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak dalej przytaczane orzeczenia).

Kontroli Sądu podlega w związku z tym nie zasadność odmowy umorzenia należności - gdyż sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może zastępować tego organu w podejmowaniu decyzji uznaniowej - lecz zgodność podjętej decyzji z przepisami prawa. W tej sytuacji obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, przeprowadzono postępowanie i czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast Sąd nie rozstrzyga o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, bowiem o tym decyduje organ administracji publicznej w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego. Sąd bada więc, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w myśl, której organy zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 77 kpa). Nadto, czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 kpa) i czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 kpa) oraz czy wydane decyzje odpowiadają wymogom określonym w art.107 § 3 kpa, w szczególności czy uzasadnienie decyzji wskazuje przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości.

Badając zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych ramach prawnych Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał jego trafnej oceny prawnej.

Sąd w pełni zatem podziela stanowisko organu, że w aktualnym stanie sprawy - na dzień wydania zaskarżonej decyzji tj. 30.12.2019 r.- wobec skarżącego nie zachodził żaden z przypadków całkowitej nieściągalności, enumeratywnie wymienionych w art. 28 ust. 3 usus. Ustalenia w tym zakresie zostały oparte na wiarygodnych informacjach i dokumentach, a zebrane w sprawie dowody dostatecznie potwierdzały stanowisko organu, że istnieją możliwości dalszego chociażby częściowego uregulowania przez stronę zaległych składek i że na obecnym etapie nie da się stwierdzić, że w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie odzyska się w przyszłości całości bądź części zobowiązania składkowego. Pozostałe przypadki całkowitej nieściągalności wymienione w ust. 3 art. 28 usus nie znajdowały w sprawie zastosowania. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zatem w sytuacji, gdy organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania zaległych składek, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Tym samym zasadnie Zakład, nie mogąc stwierdzić braku majątku, z którego można dochodzić przedmiotowych zobowiązań, nie znalazł przyczyn, dla których miałby przedwcześnie rezygnować ze swoich należności.

Za prawidłową Sąd uznaje również dokonaną przez Zakład analizę stanu faktycznego i wyprowadzoną na jego tle ocenę prawną przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia. Trafnie w tym względzie organ wywiódł, że przy ocenie przesłanek wskazanych w w/w przepisie należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym czasie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubrania, leki itp.), czy mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się. W orzecznictwie na gruncie omawianego przepisu podkreśla się, że umorzenie należności jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na stan zdrowia, inne względy społeczne i brak szans na uzyskiwanie dochodów nie jest możliwe wywiązywanie się ze zobowiązań wobec ZUS. W związku z tym trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu.

W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym dowody przedłożone przez stronę na etapie postępowania, nie wskazywały na wystąpienie przesłanki związanej z poniesieniem strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek było niemożliwe.

Prawidłowo organ przeanalizował również zgromadzone dowody pod kątem wystąpienia przesłanki związanej z możliwością pozbawienia skarżącego - w wyniku opłacenia należności z tytułu składek - możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania prawidłowości ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji w tym zakresie. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ZUS poczynił ustalenia faktyczne w oparciu o dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę (m.in. oświadczenie o stanie majątkowym, zeznanie podatkowe PIT-36), jak również skorzystano z danych wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej; Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, Bazy Danych Ksiąg Wieczystych.

Skarżący wskazując wprawdzie na swój stan zdrowia nie przedłożył stosownej dokumentacji medycznej, z której wynikałoby, że nie może pracować zarobkowo (nie legitymuje się też orzeczeniem o trwałej i całkowitej niezdolności do pracy), a zatem w tej sytuacji organ miał podstawy, aby uznać, że zarówno wiek strony jak i brak udowodnionych przeciwwskazań zdrowotnych świadczy o możliwości podjęcia przez niego zatrudnienia i uregulowania zaległości.

W niniejszej sprawie ZUS zgromadził materiał dowodowy, a następnie dokonał jego oceny, która stała się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 77 kpa. Ocena dowodów dokonana przez organ, a prowadząca do rozstrzygnięcia negatywnego dla skarżącego, nie jest oceną dowolną, ale podjętą zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 kpa. Zaznaczyć należy, że ciężar udowodnienia faktów, na które powołuje się strona spoczywa na tym, kto z faktów tych wywodzi skutki prawne. A zatem to skarżący musi udowodnić fakty, które według niego przemawiałyby za umorzeniem, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ administracyjny nie jest władny zweryfikować danej okoliczności w ramach prowadzonego postępowania.

Wprawdzie wraz ze skargą przesłano szereg dowodów dotyczących w głównej mierze wydatków ponoszonych w związku z kosztami utrzymania, jednakże - jak już wcześniej wskazano - sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym, a zatem wszelkie dowody, jakimi dysponował skarżący na poparcie swoich twierdzeń dotyczących bieżącej sytuacji materialnej, osobistej i zdrowotnej, winien on przedkładać organowi na etapie postępowania administracyjnego, przed wydatnieniem decyzji. Obecny etap postępowania sądowego nie służy prowadzeniu postępowania dowodowego, lecz sprowadza się do kontroli legalności skarżonego aktu, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy oraz stan prawny istniejący w dniu wydania kwestionowanego aktu. W takim przypadku kontrola sądowo-administracyjna ogranicza się i sprowadza jednocześnie do badania, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Kontroli Sądu podlega w związku z tym nie podlega sama zasadność odmowy umorzenia należności gdyż sąd administracyjny nie może zastępować tego organu w podejmowaniu decyzji uznaniowej, lecz zgodność podjętej decyzji z przepisami prawa. Charakter kasacyjny wyroków sadów administracyjnych oznacza zatem, że sąd nie może rozstrzygnąć co do istoty sprawy będącej przedmiotem zaskarżonego aktu, czyli nie może orzec o zmianie zaskarżonej decyzji poprzez umorzenie należności z tytułu składek, o co wnosił skarżący.

Dlatego też bez wpływu na wynik sprawy pozostają podniesione przez skarżącego w skardze nowe okoliczności, zaistniałe już po wydaniu zaskarżonego aktu, w tym w szczególności okoliczność zawarcia 30 stycznia 2020 r. umowy ustanawiającej ustrój rozdzielności majątkowej.

Ponieważ jednak w niniejszej sprawie doszło do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że na obecnym etapie postępowania sądowego przedłożone wraz ze skargą dowody nie mogły podlegać ocenie Sądu, to o ile zostaną one zawnioskowane w ponownym rozpoznaniu sprawy, organ będzie obowiązany do dokonania oceny ich ewentualnego wpływu na treść nowo wydanej decyzji.

W tym też zakresie Sąd zwraca uwagę na potrzebę ewentualnego rozważenia, w sytuacji gdyby doszło w ponownym jej rozpatrzenia do zmiany stanu faktycznego na mocy wiążącej obecnego stanowiska Sądu wyrażonego obecnie na gruncie art. 28 ust. 2 i 3a usus.

Reasumując tą część rozważań należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja w odniesieniu do dokonanej przez organ oceny braku zaistnienia przesłanek umorzenia z art. 28 ust. 2 i 3a usus oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia nie narusza zarówno reguł postępowania jak i przepisów prawa materialnego, gdyż w ocenie Sądu, organy rentowe podjęły wszelkie niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego działania i wyjaśniły sytuację majątkową skarżącego, w tym źródła dochodów jego gospodarstwa domowego, posiadanych i ponoszonych wydatków (w oparciu o dane uzyskane od samego zainteresowanego) oraz rozważyły wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Znalazło to odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której odniesiono się do indywidualnej sytuacji skarżącego, a wyciągniętym z poczynionych ustaleń wnioskom nie można zarzucić dowolności. W konsekwencji Sąd uznał, że zgromadzony materiał dowodowy został oceniony zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 kpa, a sporządzone uzasadnienie decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 kpa.

Jednakże jak już wskazano w wstępnej części rozważań, zasadnym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit " a" i "c" ppsa, ze względu na odmowę zastosowania przez Sąd art. 24 ust. 5 usus co do tej części zaskarżonej decyzji, która dotyczyła odmowy umorzenia należności z tytułu składek na FUS za okres 01/2009-05/2009, 07/2009, 10/2009-09/2010; na FUZ za okres 04/2008-07/2008, 01/2009-03/2009, 07/2009, 10/2009¬09/2010; na FP za okres 01/2009, 07/2009, 10/2009-09/2010, oraz należnych od nich odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. W ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni w swoim rozstrzygnięciu to stanowisko Sądu. Wydaje się też, że celowym byłoby w realiach niniejszej sprawy zwrócenie się do skarżącego o sprecyzowanie, umorzenia jakich zaległości składkowych się ubiega. W samym bowiem wniosku z 18.10.2019r., złożonym na formularzu, nie skonkretyzował on swojego żądania, a to od jego decyzji zależy, co do których zaległości winien się wypowiedzieć organ rozpoznając wniosek o umorzenie.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opoluz 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Op 101/20

Metryka

W skrócie

Uzasadnienie