Uzasadnienie
Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] utrzymał decyzję Wojewody w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], częściowo zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...], drogi [...] nr [...] - Etap [...], na odcinku od km [...] do skrzyżowania z ulicą [...] ([...]) w km [...] wraz z budową, rozbudową i przebudową obiektów inżynierskich, infrastruktury (odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej) oraz kolidującego uzbrojenia (kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, sieci elektroenergetycznych, teletechnicznych oraz sieci przemysłowych związanych z sąsiedztwem kombinatu hutniczego) w [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda [...] nadał ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność T. D. z dniem [...] lipca 2015 r. przeszła na własność Skarbu Państwa.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] Wojewoda [...] orzekł natomiast:
- - w pkt. [...] o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł. z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha,
- - w pkt. [...] o przyznaniu odszkodowania na rzecz T. D., za prawo własności nieruchomości w wysokości [...] zł; i na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w wysokości [...] zł; z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości, przeznaczonej pod rozbudowę ulicy [...], drogi [...] nr [...] - Etap [...], na odcinku od km [...] do skrzyżowania z ulicą [...] ([...]) w km [...] wraz z budową, rozbudową i przebudową obiektów inżynierskich oraz infrastruktury (odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej) oraz kolidującego uzbrojenia: (kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, sieci elektroenergetycznych, teletechnicznej oraz sieci przemysłowych z wiązany cli z sąsiedztwem kombinatu hutniczego) w [...];
- - w pkt. [...] zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.
Wojewoda [...] prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość ustalił, że wg stanu na dzień [...] lipca 2015 r,, tj. na datę ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność T. D. zaś w dziale III księgi wieczystej nr [...] dla niej prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, ujawnione było ograniczone prawo rzeczowe polegające na nieograniczonej w czasie służebności gruntowej na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość nie była obciążona innymi prawami.
Wojewoda ustalając odszkodowanie oparł się o przepisy art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jak i § 36 ust. i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Mając na uwadze powołaną regulacje prawną, organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu Z. K. sporządzenie operatu szacunkowego ustalającego wartość rynkową ww nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1 cyt. ustawy według jej stanu na [...] września 2014 r., tj. na dzień wydania przez Wojewodę [...] decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Rzeczoznawca majątkowy Z. K. sporządził w dniu [...] lutego 2015 r. operat szacunkowy określając w nim wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł; w tym wartość gruntu na kwotę [...] zł; wartość składnika budowlanego na kwotę [...] zł; i oddzielnie wartość ograniczonego prawa rzeczowego na kwotę [...] zł. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy podał, że wartość gruntu określił podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej natomiast wartość składnika budowlanego podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia.
Przedmiotowa nieruchomość położona jest we [...] części [...], w obrębie [...], jedn. ewid. [...] przy ul. [...]. W najbliższym otoczeniu nieruchomości znajdują się tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi średniej intensywności, tereny niezabudowane, zielone i użytkowane rolniczo oraz tereny usługowe. Działka stanowi fragment stacji paliw. Nieruchomość zbliżona kształtem do prostokąta ma regularne granice i jest niezabudowana bez składników roślinnych. Na nieruchomości znajduje się nawierzchnia z kostki betonowej o powierzchni [...] m2 oraz nawierzchnia asfaltowa o powierzchni [...] m2. Działka jest uzbrojona i posiada dostęp do drogi publicznej asfaltowej z oświetleniem ulicznym ul. [...]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], przyjętym Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 r., nieruchomość ta położona jest na terenach oznaczonych jako [...] - tereny dróg publicznych - klasa [...].
Dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego analiza rynku lokalnego wykazała, że zawarto transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym w cenach od ok. [...] zł. za 1 m2 gruntu do ok. [...] zł. za 1 m2. Do obliczeń przyjęto bazę danych obejmującą 11 transakcji, gdzie zróżnicowanie cen transakcyjnych wynika z indywidualnych cech poszczególnych nieruchomości. Ostatecznie wartość 1 m2 przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca ustalił na kwotę [...] zł, co łącznie za wywłaszczony grunt stanowi kwotę [...] zł; wartość poniesionych na nieruchomość nakładów oszacował na kwotę [...] zł; uznając poczynione na nakłady za część składową nieruchomości. całkowita kwota odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wyniosła [...] zł. Szacując natomiast wartość powołanego ograniczonego prawa rzeczowego, polegającego na nieograniczonej w czasie służebności gruntowej na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiącej własność spółki [...], biegły ustalił jego wartość na kwotę [...] zł.
Na skutek wniesionego przez byłą właścicielkę T. D. wniosku o uzupełnienie wyceny przez uwzględnienie znajdujących się na nieruchomości dwóch reklam, a także studzienki wodnej z licznikiem i licznych innych znaków, rzeczoznawca majątkowy przedłożył nowy operat szacunkowy uwzględniający faktyczny stan nieruchomości na dzień wydania przez Wojewodę [...] decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] maja 2015 r., określając w nim wartość rynkową nieruchomości na kwotę [...] zł; w tym wartość gruntu na kwotę [...] zł; wartość składnika budowlanego na kwotę [...] zł; i wartość ograniczonego prawa rzeczowego na kwotę [...] zł. Zdaniem organu rozstrzygającego w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak również zgodnie ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych (art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. pełnomocnik [...] sp. z o.o. - B. G., wniósł o uwzględnienie w ramach odszkodowania, przysługującego [...] z tytułu wygaśnięcia służebności gruntowej oprócz kwoty [...] zł. również kwotę stanowiącą wartość składników budowlanych znajdujących się przedmiotowej nieruchomość, które zostały posadowione staraniem i na koszt firmy. Wskazał, iż stacja paliw [...] nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej ul. [...], stąd została ustanowiona służebność gruntowa na przedmiotowej nieruchomości min. umożliwiająca [...] budowę na jej terenie układu komunikacyjnego oraz części infrastruktury stacji paliw.
W związku z powyższym w ramach przedmiotowej służebności, została wybudowana infrastruktura przez stację paliw [...]. Okoliczność naniesienia powyższych nakładów na ww nieruchomość przez skarżącą spółkę [...] za zgodą właścicielki, została przez nią potwierdzona w akcie notarialnym sporządzonym w dniu [...] maja 2013 roku Rep. [...] nr [...] przez K. W. - Notariusza w [...] (§ [...] ust. [...] przedmiotowej umowy). Analizując powyższy wniosek Wojewoda uznał, iż naniesienie składników budowlanych było zarówno uprawnieniem, jak i obowiązkiem [...] sp. o.o., która potrzebowała uzyskać bezpośredni dostęp do drogi publicznej, zaś ustanowienie takiej służebności gruntowej stanowiło dla T. D. trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z jej nieruchomości jako obciążonej.
Wojewoda wskazał, że przy ustalaniu odszkodowania organ jest zobligowany uwzględnić wszystkie składniki, które są częściami składowymi gruntu, a zatem zgodnie z art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego, które są trwale z gruntem związane i nie stanowią odrębnego przedmiotu własności. Wojewoda podniósł również, iż ustawodawca regulując kwestię ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest służebność gruntowa, nie przewidział w stosunku do niej wyjątku od zasady superficies solo credit (ustanowionej w art. 48 Kc). Powyższe prowadzi zatem do konstatacji, że składniki budowlane trwale związane z gruntem stanowią własność właściciela tej nieruchomości, pomimo że nakłady poniósł inny podmiot.
Wobec powyższego organ wskazał, że kwota [...] zł. stanowi odpowiedni ekwiwalent za wygaśnięcie ograniczonego prawa rzeczowego przyznanego w trybie postępowania administracyjnego, ewentualne natomiast rozliczenia między właścicielami obu nieruchomości obciążonej i władnej w zakresie poczynionych nakładów budowlanych można dochodzić jedynie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.
Niezależnie organ I instancji powiększył wartość ustalonego odszkodowania o 5 % jego wysokości tj. o kwotę [...] zł. wskazując na terminowe złożenie przez właścicielkę oświadczenia o wydaniu nieruchomości, zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1e cyt. ustawy.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta [...], zarzucając nieprawidłowe prowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności błędne oparcie się wyłącznie na złożonym operacie szacunkowym bez jego weryfikacji, jak również w ocenie Prezydenta uzasadnioną wątpliwość budzi prawidłowość ustalenia wysokości odszkodowania w tym jego powiększenie o 5% a nadto fakt, że w przedmiotowym postępowaniu organ dokonywał doręczenia wszelkiej korespondencji kierowanej do skarżącego drogą elektroniczną, pomimo, iż nie zaszła żadna z okoliczności wskazanych w art. 39 Kpa, która by upoważniała organ do stosowania takiej formy doręczania korespondencji.
W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego pismem z dnia [...] października 2015 r. [...] sp. z o.o., przedstawiła swoje stanowisko w sprawie ustalenia kwoty odszkodowania podtrzymując stanowisko, że w przyznanym odszkodowaniu błędnie nie uwzględniono wartości nakładów budowlanych poniesionych na przedmiotowej nieruchomości staraniem i na koszt spółki [...].
Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy wydał zaskarżoną do Sądu decyzję podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w decyzji Wojewody. Organ wskazał, że strona nie przedstawiła ani żadnych argumentów na poparcie swoich tez ani alternatywnego operatu szacunkowego dla przedmiotowej działki, a także nie skorzystała z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn.). Również, zarzut dotyczący powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości nie znajduje uzasadnienia, gdyż z notatki służbowej, sporządzonej w [...] Urzędzie Wojewódzkim wynika, że postanowienie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności właścicielka odebrała w dniu [...] grudnia 2014 r., natomiast oświadczenie o wydaniu ww. nieruchomości zostało przez nią złożone w dniu [...] stycznia 2015 r. (przesyłka pocztowa). A zatem zostało złożone z zachowaniem terminu wskazanym w art. 18 ust. 1e pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Podobnie organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 391 Kpa., wskazując na brak informacji aby Prezydent Miasta [...] nie wyrażał zgody na elektroniczną formę doręczania mu korespondencji.
Powyższe zatem należało uznać za spełnienie przesłanki dotyczącej wyrażenia zgody na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą środków elektronicznych. Nadto powyższy sposób dołączania nie uniemożliwił Prezydentowi dokonania przez niego czynności procesowych.
Odnosząc się natomiast do podniesionej przez [...] sp. z o.o. kwestii braku uwzględnienia w kwocie odszkodowania ustalonego na jej rzecz wartości budowli znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Wojewody [...], wskazujące jako jedyną drogę cywilną w uregulowaniu kwestii rozliczenia nakładów budowlanych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając naruszenie:
- 1) art. 7, 77 § 1, 80, 140 w zw. z art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] maja 2015 roku, sporządzony na zlecenie Organu i instancji, podczas gdy operat zawiera rażące braki, w tym nie uwzględnia w szczególności uzasadnienia metody przyjętej za podstawę obliczenia wartości ograniczonego prawa rzeczowego oraz przeprowadzonej analizy rynku;
- 2) art. 7, 77 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i uznanie, że w zakres odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego nie wchodzi wartość nakładów wykonanych w następstwie ustanowienia służebności przez skarżącego oraz uznanie, że skarżący może dochodzić rozliczenia z tytułu nakładów w toku postępowania cywilnego, podczas gdy rozliczenie tych nakładów powinno nastąpić w ramach ustalenia ww odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego a nie jak błędnie przyjęto cywilnego;
- 3) art. 12 ust. 4f), art. 18 ust. 1, 1a), 1b), 1d) Ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez uznanie, że nakłady wykonane przez skarżącego w następstwie ustanowienia służebności nie wpływają na wartość służebności i nie wchodzą w zakres odszkodowania należnego skarżącemu z powyższego tytułu, a w następstwie tego przyznanie w tej części odszkodowania osobie nieuprawnionej;
- 4) § 38 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie, iż odszkodowanie za nieruchomość, przysługujące właścicielowi obejmuje również wartość nakładów wykonanych przez skarżącego w następstwie ustanowienia służebności, podczas gdy zgodnie z przytoczonym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego; a w konsekwencji powyższego:
- 5) art. 138 § 1 ust.1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku.
Mając na uwadze wyżej wymienione zarzuty, skarżąca wniosła o:
- 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
- 2. zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania poniesionych przez skarżącą, reprezentowaną przez radcę prawnego w tym zwrotu opłaty skarbowej na podstawie art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała stan sprawy, rozwijając szczegółowo wskazane zarzuty. W szczególności podkreśliła, że w kwocie odszkodowania błędnie organ nie uwzględnił wartości nakładów budowlanych poniesionych na nieruchomość, staraniem i na koszt skarżącej. Zgodnie z art. 12 ust. 4 a) i 4 f) ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odszkodowanie za wywłaszczane nieruchomości, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Natomiast zgodnie z § 38 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego. Kompetencje w zakresie przyznania odpowiedniego wynagrodzenia za wygaśnięcie służebności gruntowej w wyniku wywłaszczenia nieruchomości, ustawodawcza przekazał organom administracji, w konsekwencji czego droga postępowania cywilnego w tym zakresie jest niedopuszczalna.
Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa wyrokiem z 12 kwietnia 2019r. w sprawie I OSK 1588/17 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądził od [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 3250 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje
skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).
Stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz.1302) (dalej: p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (..).
Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. "Związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zatem związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wykładnią przepisu art 18 ust. 1 i 1a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Niezależnie od tego Wojewódzki Sąd Administracyjny, w obecnym składzie, wykładnie zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny podziela.
NSA wskazał, że przede wszystkim przypomnieć należy, że chociaż w związku z wywłaszczeniem na cel publiczny odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczanego dobra, to słuszne odszkodowanie, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt: SK 11/02 nie jest pojęciem tożsamym z odszkodowaniem pełnym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne, a z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (uzasadnienie wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt: SK 11/02 oraz z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt: K 4/10).
Normodawca konstytucyjny dopuszcza więc limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt: K 4/10). NSA wskazał także, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tzw. "specustawa drogowa" jest specyficzną regulacją w sposób kompleksowy regulującą postępowanie związane z wywłaszczeniem nieruchomości, stanowi lex specialis w stosunku do pozostałych regulacji obowiązujących w systemie prawnym. Postępowanie odszkodowawcze za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowej należy prowadzić zgodnie z przepisami specustawy, a w zakresie w niej nieregulowanym, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 5 cyt. ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.
18. Przepis art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem (ust.
1) odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, zaś w myśl przepisu art. 18 ust. 1a jeżeli na nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi (lub użytkownikowi wieczystemu) zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Przepis art. 18 ustawy określa zatem w sposób wyczerpujący kwestie dotyczące sposobu i reguł ustalania należnego odszkodowania, przy czym ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).
W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu rozstrzygającego, zgodnie z zasadami k.p.a., sprawę indywidualną w drodze decyzji administracyjnej było ustalenie należnego odszkodowania na rzecz byłego właściciela oraz na rzecz podmiotu władającego ograniczonym prawem rzeczowym w stosunku do nieruchomości wywłaszczanej zgodnie z powyższymi regulacjami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy pojęcia wartości prawa, za jakie należne jest odszkodowanie przyznawane przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w indywidualnej sprawie.
Sąd podziela ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w uzasadnieniu wyroku uchylającego, że treść przepisu art. 18 ust. 1a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jednoznacznie wskazuje, że odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości wywłaszczanej może być pomniejszone wyłącznie o wartość ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na nieruchomości. Wartości tej nie powiększa kwota nakładów budowlanych poniesionych na nieruchomość, nie są one bowiem związane z istotą ograniczonego prawa rzeczowego - w tym przypadku służebności gruntowej. Odszkodowanie przyznawane na mocy "specustawy drogowej" ma rekompensować wartość utraconego prawa, nie zaś szkody powstałej w wyniku wywłaszczenia.
Nadto będące przedmiotem konfliktu w zawisłej sprawie nakłady budowlane na nieruchomości właściciela nieruchomości w sposób oczywisty stanowią część składową nieruchomości. Stosownie do art. 47 § 1 i 2 k.c., część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Tym samym nakłady budowlane trwale związane z nieruchomością wywłaszczaną w rzeczywistości, choć poniesione przez służebnika, zwiększyły wartość nieruchomości w chwili jej wywłaszczenia, a zatem powiększyły ogólną kwotę odszkodowania należnego za wywłaszczenie na cel publiczny, która stanowiła punkt wyjścia dla wyliczenia odszkodowania za utracone ograniczone prawo rzeczowe.
Nie można przyznać słuszności wywodom strony skarżącej, że poczynione przez skarżącą Spółkę nakłady za część składową odszkodowania za ograniczone prawo rzeczowe ze wskazaną argumentacją bezsporności poniesienia rzeczonych nakładów przez Spółkę, skoro ograniczone prawo rzeczowe służebności gruntowej jest prawem na rzeczy, skutecznym erga omnes i zbywalnym. Wskazanie konieczności ujęcia nakładów budowlanych poczynionych na nieruchomości w związku z prawem służebności gruntowej, w decyzji odszkodowawczej, jako części składowej odszkodowania należnego w związku z wygaśnięciem służebności gruntowej mogłoby w rzeczywistości nie rekompensować nakładów poniesionych przez konkretnego służebnika, który koszty nakładów poniósł. Nie zmienia tego stanowiska treść § 38 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109), zgodnie z którym "Przy określaniu wartości nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym jej wartość pomniejsza się o kwotę odpowiadającą wartości tego prawa, równej zmianie wartości nieruchomości, spowodowanej następstwami ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego".
Niezależnie od tego, że rozporządzenie powyższe oparte na delegacji zawartej w art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczy "rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobu sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego" i nie jest zdolne modyfikować ustawowych podstaw ustalania odszkodowania wynikających z ustawy z dnia 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to brak podstaw do przyjęcia, że faktyczne działania aktualnego podmiotu ograniczonego prawa rzeczowego, takie jak poczynienie nakładów na nieruchomości w zakresie potrzebnym temu właśnie konkretnemu służebnikowi, stanowią takie prawne następstwa ustanowienia tego prawa, które obiektywnie zwiększają jego wartość.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także że, przychyla się do wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r., OSK 1470/12 poglądu, który i Sąd orzekający podziela, że odszkodowanie należne właścicielowi nieruchomości, który utracił swoje prawo wskutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i odszkodowanie należne podmiotowi, którego ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości wygasło wskutek takiej decyzji są ze sobą nierozerwalne i winny być ustalone w toku jednego postępowania administracyjnego (określającego wysokość odszkodowania i uprawnienie do niego w stosownych częściach).
Sąd w obecnym składzie jest także związany ale i podziela stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu powołanego wyroku, że decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania za odjęte prawo własności i wygaśnięcie ograniczonego prawa rzeczowego - w związku z realizacją inwestycji drogowej, nie rozstrzyga kwestii cywilnoprawnych pomiędzy podmiotami związanymi umową cywilnoprawną dotyczącą ustanowienia prawa służebności gruntowej w ramach "rozliczenia wszelkich wartości w jednej decyzji odszkodowawczej". Niedopuszczalne, jako nieznajdujące podstawy prawnej, byłoby rozstrzyganie przez organ administracji o wzajemnych stosunkach cywilnoprawnych podmiotów i prowadzenie postępowania ustalającego wzajemne zobowiązania cywilnoprawne stron. Decyzja o ustaleniu odszkodowania na rzecz podmiotów wydana w ramach postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w oparciu o ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rozstrzyga wyłącznie sprawę administracyjną, tj. sprawę wyznaczoną normami administracyjnoprawnymi i tym samym nie dotyka wzajemnych roszczeń pomiędzy podmiotami relacji cywilnoprawnej - stanowi jedynie o odszkodowaniu za utracone prawa.
Określenie w decyzji administracyjnej wartości poniesionych nakładów budowlanych, które wpłynęły na wartość nieruchomości wywłaszczanej, a w konsekwencji na określenie należnego odszkodowania - zarówno właścicielowi nieruchomości wywłaszczonej, jak i służebnikowi, którego prawo wygasło, nie jest równoznaczne z kształtującym stosunki cywilnoprawne uznaniem, że nakłady te zostały poniesione przez właściciela nieruchomości, ani z wykluczeniem możliwości dochodzenia ich zwrotu przez podmiot, który nakłady poniósł. Odszkodowanie ustalone przez organ administracji tego nie przesądza, ani nie "zwraca" poniesionych nakładów.
Wysokość odszkodowania należnego z tytułu utraty prawa własności nieruchomości objętej decyzją o lokalizacji inwestycji drogowej może obejmować jedynie wartość utraconego prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 990/11). Żaden z przepisów prawa nie przewiduje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki. Dochodzenie odszkodowania za inne szkody i straty nie może stać się przedmiotem postępowania administracyjnego.
Sąd również podkreśla, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, to podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o określeniu wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii.
Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 4 października 2006 r. sygn. akt: I OSK 417/06 oraz wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt: I OSK 860/08), w razie wątpliwości organ może zwrócić się zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie.
Nadto dla organu orzekającego w sprawie wiążące są oceny biegłego w zakresie wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza możliwości samodzielnej oceny stanu faktycznego przez organ. Weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Ocena prawna natomiast, za które składniki może być przyznane i któremu podmiotowi odszkodowanie nie uzasadnia konieczności zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego.
Należy również przytoczyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że Sąd Najwyższy w uchwałach z dnia 30 września 2005 r. (III CZP 50/05, OSNC z 2006 r. Nr 3, poz.
- 40) oraz z dnia 10 maja 2006 r. (III CZP 11/06, OSNC z 2007 r. Nr 3, poz.
- 38) wskazał, że nie ma uniwersalnego, abstrakcyjnego modelu roszczenia o zwrot nakładów, który byłby możliwy do zastosowania w każdej sprawie, w której zgłoszono to roszczenie. Ze względu na odmienność zarówno stosunków stanowiących podstawę roszczenia o zwrot nakładów, jak i motywów legislacyjnych dotyczących tych uregulowań, wszelkie uogólnienia co do charakteru tego roszczenia: rzeczowego czy obligacyjnego muszą być zawodne i dlatego powinno być ono oceniane w kontekście poszczególnych instytucji prawa cywilnego, z których wynika. W sprawie o zwrot nakładów należy zawsze na wstępie ustalić na podstawie jakiego stosunku prawnego czyniący nakłady posiadał nieruchomości i dokonywał nakładów. Jeżeli z właścicielem łączyła go jakaś umowa, należy określić jej charakter oraz to, czy w uzgodnieniach stron regulowano sposób rozliczenia nakładów. Jeżeli takie uzgodnienia były, one powinny stanowić podstawę rozliczenia nakładów, chyba że bezwzględnie obowiązujące przepisy kodeksu cywilnego normujące tego rodzaju umowę przewidują inne rozliczenia nakładów, wtedy te przepisy powinny mieć zastosowanie, podobnie jak w sytuacji, gdy umowa stron nie reguluje w ogóle rozliczenia nakładów. We wszystkich tych przypadkach do roszczenia o zwrot nakładów nie mają zastosowania przepisy art. 224-226 k.c. ani art. 405 k.c., a jedynie postanowienia umowy lub przepisy szczególne regulujące rozliczenia nakładów w danym stosunku prawnym. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że umowa stron ani przepisy regulujące dany stosunek prawny nie przewidują sposobu rozliczenia nakładów, jak również nie ma podstaw do stosowania wprost lub odpowiednio art. 224-226 k.c., zastosowanie znajduje art. 405 k.c., bowiem przepisy art. 224-226 k.c. mają charakter szczególny wobec art. 405 k.c. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 marca 2009 r., III CZP 6/09, Legalis nr 120794) - stanowisko Sądu Okręgowego w [...] ujęte w wyroku z dnia [...] września 2018 r., sygn. akt: [...] C [...].
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.