Uzasadnienie
Sygn. akt I SA/Sz [...]
Uzasadnienie
L. L. zaskarżył do sądu decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy w zakresie pkt 2. decyzję tego organu z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek w łącznej wysokości [...] zł (pkt 1.) oraz odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...]zł (pkt 2.).
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Skarżący złożył [...] r. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek w całości. Organ po rozpatrzeniu wniosku skarżącego wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], w której w pkt 1. - na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 300); dalej: "u.s.u.s" - odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek w łącznej kwocie [...]zł, nadto w pkt 2. - na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141 poz. 1365); dalej: "rozporządzenie" - odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...]zł.
Skarżący złożył następnie wniosek do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W wyniku przeprowadzonego postępowania, organ wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. nr [...] w zakresie pkt 2.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że przedstawione w sprawie okoliczności dowodzą, iż aktualna sytuacja finansowa uniemożliwia skarżącemu jednorazową spłatę zadłużenia, lecz nie przesądza o braku możliwości spłaty zadłużenia w dłuższej perspektywie czasu, choćby w układzie ratalnym. Na podstawie analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, organ nie znalazł podstaw do umorzenia żądanych należności na podstawie przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia. W ocenie organu, okoliczności w nich wymienione nie zachodzą.
Skarżący wniósł skargę z dnia [...] r. na powyższą decyzję za pośrednictwem organu, który przekazał ww. skargę do tut. sądu pismem z dnia [...] r. Z treści skargi wynika, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto, skarżący podniósł, że spłata zadłużenia w dłuższym okresie spowoduje taką sytuację, iż - po uiszczeniu należności - skarżący nie będzie dysponował środkami niezbędnymi do zapewnienia podstawowych potrzeb życiowych, gdyż trudności płatnicze mają charakter stały i pogłębiający się. Ze skargi wynika ponadto, że - w ocenie skarżącego - przedstawiona przez niego sytuacja zagraża podstawowemu bytowi skarżącego i jego rodziny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie przepisu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze m.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Przewodniczący Wydziału I zarządzeniem z dnia [...] r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie jest decyzja Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia (w zakresie pkt 2. sentencji decyzji [...] Na wstępie wskazać należy, że - zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W takiej sytuacji, rozporządzenie nakłada na zobowiązanego obowiązek wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.
Przesłanki umorzenia należności określone zostały w § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności.
Dokonując wykładni terminu "uzasadniony przypadek" organ rozstrzygający powinien odwołać się do obowiązującego systemu prawa, uwzględniając zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych zawartą w art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którą każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawach, co ma bezpośrednie odniesienie do norm zawartych w art. 2a ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.s.u.s. stanowiących o tym, że stoi ona na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny, a zasada równego traktowania dotyczy w szczególności obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne. Podkreślić jednak należy, że wskazane przepisy określają uprawnienie organu do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w sytuacji ziszczenia się jednej z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
Zaistnienie którejkolwiek z ww. przesłanek, daje potencjalną możliwość umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt II UZP 6/04; opubl. OSNP 2004/16/285).
Decyzja w sprawie zastosowania ulgi w spłacie zaległych należności składkowych podejmowana jest na zasadzie uznania administracyjnego. Oczywiście wskazanej swobody w zakresie wyboru rozstrzygnięcia nie można utożsamiać z zupełną dowolnością sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ponieważ organy administracji publicznej - zgodnie z art. 6 k.p.a. - działają na podstawie przepisów prawa. To z kolei wiąże się z obowiązkiem uwzględnienia w motywach wydanego rozstrzygnięcia przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym przepisów określających zasady postępowania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego, i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie należności, organ jest związany określonymi w k.p.a. zasadami oraz regułami logiki. W postępowaniu tym organ obowiązany jest stać na straży praworządności, podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).
Postępowanie organu w ww. zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego. Sąd ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów organ administracyjny nie naruszył reguł logiki i czy zastosował właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Natomiast, kompetencję w zakresie umorzenia należności składkowych posiada wyłącznie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS w ramach wspomnianego uznania administracyjnego, które odnosi się do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w sytuacji prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe, bowiem przemawiają za tym przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wybór konsekwencji prawnej, to drugi etap postępowania organu w procesie wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
W przypadku decyzji uznaniowej organ zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania (art. 107 § 3 k.p.a.).
Z zaskarżonej decyzji wynika, że skarżący prowadzi nieprzerwanie od [...] działalność gospodarczą w zakresie handlu artykułami przemysłowymi. Z uwagi na okoliczność, że od [...] r. działalność prowadzona w S. zaczęła przynosić straty, która do chwili jej zamknięcia była w znacznym stopniu kompensowana przychodami z działalności prowadzonej w P., w [...] r. skarżący praktycznie zaprzestał opłacania składek. Średnie dochody z działalności w latach [...] wynosiły [...] zł miesięcznie. Obecny dochód z działalności wynosi około [...] zł miesięcznie. W złożonym oświadczeniu o stanie majątkowym skarżący podkreślił, że w dalszej perspektywie możliwy jest wzrost dochodu z prowadzonej działalności oraz spadek ponoszonych przez rodzinę wydatków, ponieważ córka kończy studia i przechodzi na własne utrzymanie, a najmłodszy syn zaczyna studia, w związku z czym możliwe są stypendia i praca na pół etatu.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący obecnie prowadzi działalność gospodarczą i chce ją kontynuować. W jego ocenie, dochód z prowadzonej działalności gospodarczej, w dalszej perspektywie, może ulec wzrostowi ze względu na to, że każde z dzieci dorasta i się usamodzielnia, nie pozostając we wspólnym gospodarstwie ze skarżącym.
Nadto, w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że aktualnie wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS w S. oraz Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. ze środka, do którego zastosowania nie jest uprawniony Dyrektor Oddziału ZUS - egzekucja z nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] W. B. [...] Ksiąg Wieczystych skarżący:
- - jest współwłaścicielem we wspólności majątkowej małżeńskiej nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej w P. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...]; w dziale [...] księgi znajdują się wpisy hipotek przymusowych w łącznej wysokości [...] zł na rzecz ZUS;
- - posiada w użytkowaniu wieczystym działkę gruntu przeznaczoną pod zabudowę o powierzchni [...] ha położoną w P. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...]; w dziale [...] księgi znajdują się wpisy hipotek w łącznej wysokości [...] zł na rzecz ZUS;
- - posiada w użytkowaniu wieczystym działkę gruntu przeznaczoną pod zabudowę pawilonem handlowo-usługowym o powierzchni [...] ha położoną w P., dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...]; w dziale IV księgi znajdują się wpisy hipotek przymusowych w łącznej kwocie [...]zł na rzecz ZUS.
Skarżący już we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał, że przedmiotem egzekucji jest pawilon, w którym prowadzona jest działalność handlowa, z której utrzymuje się wraz z rodziną. Skuteczna egzekucja praktycznie pozbawi skarżącego możliwości zarobkowania. Jak słusznie natomiast wskazał organ w zaskarżonej decyzji, prawidłowa wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że wynikająca z tych przepisów podstawa umorzenia należności ZUS winna mieć zastosowanie tylko do tych dłużników, którzy przekonają organ o wykorzystaniu w pełni zdolności do pracy i aktywnej postawie w poszukiwaniu źródeł dochodów pozwalających na spłatę zobowiązań.
W ocenie sądu, kłóci się zatem z zasadami logiki fakt, że skarżący może być w dalszej perspektywie pozbawiony źródła utrzymania poprzez egzekucję pawilonu, w którym prowadzona jest działalność handlowa, w której może wykorzystać w pełni zdolność do pracy i uzyskać w niedalekiej przyszłości jeszcze większy dochód, pozwalający na spłatę zobowiązań. Natomiast egzekucja przyczyni się do konieczności najmu przez skarżącego lokalu celem dalszego prowadzenia działalności gospodarczej, co zupełnie pozbawi skarżącego środków finansowych na utrzymanie.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, żeby organ dostrzegł powyższą korelację. W treści decyzji organ wskazał natomiast, że skarżący może podjąć zatrudnienie na podstawie umowy o pracę. Niemniej jednak organ nie wziął jednak pod uwagę faktu, jak trudno jest wrócić na rynek pracy osobie w wieku [...] lat, która ponadto prowadziła nieprzerwanie działalność gospodarczą osobiście od [...] r. Zatem, ten argument nie znajduje w sprawie uzasadnienia. Stopa bezrobocia w powiecie P. na koniec września [...] r. - jak wskazał organ, powołując się na dane Głównego Urzędu Statystycznego - wynosiła [...]%.
Sąd zauważa jednak, że kwestie bezrobocia należy rozpatrywać również w perspektywie całego okresu, którego dotyczy zadłużenie, a nie tylko 1 miesiąca - [...] r., tym bardziej, że skarżący podniósł w skardze, iż w owym okresie bezrobocie na ww. terenie sięgało nawet [...]% i zdobycie dodatkowej albo jakiejkolwiek pracy było praktycznie niemożliwe.
Ponadto z akt administracyjnych sprawy wynika, że w latach, w których powstało zadłużenie, skarżący miał na utrzymaniu troje małoletnich dzieci. W tym okresie najstarszy syn podjął i ukończył studia zaoczne, podczas których pracował. Córka ukończyła liceum i obecnie studiuje, pracując na pół etatu. Najmłodszy syn uczy się w liceum, mieszka w bursie w C., jest utalentowanym zawodnikiem [...] C., w której gra w siatkówkę. Z tych okoliczności wynika, że również dzieci, mając świadomość ciężkiej sytuacji finansowej w rodzinie, starały się szybko usamodzielnić, nie mogąc uzyskać wystarczającego wsparcia finansowego rodziców, poza świadczeniami w formie 500+ czy zasiłku rodzinnego.
Z dogłębnej analizy akt sprawy wynika, że zarówno skarżący, jak członkowie jego rodziny, w tym małoletnie dzieci, nie wykazują postawy pasywnej, roszcząc sobie prawa do pomocy państwa przy braku jakiejkolwiek aktywności po swojej stronie, a zadłużenie skarżącego z tytułu składek wynika między innymi z niesprzyjającej na rynku sytuacji gospodarczej oraz zapętlających się z miesiąca na miesiąc kolejnych zobowiązań z tytułu składek ZUS.
Należy także zauważyć, że w postępowaniu w sprawach o umorzenie należności ZUS analizie nie podlegają zasadniczo przyczyny powstania zadłużenia, ocenie podlega przede wszystkim sytuacja wnioskodawcy w kontekście przesłanek umorzenia, określonych w przytoczonych przepisach. Innymi słowy, okoliczności powstania zadłużenia z tytułu składek nie mogą stanowić głównej podstawy do odmowy umorzenia należności, a organ skoncentrował swoje rozważania na tej przesłance.
Skarżący wskazał, że wraz z rodziną przetrwał dzięki wsparciu dalszej rodziny oraz pomocy społecznej (zasiłki rodzinne), a także otrzymywanym przez dzieci stypendiom. Wskazał także, iż - na skutek ciężkiej sytuacji finansowej - zdarzały się czasowe odłączenia prądu i gazu. Jednak w zaskarżonej decyzji okoliczności te zostały jedynie wspomniane w opisie stanu faktycznego sprawy, nie przedkładając się następnie na ocenę aktywnej postawy skarżącego przejawiającej się w kontynuowaniu prowadzonej działalności gospodarczej, pomimo pojawiających się przeciwności, w połączeniu z koniecznością utrzymania i wykształcenia dzieci, także przyczyniających się do utrzymania rodziny dzięki otrzymywanym stypendiom.
Dodać także należy, że - zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. - należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części. Oznacza to, że organ posiada możliwość, w uzasadnionych przypadkach, umorzyć tą część należności, której opłacenie pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Użyte w § 3 ust. 1 rozporządzenia wyrażenie "w szczególności" oznacza, że przypadki te mają charakter katalogu otwartego, a tym samym nie jest to katalog o charakterze wyczerpującym.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, według składu orzekającego w sprawie, konieczna jest ponowna wnikliwa analiza i ocena możliwości umorzenia skarżącemu chociażby części należności oraz rozważenie zaniechania czynności egzekucyjnych zmierzających do pozbawienie skarżącego pawilonu handlowego, który jest środkiem uzyskania dochodu ze źródła w postaci prowadzonej działalności gospodarczej. W ocenie sądu, takiej wnikliwej analizy w przedstawionym zakresie zabrakło w sprawie.
Wskazane uchybienia pozwalają także przyjąć, że ocena wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie została przeprowadzona poprawnie, tj. zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie wyeliminowanie wskazanych uchybień oraz prawidłowe rozważenie wniosku na tle zindywidualizowanego stanu faktycznego, tj. odnoszącego się do osobistej sytuacji skarżącego. Przede wszystkim zaś, zadaniem organu będzie dokonanie pełnej i wyczerpującej oceny przesłanek umorzenia mogących mieć zastosowanie w sprawie. Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa tak w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jak i w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, organ powinien mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1807/14). Ustawodawca stworzył możliwość umarzania należności (także ściągalnych), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić im powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 1979/15).
Nadto sąd wskazuje, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organy prawidłowo zastosowały art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. prawidłowo sformułowały swoje rozstrzygnięcia, gdyż w decyzji organu z dnia [...] r. wadliwie sformułowano rozstrzygnięcie poprzez dwukrotną odmowę umorzenia tej samej kwoty, tyle że na dwóch innych podstawach prawnych, co rodzi wątpliwość, czy zadłużenie skarżącego wynosi [...] zł, czy też [...] zł ([...] x 2), natomiast w decyzji z dnia [...] r. organ nie rozstrzygnął o całości sprawy, jedynie co do pkt 2. zaskarżonej decyzji, chociaż skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w jej całości, a nie tylko w odniesieniu do pkt 2. decyzji.
W tej sytuacji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - sąd stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. nr [...] z naruszeniem art. 28 ust. 3a i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.
Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl