Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość gruntową zajętą pod część drogi publicznej kategorii powiatowej, oznaczoną ewidencyjnie numerem działki [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], gmina [...].
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wójt Gminy I. decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], położonych w obrębie [...], gmina [...] przy ul. [...] i ul. [...]. W wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona pod drogę powiatową nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 7 lipca 2010r.
Jak wynika z protokołu sporządzonego w dniu 16 lipca 2012r., rokowania prowadzone pomiędzy Powiatem [...] i poprzednimi właścicielami zakończyły się wynikiem negatywnym, w związku z czym K. i M. P. wystąpili do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] działając na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.) orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. i M. P. w wysokości [...] zł za nieruchomość gruntową zajętą pod część drogi publicznej kategorii powiatowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], gmina [...].
Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 25 września 2012r. przez rzeczoznawcę majątkowego H. P. Wartość przedmiotowej działki określono w oparciu o ceny uzyskane na rynku lokalnym obejmującym teren miejscowości T. i H., obejmujące nieruchomości gruntowe niezabudowane, z możliwością realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
W uzasadnieniu przyjętej metody rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że na rynku lokalnym nie zaistniały transakcje sprzedaży gruntów pod drogi mogące stanowić materiał porównawczy. Analizę transakcji drogowych rzeczoznawca przeprowadziła na terenie gminy S. oraz na terenie gminy I. Organ I instancji stwierdził, ze określony w operacie sposób wyceny odpowiada sposobowi wyceny uregulowanemu w znowelizowanym § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Autorka operatu do wyceny wybrała próbkę 13 transakcji reprezentatywnych o cenach jednostkowych od [...] zł/m kw. do [...] zł/m kw. sprzedaży nieruchomości stanowiących przedmiot prawa własności. Po określeniu cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną na lokalnym rynku oraz określeniu wag poszczególnych cech ostatecznie wartość 1 m kw. wycenianej nieruchomości ustalono w wysokości [...] zł, co dało kwotę [...] zł.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Powiat [...] kwestionując prawidłowość sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego.
Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie stwierdził, ze materiał dowodowy nie uzasadnia jego uwzględnienia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, ze w pkt 4.4 operatu rzeczoznawca majątkowy przeanalizowała odnotowane na rynku lokalnym transakcje drogowe i uzasadniła dlaczego dane te nie zostały wykorzystane w procesie wyceny. Rzeczoznawca wskazała, że transakcje dotyczące sprzedaży udziałów w gruntach "drogowych" należało odrzucić, ponieważ sprzedaż udziałów nie spełnia warunków transakcji rynkowych. Część gruntów ‘’drogowych’’ nie spełniała warunku podobieństwa do gruntu wycenianego z uwagi na przeznaczenie gruntów otaczających i stopień zurbanizowania otoczenia. Pozostałe transakcje gruntami "drogowymi’’ nie pozwoliły na określenie w sposób logiczny cech różnicujących i ich wpływu na ceny.
Reasumując rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że ‘’analiza transakcji "drogowych’’ doprowadziła do wniosku, że cechy różnicujące wpływające na ich ceny, są niezależne od cech gruntów nabywanych pod drogi, a zatem doprowadziła również do wniosku, iż na przyjętym rynku lokalnym nie zaistniały transakcje sprzedaży gruntów pod drogi mogące stanowić materiał porównawczy (jeżeli z rynku nieruchomości "drogowych’’ nie można ustalić cech różnicujących, to nie można również dojść do wartości rynkowej zgodnie z obowiązującymi rzeczoznawcę przepisami prawnymi i nie można zastosować procedury wyceny zgodnie ze standardami zawodowymi).
Wojewoda zaznaczył, że o doborze transakcji oraz wyborze metody wyceny decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości, to oni mają prawo wstępu na nieruchomość i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach. Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych.
Organ odwoławczy zaznaczył, że wkraczanie przez organ w dobór transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę byłoby ingerencją w merytoryczną treść wyceny, do której organ administracyjny nie jest uprawniony. Inaczej wyglądałaby sytuacja, gdyby rzeczoznawca nie uzasadniła w treści operatu powodów odrzucenia zanotowanych transakcji drogowych. Jednakże w przedmiotowym operacie powody te zostały przedstawione. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 25 września 2012r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Wojewoda zauważył, że skarżący mógł skorzystać z możliwości wynikającej z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czego nie uczynił.
Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...] zarzucając jej: naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pobieżną i ogólnikową ocenę operatu szacunkowego oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organ odwoławczy, a nie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie sporządzony został nieprawidłowo, ponieważ analiza transakcji drogowych wskazanych w operacie umożliwiała w ocenie skarżącego dokonanie ustalenia wartości wycenianej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Ponadto skarżący zarzucił organowi odwoławczemu dokonanie merytorycznej oceny operatu szacunkowego, do czego nie był uprawniony. Organ powinien zastosować zdaniem skarżącego procedurę określoną w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie art. 10 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.
W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę ustalenia odszkodowania stanowił przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. (...) Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że strony nie uzgodniły wysokości odszkodowania, wobec czego odszkodowanie ustalone zostało w drodze decyzji właściwego organu.
Stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.
Wskazać należy, że odszkodowanie powinno, co do zasady, odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości, czyli przewidywanej cenie, która jest możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Podstawą do określenia tej wartości są ceny transakcyjne z umów, które były zawierane przy spełnieniu następujących warunków:
- 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy,
- 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.
Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne opisane zostały natomiast w przepisie § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
W myśl § 36 ust. 1 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o ustaleniu lokalizacji autostrady, o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej), ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.
Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 tego rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Zgodnie przy tym z treścią § 36 ust. 6 pkt 2 ww rozporządzenia, przepisy ust. 1- 4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa wart. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.
W niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego H. P. z dnia 25 września 2012 r. Wyceny nieruchomości dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Stan nieruchomości przyjęto na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tj. na dzień 11 czerwca 2010r. Wartość wycenianej działki określona została w oparciu o ceny uzyskane na rynku lokalnym, obejmujące nieruchomości gruntowe niezabudowane z możliwością realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a do wyceny biegła wybrała 13 transakcji reprezentatywnych sprzedaży nieruchomości stanowiących przedmiot prawa własności dokonując korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.
W sprawie niniejszej organy administracji ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na tej właśnie opinii rzeczoznawcy majątkowego, uznając sporządzony przez nią operat szacunkowy za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Wskazać bowiem należy, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym.
W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć również należy, że skarżący nie przedłożył własnej kontrwyceny, która wskazywałaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu. Nie przedłożono także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., kwestionującej jego poprawność. Jest to jak słusznie zauważył organ odwoławczy uprawnienie osoby kwestionującej prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego. Skorzystanie zaś z możliwości jakie daje ten przepis nie jest obowiązkiem organu administracji, co zdaje się sugeruje skarżący.
Organ administracji bowiem dokonuje oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, co zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie uczyniły. Nie można więc postawić organowi odwoławczemu, wbrew zarzutom skargi naruszenia art.157 § 1 u.g.n. Samo zaś subiektywne przekonanie skarżącego, który jest zainteresowany ustaleniem jak najniższego odszkodowania, o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.
Wbrew zarzutom skargi nie można zarzucić rzeczoznawcy majątkowemu naruszenia przy sporządzaniu przedmiotowego operatu szacunkowego § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. poprzez dokonanie wyceny nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami podobnymi do przeważających wśród gruntów przyległych. Należy bowiem zauważyć, że wskazany przepis daje rzeczoznawcy taką możliwość w sytuacji, gdy na badanym rynku nie występują transakcje nieruchomościami drogowymi. W rozpoznawanej sprawie takie transakcje na rynku lokalnym co prawda wystąpiły, ale rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że nie były to transakcje mogące w niniejszej sprawie stanowić materiał porównawczy.
Zauważyć należy, że rzeczoznawca swoje stanowisko w tej kwestii rzetelnie uzasadniła i w ocenie Sądu uzasadnienie to jest wyczerpujące i przekonywujące. Zarzuty zaś skargi w tym zakresie stanowią niczym niepopartą polemikę z rzeczoznawcą majątkowym, który jak wskazano wyżej posiada wiedzę specjalną.
W związku z powyższym zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 12 § 1 k.p.a. nie znajdują uzasadnienia w niniejszej sprawie. Również za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. W sytuacji bowiem przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. W niniejszej sprawie nie zostało powyższe wykazane.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.