Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu odwołania M. F. (dalej jako "Skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej również jako "Wójt/organ I instancji") z [...] września 2022 r., nr [...], odmawiającą przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H. D..
Decyzją z [...] września 2022 r., nr [...], organ I instancji odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że z treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności H. D. nie da się ustalić wieku powstania niepełnosprawności. Ponadto, w ocenie organu I instancji, zachodzi także przesłanka negatywna wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ H. D. pozostaje w związku małżeńskim, natomiast jej mąż nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyła Skarżąca.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że stanowisko organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji jest częściowo nieprawidłowe i wynika z błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym w szczególności art. 17 ust. 1b tej ustawy. W ocenie organu, zaprezentowana wykładnia organu I instancji nie uwzględnia bowiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Organ podkreślił, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał w powołanym wyroku. Dlatego też rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, organ ma obowiązek zbadać, czy Skarżąca jako wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która została przez Trybunał uznana za niekonstytucyjną. Oznacza to, że fakt, iż niepełnosprawność matki Skarżącej powstała po ukończeniu 25-go roku życia, nie może stanowić postawy od odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
Kolegium zgodziło się jednak z Wójtem co do tego, że osobą uprawioną przed Skarżącą do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad H. D. jest jej małżonek J. D.. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak wyjaśnił organ, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Ponadto, organ odwołał się do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ zauważył więc, że w stanie faktycznym sprawy, H. D. pozostaje w związku małżeńskim z J. D.. Jak wynika natomiast z akt sprawy, J. D. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe okoliczności, zdaniem organu przemawiają za tym, że pozostawanie osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim, w sytuacji gdy małżonek takiej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku, czyli w przedmiotowej sprawie Skarżącą.
Wobec powyższego, organ uznał, że nawet fakt sprawowania przez Skarżącą stałej opieki nad niepełnosprawną matką nie może sanować powyższego braku w postaci orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności J. D..
Wobec powyższego Kolegium uznało, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wobec realizacji przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium złożyła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie prawa procesowego:
- 1) art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie obiektywnych przyczyn uniemożliwiających ojcu Skarżącej sprawowanie opieki nad żoną – H. D., oraz nie wyjaśnienie innych okoliczności odnoszących się do zakresu faktycznej wieloletniej opieki sprawowanej przez Skarżącą i realnych możliwości ewentualnego sprawowania takiej samej skutecznej, stałej, ciągłej i długoterminowej opieki przez ojca Skarżącej, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji (oraz brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności u ojca Skarżącej) stanowią przeszkodę w nabyciu przez Skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem Skarżącej i słusznym interesem osoby niepełnosprawnej, nad którą Skarżąca sprawuje opiekę.
Skarżąca zarzucił również naruszenie prawa materialnego w postaci:
- 2) zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającej na kategorycznym przyjęciu, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w przypadku, gdy są osoby (ojciec Skarżącej) spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (matka Skarżącej) i nie posiadają orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności, z pominięciem istotnych obiektywnych okoliczności tj. podeszłego wieku i stanu zdrowia ojca Skarżącej, mających wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji dokonanie interpretacji w sposób sprzeczny z konstytucyjną zasadą państwa prawnego;
- 3) zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a w związku z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez pominięcie prawnie uzasadnionych celów ww. ustawy i przyjęciu, że wymuszona na Skarżącej, stanem zdrowia matki, rezygnacja z pracy zarobkowej oraz faktyczne i właściwe sprawowanie przez Skarżącą stałej, ciągłej i długoterminowej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż mama (osoba leżąca, chora na cukrzycę i demencję) jest zamężna, i właśnie na jej 74 letnim mężu jako osobie zobowiązanej alimentacyjnie w pierwszym stopniu spoczywa obowiązek opieki, a tym samym uznaniu, że obowiązek alimentacyjny męża względem wymagającej opieki żony, bez względu na szczególne (obiektywne) okoliczności, wyprzedza obowiązek alimentacyjny córki, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej oceny, iż w sytuacji Skarżącej nie zaktualizował się, wynikający z przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek alimentacyjny względem matki, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- 4) utrzymanie w całości w mocy decyzji Wójta Gminy [...], w której zastosowano normę prawną wyrażoną w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust 1 Konstytucji RP.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, oraz decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.
Powodem odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organ I Instancji, że po pierwsze – nie jest możliwe ustalenie daty powstania niepełnosprawności u H. D. co przekreśla spełnienie przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki w wieku nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, i po drugie – świadczenie nie może być przyznane osobie zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych w dalszej kolejności (w tym przypadku Skarżącej jako córce H. D.), w sytuacji gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (w tym przypadku J. D. – małżonek H. D.).
Kolegium skorygowało powyższy pogląd organu I instancji w zakresie oceny momentu powstania niepełnosprawności u H. D. jako nie mający znaczenia dla przyznania świadczenia.
Kolegium przyznało jednak rację organowi I instancji co do tego, że mąż H. D. nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wyłącza możliwość ubiegania się przez Skarżącą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Z powyższym stanowiskiem organu nie zgodziła się Skarżąca podnosząc, w szczególności zarzut błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, ze zm., dalej jako "u.ś.r./ustawa"), poprzez uznanie, sprzecznie z przeważającą – zdaniem Skarżącej – linią orzeczniczą, której poglądy Skarżąca przytoczyła w uzasadnieniu skargi, że nie można odstąpić od formalnych ograniczeń wynikających z tych przepisów, nawet w przypadku gdy z obiektywnych względów (np. podeszły wiek, zły stan zdrowia) osoby zobowiązane do opieki nie realizują swoich obowiązków, a obowiązki te w rzeczywistości realizuje inny krewny. Skarżąca przytoczyła w tym zakresie okoliczność, że 74-letni ojciec Skarżącej (J. D.) z osłabioną pamięcią z uwagi na wiek nie jest odpowiednią osobą do sprawowania opieki nad żoną (H. D.), która wymaga codziennie podawania leków i insuliny w iniekcji o stałych porach. Istotna jest też, zdaniem Skarżącej, choroba reumatologiczna, na którą leczy się od kilku lat ojciec Skarżącej, i która to ogranicza możliwość należytej opieki nad żoną.
Po analizie całości zebranego materiału dowodowego, jak też uzasadnień decyzji organów obu instancji, Sąd podzielił stanowisko Kolegium w tej sprawie.
Przede wszystkim Sąd pragnie wyjaśnić, że w istocie poza sporem pozostaje kwestia stanowiska zaprezentowanego przez organ I instancji w zakresie rozumienia art. 17 ust. 1b u.ś.r. – jako całkowicie błędnego. W tym miejscu Sąd orzekający jedynie dla porządku wskazuje na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Posłużenie się przez Trybunał techniką "wyroku zakresowego" lub "wyroku interpretacyjnego" powoduje, że nawet przy stwierdzeniu niekonstytucyjności lub nielegalności przepisu w sensie formalnym pozostaje on w systemie prawa, uchylana jest natomiast zawarta w nim norma prawna w określonym zakresie przedmiotowym lub podmiotowym.
Mówiąc innymi słowy zostaje ustanowiony powszechnie obowiązujący zakaz "odczytania" i stosowania przepisu w sposób sprzeczny z jego wykładnią zaprezentowaną w wyroku Trybunału. W następstwie powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ugruntowała się natomiast linia orzecznicza sądów administracyjnych, którą Sąd orzekający w pełni aprobuje, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.
Wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (np. wyrok WSA w Krakowie z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1156/18; z 25 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 812/18, wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 309/18). Słusznie więc Kolegium uznało, że wobec przedstawionego przez Trybunał sposobu wykładni art. 17 ust. 1b ustawy, data powstania niepełnosprawności u H. D., nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu.
W tym zakresie Sąd nie podzielił jednak zarzutu Skarżącej dotyczącego tego, że Kolegium utrzymało w całości w mocy decyzję Wójta Gminy [...], w której zastosowano normę prawną wyrażoną w art. 17 ust. 1b ustawy bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie. Przeciwnie, Kolegium dokonało wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy zgodnie ze wspomnianym wyrokiem Trybunału, odrzucając zaprezentowany w tym zakresie pogląd organu I instancji.
Natomiast fakt utrzymania w mocy całości decyzji Wójta Gminy [...] wynika z faktu, że nawet po wyrugowaniu przez organ odwoławczy jednej z podstaw prawnych decyzji odmownej (art. 17 ust. 1b ustawy), Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji co do drugiej zastosowanej podstawy prawnej (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy), co czyniło możliwym utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w całości. Wszak rezygnacja z zastosowania normy prawnej z art. 17 ust. 1b ustawy nie wpłynęła na odmienny sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Kolegium – nadal aktualna pozostała podstawa prawna odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy.
Wyjaśnić w tej sytuacji trzeba, że krąg osób uprawnionych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został określony przez ustawodawcę w przepisach u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.ś.r., świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd stwierdza w tym miejscu, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wskazany jako jedna z podstaw normatywnych odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, odnosi się do sytuacji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie niż małżonek osoby wymagającej opieki. Z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jednoznacznie bowiem wynika, że w sytuacji pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., wyłącznie wówczas gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, na co trafnie wskazuje w licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2391/20, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 599/20, 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2462/19, z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2623/12).
Posiadanie przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jest jedynym wyjątkiem określonym przez ustawodawcę pozwalającym na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innej uprawnionej osobie, pomimo że osoba, która wymaga opieki pozostaje w związku małżeńskim (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20, LEX nr 3044226 oraz). A zatem, otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., czyli również przez Skarżącą, pomimo pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim jest możliwe jedynie w sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby (czyli w tym przypadku J. D.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. przywołany już powyżej wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2422/20). W ocenie Sądu, który aprobuje powyższe stanowisko judykatury, z taką sytuacja nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie – J. D. nie dysponuje przedmiotowym orzeczeniem.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie jest kwestionowane, że Skarżąca sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną matką pomimo trudnej sytuacji rodzinnej oraz, że równocześnie matka pozostaje w związku małżeńskim, w sytuacji gdy jej współmałżonek nie dysponuje rzeczonym orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym. Ta ostatnia okoliczność faktyczna, zdaniem Sądu, stanowi jednak negatywną przesłankę przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo tego, że Skarżąca może mieć poczucie krzywdy i niesprawiedliwości, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, gdy osoba wymagającą pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek takiej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o czym stanowi art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W tym zakresie podzielić należy jednak stanowisko Kolegium, że analizowany przepis – jako norma bezwzględnie obowiązująca oraz której treść normatywna jest jasna – nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego.
Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1285/21: "W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyjąć należy, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia - rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd, nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych.
Stopień orzeczonej niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na inne osoby zobowiązane do alimentacji, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą." Powyższy pogląd Sąd orzekający w pełni akceptuje.
Należy również podkreślić, że jeszcze przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął – w składzie siedmiu sędziów – uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której m. in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony NSA w szczególności stwierdził, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek.
W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.
Wobec tego skład poszerzony NSA uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Ponadto, mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła w tym przypadku analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony NSA stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to zaś art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne – jak podkreślił skład poszerzony – jest bowiem wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa.
Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.).
Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Limitowanie zatem dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego NSA – nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak podkreślił skład poszerzony NSA – był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych.
Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie była także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Wyjaśnić przy tym należy, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) są związane zapadłymi uchwałami (art. 269 p.p.s.a.).
W konsekwencji, straciły w ten sposób na znaczeniu pozostałe zarzuty skargi – naruszenia prawa procesowego, tj.: art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a., ponieważ zaprezentowany powyżej sposób rozumienia przepisów ustawy czyni całkowicie zbędnym ustalanie obiektywnych przyczyn uniemożliwiających ojcu Skarżącej sprawowanie opieki nad żoną.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.