Uzasadnienie
"P. " Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżąca") wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "Organ") z dnia 14 lipca 2023 r. 170000/71/14068/2020/RDZ, wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), w zw. z art. 83 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz.423 ze zm., dalej: "u.s.u.s.") utrzymującą w mocy decyzję tego Organu z dnia 26 maja 2023 r., znak: 170000/71/2023-NIP 2530222614. o odmowie wszczęcia postępowania.
Z akt sprawy wynika następujący przebieg postępowania.
W dniu 16 czerwca 2023 r. wpłynął wniosek Spółki z dnia 13 czerwca 2023 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13 listopada 2020r.
Organ odmawiając wszczęcia postępowania wskazał, że zgodnie z art. 61 a K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 83 b i ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję.
Uzasadniając właściwość Organ wskazał, że zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a rozstrzygnięcie następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 K.p.a.). Przepis art. 66 ust. 5 u.s.u.s. stanowi, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu. W myśl obowiązujących uregulowań sprawa pozostaje w kompetencji Dyrektora Oddziału ZUS w K. lub upoważnionego pracownika tego Oddziału działającego z upoważnienia i w imieniu Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem ze statutem ZUS, stanowiącym załącznik do Rozporządzenia Ministra RiPS z dnia 4 marca 2021r., Prezes Zakładu realizuje zadania należące do zakresu jego działania za pomocą komórek organizacyjnych Centrali oraz terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu. Prezes Zakładu może upoważnić pracowników do reprezentowania Zakładu w określonym zakresie oraz do rozpatrywania określonych przez niego spraw, w tym m.in. dotyczących działań związanych z rozliczaniem kont płatników składek oraz z przymusowym dochodzeniem należności Zakładu.
Dalej Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania, w toku którego przeanalizowano sprawę zarówno pod względem podniesionych we wniosku zarzutów, jak i wymagań postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji Organ zauważył, że decyzją z dnia 2 czerwca 2020r znak znak:170000/71/367220/2020/RDZ odmówiono zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za miesiące marzec-maj 2020r. Podstawę odmowy stanowiła okoliczność pozostawania przez wnioskodawcę w trudnej sytuacji już w grudniu 2019r., co stanowiło przesłankę negatywną do zwolnienia ze składek w trybie art. 31 zo ust.1a ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz.374, dalej: "uCOVID-19"). Decyzja ta jest prawomocna.
W dniu 12 października 2020r. Zakład z urzędu przesłał wnioskodawcy formularz do wypełnienia w związku z nowym komunikatem Komisji - trzecie zmiany w tymczasowych ramach środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii Covid-19 2020/C 218/03 z dnia 2 lipca 2020r. (Dz.Urz.UE.C. r nr 218 str.3). Jak podaje Organ, po rozpatrzeniu odesłanego, wypełnionego formularza pismem z dnia 13 listopada 2020r. poinformowano Spółkę, że decyzja z dnia 2 czerwca 2020r. jest prawidłowa.
W dniu 10 lutego 2022r. Spółka złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 listopada 2020r. Decyzją z dnia 8 marca 2022r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13 listopada 2020r., ponieważ w tej dacie nie wydano decyzji, a jedynie poinformowano Spółkę o prawidłowości merytorycznej decyzji z dnia 2 czerwca 2020r. Po rozpatrzeniu wniosku Spółki z dnia 25 marca 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ZUS decyzją z dnia 8 kwietnia 2022r. podtrzymał w mocy decyzję z dnia 8 marca 2022r. Po rozpatrzeniu skargi Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 października 2022r. sygn. akt: I Sa/Sz 367/22 oddalił skargę, a następnie wyrokiem z dnia 26 października 2022 r. oddalił skargę Spółki od decyzji Prezesa ZUS z dnia 4 maja 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia 5 kwietnia 2022r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 2020r.
Organ podniósł, że w tym stanie faktycznym i prawnym w obiegu pozostaje prawomocna decyzja organu z dnia 2 czerwca 2020r. rozstrzygająca w przedmiocie zwolnienia ze składek za okres od marca do maja 2020r. Decyzja ta stała.się prawomocna z uwagi na niepodjęcie w terminie przez Spółkę czynności związanych z zaskarżeniem. W sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 145 K.p.a. stanowiące podstawę do wznowienia postępowania. W terminie do 30 czerwca 2020r. - tj. w terminie przewidzianym na złożenie wniosku o zwolnienie - Spółka nie wystąpiła z nowym żądaniem w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze w przedstawionym stanie faktycznym, Organ uznał zarzuty za bezzasadne. Zasadnie, zdaniem Organu uznano w niniejszej sprawie, że zostały spełnione przesłanki z art. 61 a § 1 K.p.a. W świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzenie nieważności nie jest dowolne i może wywrzeć skutek tylko wobec decyzji rozstrzygającej w danym zakresie. Spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 13 czerwca 2023r. ponownie odnosi się do pisma ZUS z dnia 13 listopada 2020r., w którym ZUS potwierdził prawidłowość decyzji wydanej 2 czerwca 2020r. znak: 170000/71/367220/2020/RDZ o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za miesiące marzec-maj 2020r. Pismo ZUS miało charakter informacyjny, bowiem w obiegu prawnym istniała już decyzja rozstrzygająca w przedmiocie zwolnienia ze składek tj. prawomocna decyzja z dnia 2 czerwca 2020r.
Organ uznał, że nie są zasadne twierdzenia Spółki, iż powoływane w kolejnych pismach wyroki sądu administracyjnego potwierdzają stanowisko Skarżącej w przedmiocie uzyskania prawa do zwolnienia. Należy podkreślić, iż orzeczenia zapadły w jednostkowych sprawach i w wyniku zaskarżenia decyzji czyli w stanie faktycznym i prawnym, w którym decyzje nie były prawomocne. Natomiast organ zweryfikował decyzję z dnia 2 czerwca 2020r. w związku z komunikatem Komisji już w stanie prawomocności decyzji z dnia 2 czerwca 2020r.
W skardze na decyzję ZUS wydaną w dniu 14 lipca 2023 r., Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 104 K.p.a. oraz art. 31zq ust. 5 oraz ust. 7 uCOVID- 19 w związku z art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że pismo datowane na dzień 13 listopada 2020 r. stanowi jedynie informację, a nie decyzję administracyjną, pomimo jednoznacznego brzmienia przepisu art. 31 zq, który dopuszcza poinformowanie płatnika jedynie o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek zastrzegając, że odmowa zwolnienia następuje w drodze decyzji.
W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z 14 lipca 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 26 maja 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Jednocześnie wniosła o uwzględnienie skargi na decyzję w całości przez Prezesa ZUS i wszczęcie na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 listopada 2020 roku.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Zdaniem Skarżącej wysyłając do płatnika pismo datowane na dzień 12 października 2020 r. wraz z nowym formularzem do wypełnienia, ZUS wszcząć musiał postępowanie dotyczące sprawy zakończonej pierwotnie decyzją z dnia 2 czerwca 2020 r. Jeżeli zatem w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku w tym zakresie nastąpiłoby zwolnienie z obowiązku opłacania składek we wskazanym okresie, ZUS - zgodnie z art. 31 ust. 5 zq - mógłby ograniczyć się do "poinformowania" płatnika, chociaż w ocenie Skarżącej winien wówczas w pierwszej kolejności uchylić pierwotną decyzję w formie decyzji administracyjnej i dopiero w następstwie tego uchylenia mógłby poinformować wnioskodawcę o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek. Jednakże w przypadku uznania - wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy wobec przesłania płatnikowi z urzędu nowego formularza po Trzecich zmianach Komunikatu Komisji - a więc de facto wobec ponownego rozpatrywania sprawy zakończonej już raz decyzją - że płatnik nie spełnia kryteriów do zwolnienia z opłacania składek, na podstawie art. 31 zq ust. 7 winna zostać wydana decyzja odmawiająca zwolnienia z tego obowiązku czy też utrzymująca w mocy pierwotną decyzję.
Zgodnie bowiem z art. 104 K.p.a organy rozstrzygają sprawy w drodze decyzji, a nie "pisma". Inne stanowisko pozbawia stronę jakichkolwiek możliwości obrony swoich słusznych praw i stanowi naruszenie podstawowych zasad obowiązujących w toku postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, uwzględniania interesu społecznego, rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony oraz zasady zaufania do władzy publicznej.
W kwestii ewentualnego wzruszenia decyzji ostatecznej z 2 czerwca 2020 r. czy też zaskarżenia pisma organu z 13 listopada 2020 r. Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13 października 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 554/21, z 5 października 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 367/22, z 26 października 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 422/22.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Organ nie skorzystał z wnioskowanego przez Skarżącą trybu wyeliminowania zaskarżonej decyzji stosownie do art. 54 § 3 p.p.s.a.
Wskazać zatem należy, że złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na mocy którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca zgłosiła stosowny wniosek a Organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145§1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134§1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie ZUS odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności stanowiska tego Organu z 13 listopada 2020 r. zawartego - według Organu w piśmie informacyjnym, a według Skarżącej w decyzji, a dotyczącego prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 do maja 2020 r
Spór pomiędzy stronami dotyczy ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo odmówiły Skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności, stojąc na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a.
Zdaniem organów orzekających przeszkodą do wszczęcia postępowania jest ustalenie, że po pierwsze pismo z 13 listopada 2020 r., do którego skierowany jest wniosek nie stanowi decyzji administracyjnej, jest to pismo informacyjne którym Organ potwierdził prawidłowość decyzji wydanej 2 czerwca 2020r. znak: 170000/71/367220/2020/RDZ. Po drugie – WSA w Szczecinie w wyroku z 5 października 2022r. sygn. akt: I Sa/Sz 367/22 oddalił skargę na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 13 listopada 2020 r., a następnie wyrokiem z dnia 26 października 2022 r. oddalił skargę Spółki na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 2 czerwca 2020 r.
Wskazać zatem należy na dotychczasowy przebieg postępowania, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Na skutek złożonego przez Skarżącą wniosku RDZ z 22 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec-maj 2020 r., decyzją z 2 czerwca 2020 r. nr 170000/71/367220/2020RDZ, wydaną na podstawie art. 31zq ust. 7 uCOVID-19, Organ odmówił prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od marca 2020 do maja 2020 r.
W piśmie z dnia 12 października 2020 r. ZUS poinformował Spółkę - w odniesieniu do wniosku Spółki z dnia 22 kwietnia 2020 r., powołując się na wyjaśnienia Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów - o konieczności przekazania dodatkowych informacji, których nie zawierał wniosek RDZ. Jedocześnie zwrócił się do Spółki z prośbą o wypełnienie formularza i przesłanie go w terminie 7 dni na wskazany adres organu. Organ pouczył Spółkę, że pozwoli to na ustalenie, czy firma znajduje się (bądź nie) w trudnej sytuacji: "Jeżeli trudna sytuacja nie wystąpi, będziemy mogli zwolnić Państwa z opłacania składek. Nie przesłanie formularza w wyznaczonym terminie spowoduje, że decyzja o odmowie zwolnienia z opłacania składek zostanie utrzymana w mocy".
Spółka złożyła do ZUS w dniu 27 października 2020 r. wypełniony formularz informacji dotyczących pomocy publicznej związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz jej skutków.
W piśmie z dnia 13 listopada 2020 r., nr 170600/71/2020/WRKS, Organ poinformował Spółkę, że decyzja z dnia 2 czerwca 2020 r. jest prawidłowa, ponieważ "na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek firma była także w trudnej sytuacji, tj. wysokość niepokrytych strat przewyższała 50% wysokości kapitału zarejestrowanego".
Organ wydając zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowym decyzję jako podstawę prawną wskazał art. 61a § 1 K.p.a. Wobec tak zakreślonej istoty sporu wyjaśnić trzeba, że zgodnie z treścią art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.
Z przywołanego unormowania jasno wynika, że organ ma obowiązek wydać (użyty zwrot "wydaje") postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, gdy stwierdzi, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Po drugie, gdy ustali, że w sprawie występują inne uzasadnione przyczyny. Wymienione wyżej przesłanki są od siebie niezależne i autonomiczne. Użyte w art. 61a § 1 K.p.a. pojęcie "inne uzasadnione przyczyny" nie zostało co prawda zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże w literaturze oraz ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że chodzi tu o sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie administracyjne, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania.
Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (vide: wyroki NSA z: 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2159/12, 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14, 28 października 2015 r. II OSK 2465/15, 6 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3032/19, wyrok WSA z 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 241/14).
Można tu wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne) (vide: Z.R.
Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212). Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (vide: wyrok NSA z 10 października 2012 r. sygn. II OSK 1087/11). W sytuacji, gdy w tej samej sprawie toczy się postępowanie i zapadło już rozstrzygnięcie, zachodzi przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania, a tym samym zastosowania przez organ trybu przewidzianego w art. 61a K.p.a. (por. wyroki NSA z 24 maja 2022 r., II GSK 1979/18 i II GSK 2070/18). Ujmując rzecz w sposób bardziej ogólny, celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną kwalifikowaną.
W konsekwencji do "innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. zalicza się m.in. wniesienie żądania załatwienia sprawy uprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (por. G. Łaszczyca, Postanowienia administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 189).
Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, a więc wówczas, gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić brak podstaw do prowadzenia postępowania. Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.
Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym "wydanie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia (w niniejszej sprawie decyzji w zw. z art. 83 u.s.u.s.) o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym postępowania nieważnościowego, ma miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego" (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2022 r., I GSK 2218/18).
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy wskazać należy, że odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, Organ po pierwsze, powołał się na okoliczność, że stanowisko Organu zawarte w piśmie z 13 listopada 2020 r. nie jest decyzją. Zdaniem Organu pismo to miało charakter informacyjny, bowiem w obiegu prawnym istniała już decyzja rozstrzygająca w przedmiocie zwolnienia ze składek tj. prawomocna decyzja z 2 czerwca 2020r.
Zauważyć zatem należy, że w kwestii charakteru pisma z 13 listopada 2020 r. wypowiedział się już WSA w Szczecinie i to trzykrotnie, jak słusznie zauważyła Skarżąca w wyroku:
- - z 13 października 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 554/21, kontrolując legalność decyzji w sprawie uchybienia przez Spółkę terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i uchylenia decyzji z 2 czerwca 2020 r.
- - z 26 października 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 422/22 kontrolując legalność decyzji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 2 czerwca 2020 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
- - z 5 października 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 367/22 kontrolując legalność decyzji w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13 listopada 2020 r.
Wszystkie ww. orzeczenia są prawomocne.
Sąd rozpoznając niniejszą sprawę był związany prawomocnymi ww. wyrokami i wyrażonymi tam osądami w tym w wyroku I SA/Sz 367/22, z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby".
Wskazać zatem należy w ślad za wyrażonymi ocenami WSA w ww wyroku, że nie ulega wątpliwości, że pismo zawiera rozstrzygnięcie w zakresie odmowy zwolnienia od składek, stwierdzając m.in., że decyzja z dnia 2 czerwca 2020 r. jest prawidłowa.
Nadto, w art. 31zq ust. 7 uCOVID-19 przewidziano, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji i nie ma żadnych podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja, o której mowa w tym przepisie, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. Stosownie do art. 1 pkt 1 K.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Zgodnie natomiast z art. 180 § 1 i 2 K.p.a., w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne.
Poza tym, w art. 123 u.s.u.s. prawodawca wskazał, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Nie powinno też budzić wątpliwości to, że sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawy zwolnień z opłacania należności z tytułu składek uregulowane w uCOVID-19. Wynikają one bowiem ze stosunku publicznoprawnego, stosunku na mocy którego płatnik zobowiązany jest do uiszczania należności z tytułu składek. Ustawodawca w przepisach ww. ustawy przewidział zaś instytucję zwolnienia z opłacania tych składek. Nie ma znaczenia to, że przedmiotowe zwolnienie zostało umieszczone poza przepisami ściśle normującymi ubezpieczenia społeczne, gdyż są to regulacje z tej materii, a ustawodawca ma prawo zawrzeć je także w przepisach normujących inne dziedziny prawa (zob. w tym względzie np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I GSK 498/21).
W uCOVID-19 przewidziano przy tym prawo do zaskarżenia decyzji wydanej przez Prezesa ZUS w pierwszej instancji, jako realizację "ścieżki administracyjnej" postępowania z ewentualną możliwością zaskarżenia do sądu administracyjnego, postanawiając, że: "Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (art. 31zq ust. 8).
Nie jest sporne między stronami, że decyzja z 2 czerwca 2020 r. nie została skutecznie zaskarżona, Spółka nie złożyła wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w terminie 14-dniowym liczonym od doręczenia ww. decyzji (o czym orzekł WSA w wyroku sygn. akt I SA/Sz 541/21).
ZUS, działając z urzędu, za pismem z 12 października 2020 r., uwzględniając zmiany, dotyczące zwolnień, które weszły w życie 2 lipca 2020 r. (na podstawie Komunikatu Komisji Europejskiej oraz wyjaśnień UOKIK), przesłał stronie formularz, w uzupełnieniu pierwotnie złożonego wniosku z kwietnia 2020 r. w celu uzyskania dodatkowych informacji, których nie zawierał wniosek RDZ, po czym podjął czynności weryfikujące prawo do zwolnienia bez formalnego zainicjowania postępowania administracyjnego. Przy tym decyzja z 2 czerwca 2020 r. w tym okresie była już ostateczna, więc ZUS nie mógł już w tym czasie wydać decyzji w toku instancji, o czym mogłoby sugerować zdanie zawarte w piśmie z 12 października 2020 r. ("nie przesłanie formularza w wyznaczonym terminie spowoduje, że decyzja o odmowie zwolnienia z opłacania składek zostanie utrzymana w mocy"). Wydanie w tym czasie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji z 2 czerwca 2020 r. obarczone byłoby wadą nieważności.
Przepisy art. 31zq ust. 5 i 6 uCOVID-19, wprowadzają wprawdzie rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom, niemniej jednak ustawa ta nie wykluczyła stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Wobec czego, mając na uwadze pogląd wyrażony w wyroku sygn. akt I SA/Sz 367/22, Organ po przesłaniu formularza mógł rozważyć zastosowanie w sprawie trybów nadzwyczajnych, w celu wzruszenia decyzji ostatecznej.
Respektując zarówno ww. regulacje prawne, jak i oceny zawarte w ww. wyrokach WSA w Szczecinie akt I SA/Sz 541/21 i sygn. akt I SA/Sz 367/22, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stanął na stanowisku, że ZUS, procedując już po wydaniu decyzji ostatecznej, powinien załatwić sprawę odmowy zwolnienia ze składek, wydając decyzję, a nie przesyłając zwykłe pismo informacyjne, o czym stanowi wprost ww. art. 31 zq ust. 7 uCOVID-19.
Już WSA w wyroku I SA/Sz 367/22 stwierdził, że "...z tego względu, zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie w zakresie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia w tej części jest wadliwe. Przeszkodą do prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku Spółki z 10 lutego 2021 r. nie mogło stanowić twierdzenie organu, że pismo z 13 listopada 2020 r. nie jest decyzją administracyjną."
Powyższe oznacza, że kwestia uznania pisma z 13 listopada 2020 r. została przesądzona, w ww. orzeczeniu, gdzie Sąd przyjął, że kolejne pisma ZUS, po wydaniu decyzji ostatecznej z 2 czerwca 2020 r. noszą znamiona decyzji. Tak też wskazał Sąd w wyroku I SA/Sz 422/22 czy I SA/Sz 541/21
Dla porządku przypomnieć należy, że w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 422/22
Sąd wskazał, że " decyzja, której stwierdzenia nieważności domagała się Skarżąca została wydana 2 czerwca 2020 r. na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Komunikat Komisji UE został natomiast wystosowany 2 lipca 2020 r. Nie sposób zatem stwierdzić, aby Organ wydał decyzję 2 czerwca 2020 r. z rażącym naruszeniem prawa. (...) Z pewnością za przesłankę taką nie można uznać okoliczności wydania przez Komisję UE Komunikatu z 2 lipca 2020 r., który rozszerzył tymczasowe środki pomocy państwa na wszystkie mikroprzedsiębiorstwa i małe przedsiębiorstwa, nawet jeżeli w dniu 31 grudnia 2019 r. zaliczałyby się do kategorii przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej z zastrzeżeniem wymienionych tam warunków. Tym samym Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie Organu z 4 maja 2022 r. utrzymujące w mocy decyzję tego Organu z 5 kwietnia 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 2 czerwca 2020 r."
Mając powyższe na uwadze, Organ nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego stanowiska z 13 listopada 2020 r. ze wskazanych wyżej przyczyn, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznaje za własne.
Na przeszkodzie rozpoznania wniosku Skarżącej z 13 czerwca 2023 r. nie stoi wyrok WSA I SA/Sz 367/22 oddalający skargę Spółki na decyzję Organu odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 13 listopada 2020 r., z uwagi na to, że Sąd uznał, że "...w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie mogło spowodować innego załatwienia przedmiotowego wniosku z dnia 10 lutego 2021 r., aniżeli wydania procesowego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 61a K.p.a., skoro tryb stwierdzenia nieważności w przedmiocie odmowy zwolnienia ze składek od marca do maja 2020 r. został już uruchomiony i postępowanie to było w toku." I dalej "W związku z tym, że przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie wydane rozstrzygnięcie o charakterze procesowym w sprawie wniosku z 10 lutego 2021 r., Sąd pominie kwestię prawidłowości zastosowanego przez organ trybu postępowania, w związku z wysłanym pismem z 12 października 2020 r. i formularzem."
W ponownie prowadzonym postępowaniu Organ rozpozna żądanie Skarżącej z 13 czerwca 2023 r., mając na uwadze wskazanie Sądu co do charakteru pisma z 13 listopada 2020 r., wskazanego trybu postępowania w sprawach zwolnienia ze składek od marca do maja 2020 r. w świetle powołanych regulacji uCOVID-19 w tym m.in. art. 31zq ust. 7 tej ustawy.
Uznając zarzuty skargi za zasadne, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z 14 lipca 2023 r. i poprzedzającą ją decyzję z 26 maja 2023 r. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 p.p.s.a. i § 14 ust.1 lit.c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzone koszty obejmują koszty zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł
Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych opublikowane są w internetowej bazie orzeczeń NSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.