Uzasadnienie
W dniu [...] grudnia 2013r. Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zaciągnięcia w 2014r. kredytu konsolidacyjnego w kwocie 12.089.080 zł, na spłatę zobowiązań z tytułu kredytów zaciągniętych w latach ubiegłych w PBS Sanok i BGK. W uchwale stwierdzono, że kredyt nie wpłynie na konto Powiatu, a bank udzielający dokona bezpośrednio spłat zadłużenia wobec banków. Spłata kredytu nastąpi z dochodów własnych Powiatu w okresie 13 lat począwszy od 2016r. Kredyt konsolidacyjny nie spowoduje zwiększenia kwoty zadłużenia.
Uchwałą z dnia [...] stycznia 2014r. Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność wskazanej wyżej Uchwały Rady Powiatu w całości. Powołując się na treść art.89, 90 i 91 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz.885 ze zm.) – dalej: u.f.p., organ nadzoru stwierdził, że suma zaciągniętych zobowiązań na cele wymienione w powyższych przepisach nie może przekroczyć kwoty określonej na dany rok w uchwale budżetowej. Ponadto, przy zaciąganiu zobowiązań m.in. z tytułu kredytów, jednostki samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.) muszą stosować zasady określone w art.243 i 244 u.f.p., co oznacza, ze obciążenia budżetów j.s.t. spłatami zobowiązań z tytułu długoterminowych kredytów i pożyczek oraz wyemitowanych papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami od 2014r. nie mogą przekroczyć relacji określonej na podstawie art.243 u.f.p.
Zatem w sytuacji, gdy uchwała budżetowa na 2014r. nie przewiduje zaciągania kredytów, a więc nie określa kwoty, do której można zaciągać kredyty, podjęta uchwała w sprawie zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego pozostaje w sprzeczności z art.91 ust.1 u.f.p. Ponadto obciążenie budżetu na 2014r. spłatami wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu długoterminowych kredytów wraz z odsetkami stanowiłoby 16,71 % planowanych na ten rok dochodów budżetu, tj. przekraczałoby dopuszczalny wskaźnik spłaty zobowiązań określony w art.243 u.f.p., który w 2014r. wynosi 2,54 % - w świetle wieloletniej prognozy finansowej na lata 2014 – 2028.
Na powyższe rozstrzygnięcie Powiat [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 89, art.90, art.91, art. 243 i art.244 u.f.p. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko organu nadzoru opiera się na błędnym założeniu, że kredyt konsolidacyjny jest przychodem j.s.t. w rozumieniu art.5 ust.1 pkt 4 lit.d u.f.p. oraz że spłata tego kredytu jest rozchodem stosownie do treści art.6 ust.2 pkt 1 u.f.p. Tymczasem zaciągnięcie kredytu konsolidacyjnego jest operacją pozabilansową na istniejącym już długu, polegającą na zamianie wcześniej zaciągniętych kredytów na jeden, korzystniej rozłożony w czasie. Kwota kredytu konsolidacyjnego nie wpłynie na konto bankowe Powiatu [...], bo bank dokona bezpośrednio spłaty zadłużenia kredytów, których dotyczy konsolidacja. Z tego powodu kredyt konsolidacyjny nie znajduje się po stronie przychodów w budżecie Powiatu na 2014r., ani w Wieloletniej Prognozie Finansowej, stąd też uchwała budżetowa na 2014r. nie może przewidywać możliwości zaciągnięcia konsolidacyjnego kredytu długoterminowego, gdyż stanowiłoby to wykazanie fikcyjnych dochodów. W rzeczywistości Powiat [...] przychody te uzyskał już wcześniej, zaciągając kredyty w PBS i BGK, a konsolidacja doprowadzi tylko do scalenia tych długów w jeden, korzystniejszy w spłacie.
Nie zwiększą się też rozchody budżetu z tytułu spłaty kredytów, bo nie zwiększy się ogólne zadłużenie Powiatu. Wobec tego nie ulegnie zmianie obciążenie budżetu Powiatu na 2014r. spłatami wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu długoterminowych kredytów wraz z odsetkami. W żadnym przypadku spłata powyższych zobowiązań nie przekroczy dopuszczalnego wskaźnika określonego w art.243 u.f.p. na 2014r., tj. 2,54 %.
Ponadto strona skarżąca wskazała, że inne regionalne izby obrachunkowe nie kwestionują możliwości zaciągania przez j.s.t. kredytów konsolidacyjnych, podzielając wyrażone przez nią stanowisko. Nie kwestionowała jej też Regionalna Izba Obrachunkowa w odniesieniu do podobnej uchwały podjętej przez Radę Powiatu w dniu [...] lipca 2013r. (uchwała nr [...]).
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i dodając, że zaciągnięcie kredytu długoterminowego na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań stanowi nowy tytuł dłużny, gdyż kreuje nowy stosunek zobowiązaniowy między jednostką samorządu terytorialnego, a kredytodawcą, dlatego musi znajdować oparcie w wielkościach zaplanowanych w uchwale budżetowej, w postaci ujęcia zarówno przychodów, jak i rozchodów, z tytułu zaciągniętego kredytu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012r., poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.).
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów niż zgodność z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego czy organów ich związków powinno być każde istotne naruszenie prawa. Akty te są natomiast zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Podstawy nieważności aktu organu powiatu określa art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 595 ze zm.) – dalej: u.s.p. Przepis ten stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Z kolei zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.p. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu, może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie z poglądami nauki prawa oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ powiatu podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.
Stosownie do treści art. 79 ust.3 u.s.p. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne.
W ocenie Sądu, organ nadzoru nie uzasadnił w sposób dostateczny, na czym polegało istotne naruszenie przez Radę Powiatu [...] przepisów art.91 ust.1 i art.243 u.f.p., leżące u podstaw stwierdzenia nieważności badanej uchwały.
Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała dotyczy zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego i ma swoje umocowanie w treści art.12 pkt 8 lit.c u.s.p. oraz art.89 ust.1 pkt 3 i art.243 ust.1 u.f.p.
Przepis art.12 pkt 8 lit.c u.s.p. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów. Zgodnie z art.89 ust.1 pkt 3 u.f.p. jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów. Natomiast stosownie do treści art.243 ust. 1 u.f.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym:
- 1) spłat rat kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90, wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90,
- 2) wykupów papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 oraz art. 90 wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych emitowanych na cele określone w art. 89 ust. 1 i art. 90,
- 3) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji do planowanych dochodów ogółem budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich trzech lat relacji jej dochodów bieżących powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu, obliczoną według podanego wzoru.
Organ nadzoru stwierdził, że obciążenie budżetu na 2014r. spłatami zobowiązań z tytułu długoterminowych kredytów i pożyczek wraz odsetkami wyniesie 16,71 % planowanych na ten rok dochodów budżetu i przekroczy dopuszczalny wskaźnik spłaty zobowiązań określony w art.243 u.f.p.
Twierdzenia te są gołosłowne i sprzeczne z przedstawioną w Wieloletniej Prognozie Finansowej informacją o spełnieniu wskaźnika spłaty zobowiązań w latach 2014-2028, z której wynika, że w żadnym roku wskaźnik obliczony na podstawie art.243 u.f.p. w wysokości 2,54%, nie zostanie przekroczony (np. w 2014 wyniesie 2,53%). Natomiast organ nadzoru w żaden sposób nie wyjaśnił, na jakiej podstawie dokonał obliczenia wskaźnika obciążenia budżetu na poziomie 16,71%, w szczególności czy uwzględnił obciążenie z tytułu spłaty kredytów podlegających konsolidacji, mimo że miałyby one zostać uregulowane, czy tylko wziął pod uwagę obciążenie z tytułu kredytu konsolidacyjnego, chociaż jego spłata ma nastąpić dopiero od 2016r.
Ponadto organ nadzoru nie odniósł się do twierdzeń skarżącego zawartych w uzasadnieniu do uchwały, że kredyt konsolidacyjny jest operacją pozabilansową na długu, polegającą na zamianie wcześniej zaciągniętych kredytów na jeden, korzystniej rozłożony w czasie i nie znajduje odzwierciedlenia w budżecie na 2014, jak też w Wieloletniej Prognozie Finansowej na lata 2014-2028. Nie ustosunkował się też do podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności tj. pozytywnego zaopiniowania uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] lipca 2013r. w sprawie kredytu konsolidacyjnego, jak też do stanowiska Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, zawartego w uchwale nr 6 z dnia 10 czerwca 2011r. w sprawie kredytów konsolidacyjnych.
W efekcie organ nie uzasadnił na czym polegało naruszenie przepisów u.f.p. wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym, skoro w wyniku zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego nie zwiększyło się zadłużenie Powiatu.
Z powyższych względów, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepis art.79 ust.3 u.s.p., a przez to nie poddaje się kontroli Sądu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak sentencji, w oparciu o przepis art.148, art.152 i art.200 P.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) - t.j. Dz. U. z 2013r., poz.490.
O zwrocie nienależnie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono stosownie do treści art.86 w zw. z art.85 u.s.p.