Uzasadnienie
Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania M. z o. o. sp. k. w [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2020 r., nr [...], o odmowie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] września 2020 r. Burmistrz Miasta [...], działając na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, uregulowanej w księdze wieczystej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha położonej w [...] na następujące działki: działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha.
Odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza Miasta [...] złożyła M. sp. z o. o. sp. k. w [...].
Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] września 2020 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wniosek o podział złożono w trybie art. 95 pkt 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Kolegium podniosło, że powołany przepis posługuje się pojęciem "działki budowlanej", którą w art. 4 pkt 3a ww. ustawy zdefiniowano jako zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Organ wskazał, że rozpatrując wniosek o zatwierdzenie podziału należało zatem zbadać, czy wydzielane działki budowlane mają odpowiednią wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej aby móc pod tym kątem stwierdzić, czy projektowany podział umożliwi właścicielom prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego i urządzeń położonych na tej działce.
Oceny natomiast możliwości "racjonalnego i prawidłowego" korzystania z działki należy dokonywać z punktu widzenia wskazanych parametrów działki, a mianowicie wielkości, cech geometrycznych, dostępu do drogi publicznej oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Organ podniósł, że ocena w tym zakresie nie może być dowolna. Chodzi tutaj o wyodrębnienie nieruchomości gruntowej niezbędnej w znaczeniu "koniecznej" do obsługi budynku mieszkalnego, a nie w znaczeniu "wystarczającej". Wyodrębnienie nieruchomości "wystarczającej" mogłoby prowadzić do mnożenia podziałów, a tym samym zwiększenia zagęszczenia zabudowy wbrew ustaleniom planów miejscowych. Interpretacja art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może prowadzić do obejścia zasady, że podział powinien być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Zastosowanie tego przpeisu musi bowiem usprawiedliwiać ściśle określony w nim cel.
Organ odwoławczy wskazał, że wnioskowana do podziału działka jest już działką budowlaną, która zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Zdaniem Kolegium, jest to działka o powierzchni, która zapewnia konieczną obsługę dla posadowionego na niej budynku mieszkalnego. Nie ma zatem podstaw do stosowania art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na wnioskowanej do podziału działce posadowiono pięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zdaniem organu, ich obecne zlokalizowanie umożliwia korzystanie w zakresie niezbędnym z każdego z budynków. Objęta wnioskiem o podział działka ma bowiem dostęp do drogi publicznej, a za pośrednictwem części działki jest zapewniony dojazd do budynków.
Natomiast przedłożony do zatwierdzenia, w trybie art. 95 ust. 7 ustawy, projekt podziału ww. działki zmierza, w ocenie Kolegium, do wydzielenia z całej działki budowlanej będącej przedmiotem wniosku małych jej części stanowiących ogródki przyporządkowane do każdego z budynków zlokalizowanych na przedmiotowej działce. Projekt nie zapewnia przy tym dostępu do drogi publicznej dla nowoprojektowanych działek.
Wobec powyższego Kolegium uznało, że nie zostały spełnione zatem przesłanki uzasadniające dokonanie podziału w trybie art. 95 pkt 7 ustawy. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, że podział nieruchomości, który polegać będzie na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli budynków działek gruntu jest niezbędny do prawidłowego korzystania z tych budynków. Zdaniem organu, materiał dowodowy potwierdza, że korzystanie z budynków posadowionych na działce nr [...] jest możliwe. Natomiast wyodrębnienie nieruchomości, stanowiących de facto części działki bezpośrednio przypisane do danego budynku, prowadzi do mnożenia podziałów, a tym samym zwiększenia zagęszczenia zabudowy wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, dokonywanie podziałów zgodnie z przesłankami zawartymi w art. 95 ustawy nie może prowadzić tylko do obejścia zasady, że podział powinien być zgodny z planem.
Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu, że w sprawie naruszono art. 93 i 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż powołane regulacje dotyczą innego trybu podziału i nie mogą być wybiórczo stosowane do dokonywania podziału w trybie art. 95 pkt 7 ustawy, to jest niezależnie od ustaleń planu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła M. sp. z o. o. sp. k. w [...] zarzucając tej decyzji naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- a) art. 7, art. 76, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewywiązaniu się przez organ odwoławczy z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny w związku z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz nierozważenie w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję i w związku z tym uniemożliwienie zrozumienia motywów postępowania organu odwoławczego,
- b) art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa, a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez całkowite pominięcie przez organ odwoławczy faktu wydawania odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a w konsekwencji nierówne traktowanie stron prowadzonych przez ten sam urząd postępowań oraz odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,
- c) art. 79a k.p.a. w związku z art. 10 oraz art. 9 k.p.a. poprzez brak prawidłowego powiadomienia ze strony organu o zamiarze wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu podziału tj. brak wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane.
- 2) przepisów prawa materialnego, to jest:
- a) art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 pkt 3a ustawy przez błędne wskazanie, że powołany przepis nie będzie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie ze względu na niespełnieniu celu w nim wskazanego oraz nieuprawnione przyjęcie, że nowopowstałe działki nie będą miały dostępu do drogi publicznej.
Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w oparciu o art. 95 pkt 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, dalej jako "ustawa" lub "ustawa z 21 sierpnia 1997 r."), zgodnie z którym niezależnie od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.
Z powołanej normy wynika, że w przypadku dokonywania podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego, badanie zgodności podziału z planem z oczywistych względów nie jest dokonywane. Instytucja podziału nieruchomości przewidziana w art. 95 ustawy została bowiem wprowadzona właśnie w celu umożliwienia dokonana podziału nieruchomości pomimo niezgodności planowanego podziału z ustaleniami planistycznymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłym na gruncie art. 95 ustawy ugruntowany jest trafny pogląd, że we wszystkich przypadkach wskazanych w tym przepisie podział może nastąpić tylko wówczas gdy zaistnieje któraś z sytuacji w nim przewidzianych, bowiem niezwiązanie ustaleniami planu przy podziale nieruchomości może mieć miejsce tylko w celach w nim wskazanych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 84/09, Lex nr 557186). Oznacza to, że art. 95 ustawy zawiera zamknięty katalog odstępstw od generalnej zasady i w związku z tym musi być interpretowany ściśle (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 1 lutego 2018 r., IV SA/Po 1039/17, Lex nr 2452135).
Wniosek o podział złożony przez skarżącą w trybie art. 95 pkt 7 ustawy dotyczył podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha położonej w [...] na następujące działki: działka nr [...] o pow. [...] ha - zabudowana budynkiem mieszkalnym, działka nr [...] o pow. [...] ha - zabudowana budynkiem mieszkalnym, działka nr [...] o pow. [...] ha - zabudowana budynkiem mieszkalnym, działka nr [...] o pow. [...] ha - zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz działka nr [...] o pow. [...] ha - zabudowana budynkiem mieszkalnym.
Z akt sprawy wynika, że na terenie, na którym położona jest objęta wnioskiem o podział nieruchomość obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla południowej części Miasta [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 1997 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z 1997 r., nr 25, poz.
79) zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z 27 marca 2019 r. (Dz. Urz. Województwa z 2019 r., poz. [...]). Analiza zebranej w sprawie dokumentacji potwierdza również, że objęta wnioskiem o podział nieruchomość została zlokalizowana w jednostce planistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem MU - tereny zabudowy mieszkaniowo usługowej. Na tym terenie plan ustala lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej we wszystkich formach, zabudowy wielorodzinnej do ośmiu mieszkań w jednym budynku, oraz zabudowy usługowej. Nie dopuszcza się przy tym tworzenia i zabudowywania działek mniejszych niż 600 m2.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma interpretacja użytego w art. 95 pkt 7 ustawy pojęcia "wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego". W ocenie Sądu, z powołanego sfomułowania jednoznacznie wynika, że wydzielenie działki budowlanej w trybie art. 95 pkt 7 ustawy musi być niezbędne do korzystania z budynku mieszkalnego. Niezbędność taka zachodzi zaś wtedy gdy do korzystania z budynku mieszkalnego wydzielenie działki budowlanej jest konieczne.
Z kolei pojęcie działki budowlanej unormowane zostało w art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o działce budowlanej - należy przez to rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. W orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłym na tle powołanego przepisu trafnie podnosi się, że wskazana w nim "niezbędność" wydzielenia działki budowlanej dla korzystania z budynku mieszkalnego to coś więcej niż opłacalność, czy wygoda. Wydzielenie takiej działki musi być konieczne dla prawidłowego korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego, a nie jedynie korzystne (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Lu 639/19).
W orzecznictwie wskazuje się również, że zastosowanie trybu wynikającego z art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami może mieć miejsce, o ile istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 października 2019 r. sygn. akt II SA/Po 615/19, Lex nr 2730854).
Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę organów, że przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, na którym położona jest objęta wnioskiem o podział nieruchomość, nie uniemożliwia skarżącej spółce korzystania z zabudowanej przez nią działki. W szczególności brak jest podstaw do zaakceptowania zawartej w skardze argumentacji, że brak podziału wskazanej nieruchomości uniemożliwi wnioskującej jako jej właścicielce realizację uprawnień budowlanych związanych z planowanymi budynkami mieszkalnymi. Skarżąca zrealizowała już bowiem na przedmiotowej nieruchomości swoje uprawnienia budowlane, wznosząc - na podstawie wydanego pozwolenia na budowę - budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej.
Rację ma organ odwoławczy, że objęta wnioskiem o podział nieruchomość jest działką budowlaną przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną o powierzchni, która zapewnia konieczną, niezbędną obsługę dla posadowionych na niej budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Wielkość, struktura i położenie nieruchomości, którą planuje podzielić skarżąca, umożliwiają korzystanie ze zrealizowanych na niej budynków mieszkalnych. Argumentów przemawiających za dokonaniem podziału przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 95 pkt 7 ustawy nie mogą stanowić również wskazywane przez skarżącą w toku postępowania okoliczności, że brak wnioskowanego podziału pozbawi właścicieli budynków mieszkalnych możliwości wzniesienia stałego obiektu budowlanego na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności oraz ustanowienia ograniczonych praw rzeczowych, w tym hipoteki oraz dożywocia w wyniku braku możliwości urządzenia indywidualnych ksiąg wieczystych. Okoliczności te nie dotyczą bowiem zawartej w art. 95 pkt 7 ustawy przesłanki dokonania takiego podziału, jaką jest niezbędność podziału do korzystania z budynku mieszkalnego.
W ocenie Sądu, zaproponowana w skardze wykładnia art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziłaby do sytuacji, w której w każdym przypadku realizacji na działce budowlanej o powierzchni, która zapewnia konieczną obsługę dla posadowionych dla niej budynków mieszkalnych, podział takiej nieruchomości byłby z założenia zasadny. Podzielić trzeba ocenę organu odwoławczego, że taka interpretacja art. 95 pkt 7 ustawy nie byłaby zgodna z intencją ustawodawcy i prowadziłaby do istotnego rozszerzenia zakresu stosowania powołanego przepisu oraz istotnego zwiększenia ilości podziałów nieruchomości naruszających ustalenia postanowień planistycznych. O ile ustawodawca uzna, że podział nieruchomości w takiej sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, powinien być możliwy, to powinien wprowadzić w tym zakresie stosowną regulację.
Podsumowując, skoro wielkość i struktura nieruchomości objętej wnioskiem o podział umożliwia prawidłowe korzystanie z posadowionych na niej budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej o dokonanie podziału tej nieruchomości w oparciu o art. 95 pkt 7 ustawy. W konsekwencji, wbrew podniesionym w skardze zarzutom, zbędne było w niniejszej sprawie dokonywanie ustaleń, czy projektowane działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha odpowiadałyby ustalonym przepisami prawa parametrom dla działki budowlanej, a w szczególności czy miałyby zapewniony dostęp do drogi publicznej.
Sąd w składzie orzekającym nie neguje przy tym stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w przywołanym w skardze wyroku z 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1027/12, w którym uznano, że art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza dokonanie podziału nieruchomości w ten sposób, aby z istniejącej dotąd jednej działki została wydzielona tylko jedna działka budowlana, która będzie niezbędna do korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego, zaś reszta z dzielonego gruntu będzie stanowiła działkę odrębną, powstałą na skutek powyższego wydzielenia. Warunkiem dokonania takiego podziału jest jednak jego niezbędność dla korzystania z budynku mieszkalnego, co w niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, nie miało miejsca.
W sprawie nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, to jest art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 pkt 3a tej ustawy. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Naruszenia powołanego przepisu skarżąca upatruje w całkowitym pominięciu przez organ odwoławczy faktu wydawania odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a w konsekwencji nierównym traktowaniu stron postępowań prowadzonych przez ten sam urząd oraz odstąpienia od utrwalonej praktyki. W odniesieniu do powyższego podnieść trzeba, że art. 8 § 2 k.p.a. nie stanowi odstępstwa od zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji. W szczególności odwołanie się do powołanej normy postępowania administracyjnego nie może prowadzić do modyfikacji bezwzględnie obowiązujących norm prawnych.
Nie bez znaczenia pozostaje również to, że przeprowadzana w danej sprawie ocena dowodów jest ściśle związana z realiami konkretnej sprawy administracyjnej. W konsekwencji wyników oceny poczynionej w danej sprawie administracyjnej nie można przenosić na grunt kolejnej sprawy.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 7, art. 76, art. 77 i art. 80 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza bowiem, że organy podjęły wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki uprawniające do zastosowania art. 95 pkt 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Celem należytego wyjaśnienia sprawy organy zebrały obszerny materiał dowodowy, a przeprowadzona ocena tego materiału nie nosi cech dowolności. Przyjęte zaś stanowisko organy należycie i szczegółowo uzasadniły wskazując dowody, na których oparły zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyny, dla których nie podzieliły argumentacji skarżącej.
Prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zdołał również podważyć podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 79a w związku z art. 10 oraz art. 9 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że w toku postępowania organ informował skarżącą o podejmowanych czynnościach i wyznaczył jej czas na zajęcie stanowiska. Z uprawnień tych skarżąca skorzystała i po zapoznaniu się z zebraną w sprawie dokumentacją złożyła pismo z 21 września 2020 r. uzupełniające materiał dowodowy w sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy.